Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hajnówce na uchwałę Rady Gminy Białowieża z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr XXIV/145/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Białowieża w 2021 r. stwierdza nieważność § 15 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Białowieża na rok 2021, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały

W dniu 22 kwietnia 2021 r. Rada Gminy Białowieża podjęła uchwałę nr XXIV/145/21 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Białowieża w 2021 roku. Załącznikiem do uchwały jest "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Białowieża na rok 2021". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 28 kwietnia 2021 r. pod pozycją 1764.

Prokurator Rejonowy w Hajnówce zaskarżył do sądu administracyjnego § 15 ww. uchwały wskazując na jego istotną niezgodność z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638, dalej powoływana jako u.o.z.), przez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu. Zdaniem skarżącego, lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie sprecyzowania tego sposobu w zawieranych umowach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Białowieża wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że dokładne i konkretne określenie kwot wydatków na poszczególne zadania stoi w sprzeczności z ratio legis art. 11 u.o.z.. Sztywne określenie poszczególnych kwot do realizacji określonych zadań może spowodować, że nie będzie możliwości dostosowania wydatkowanych środków do aktualnych potrzeb. Powyższe może uniemożliwić szybką realizację zadań nałożonych na gminę u.o.z.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Białymstoku sprecyzowała skargę, wskazując iż zaskarżenie dotyczy § 15 załącznika do uchwały Rady Gminy Białowieża z dnia 22 kwietnia 2021 r., którym jest Program opieki nad zwierzętami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryteria sąd stwierdził, że jest ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej u.o.z.), a w szczególności art. 11a. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Odwołując się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie interpretacji ww. przepisów, w szczególności art. 11a ust. 5 u.o.z., wskazać należy, że prawidłowe wypełnienie przez organ zawartej w nich delegacji ustawowej powinno polegać na precyzyjnym określeniu w uchwale zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębnie, konkretnego sposobu wydatkowania tych środków. W przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w nim elementów w treści programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zrealizowanie w uchwale stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie wskazuje się również, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 769/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle zaprezentowanego wyżej i jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, Rada Gminy Białowieża nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. Przepis § 15 załącznika do uchwały posiada bowiem następujące brzmienie: ust. 1 - Środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach programu w kwocie 10.000 zł zostały ujęte w projekcie budżetu Urzędy Gminy Białowieża na rok 2021 i wydatkowane będą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnego; ust. 2. - Środki finansowe wydatkowane będą na zadania: 1) Realizowane na podstawie umowy ze schroniskiem dla zwierząt Małe Boże; 2) Realizowane na podstawie umowy przez Gabinet weterynaryjny; 3) Realizowane przez gospodarstwo rolne na podstawie umowy; 4) Opiekę nad wolno żyjącymi kotami; 5) Inne wydatki; ust. 3. - Istnieje możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na realizację przedmiotowego Programu w trakcie jego realizacji, jeżeli środki wymienione w § 15 ust. 1 będą niewystarczające.

Zdaniem sądu, takie sformułowanie § 15 załącznika do uchwały wskazuje, iż Rada Miejska nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Kwestionowany § 15 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Opisany stan rzeczy nie wyczerpuje więc określenia przez Radę Gminy "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

Sąd przy tym nie kwestionuje, iż precyzyjne określenie - w ramach omawianego programu - wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być utrudnione czy też złożone, z pewnością nie jest jednak niemożliwe. Innymi słowy, szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada Gminy Białowieża nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2021 r. w kwocie 10 000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 83/21 oraz wyrok z 7 września 2021 r., II SA/Bk 551/21).

W konsekwencji, w ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych (wszystkich) celów wskazanych w przyjętym zaskarżoną uchwałą "Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Białowieża w 2021 r.", a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych i wszystkich celów Programu - stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Zaskarżony załącznik do uchwały w § 15 przyjętego Programu nie zawiera więc unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić i stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., a zatem przesądza o wadliwości zapisu skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności § 15 załącznika zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – o czym sąd orzekł jak w sentencji wyroku.