Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2017r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2012r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (zwany dalej ZMiUW) zwrócił się do Starosty o wykreślenie go z rejestru ewidencji gruntów obrębu N. gmina K. jako gospodarującego własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do działki nr 372. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że działka nr 372 określona na mapie ewidencyjnej jako "tereny różne" w istniejącym stanie nie stanowi wału przeciwpowodziowego rzeki Kamiennej i została omyłkowo przypisana w rejestrze gruntów w zarząd tej jednostce organizacyjnej. Ponadto przedmiotowa działka nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez marszałka województwa w oparciu o art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. nr 28, poz. 145), zwanej dalej ustawą, nie należy do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną zaliczanych do wód istotnych do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. (Dz.U. Nr 16, poz. 149) w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną oraz nie stanowi gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi, którymi w imieniu Skarbu Państwa i Marszałka Województwa gospodaruje ta jednostka.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 maja 2012r. wizji lokalnej ustalono, że działkę nr 372 stanowi obwałowanie rzeki Kamiennej będące w złym stanie technicznym. W odpowiedzi z dnia 22 maja 2012r. Starosta wyjaśnił wnioskodawcy, że w rejestrze ewidencji gruntów obrębu N., gmina K. założonym w 1969 r. działka nr 372 została ujawniona we władaniu Powiatowego Inspektoratu Melioracji Wodnych. W wyniku kolejnych przekształceń, w rejestrze ewidencji zmieniono zapis w zakresie podmiotu w odniesieniu do działki nr 372 i wykazano jako jej właściciela Skarb Państwa (bez podania podstawy prawnej), a jako użytkownika ZMiUW (obecna treść).

Pismem z dnia 11 lipca 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 4 października 2012r. ZMiUW ponownie zwrócił się o wykreślenie go z rejestru ewidencji gruntów i wydanie stosownej decyzji administracyjnej, powtarzając poprzednią argumentację. W ocenie wnioskodawcy brak jest dokumentów, z których wynikałoby powierzenie mu w zarząd działki nr 372, stanowiącej mienie Skarbu Państwa. Starosta w piśmie z dnia 3 września 2012r. wyjaśnił, że dopóki tytuł własności do przedmiotowej działki nie zostanie jednoznacznie określony w odrębnych postępowaniach prowadzonych przez sądy powszechne, nie ma podstaw do zmiany istniejących zapisów w odniesieniu do podmiotu władającego działką nr 372. Tymczasem w piśmie tym powołano się na art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. oraz do Wydziału Rolnictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy na terenie gminy K. istnieją lub istniały spółki wodne lub związki wałowe, o których mowa w art. 164 Prawa wodnego, kiedy i w jakich okolicznościach został wzniesiony wał ochronny rzeki Kamiennej usytuowany na przedmiotowej działce lub w ramach jakiej inwestycji powstał, kto otrzymuje i wykonuje konserwację przedmiotowego wału ochronnego. Z kolei pismem z dnia 25 kwietnia 2013r. organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o informację kiedy i w jakich okolicznościach został wzniesiony wał ochronny rzeki Kamiennej usytuowany na działce nr 372, kto go utrzymuje i kto wykonuje jego konserwację. Dodatkowo organ I instancji zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego o wyjaśnienie, czy istnieją dokumenty, na podstawie których Skarb Państwa posiada prawo do przedmiotowej działki lub czy istnieją przesłanki do uregulowania jej stanu prawnego oraz czy istnieją dokumenty, na podstawie których Skarb Państwa przekazał ZMiUW przedmiotową działkę w użytkowanie. Starosta zwrócił się także do Urzędu Marszałkowskiego o udzielenie informacji w zakresie dostępnej dokumentacji w przedmiocie ustalenia prawidłowego podmiotu uprawnionego do zarządzania wałem ochronnym rzeki Kamiennej usytuowanym na przedmiotowej działce. W dniu 8 maja 2013r. dokonano ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron oraz świadków.

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy decyzją z dnia 26 lipca 2013r. Starosta odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy K. obręb N. w jednostce rejestrowej G.328, polegającej na wykreśleniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych jako użytkownika działki nr 372 o powierzchni 1,1600 ha.

Decyzją z dnia 30 września 2013r. WINGiK, po rozpatrzeniu odwołania ZMiUW, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 26 lipca 2013r.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 1047/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę ZMiUW na decyzję z dnia 30 września 2013r. znak: [...]

Wyrokiem z dnia 8 marca 2016r. sygn. akt I OSK 1526/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej ZMiUW, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu za szczególnie zasadny uznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wskazując, że sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, nadto uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uzasadniał go nie nowymi zdarzeniami prawnymi, które nastąpiły po ostatnim wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, ale błędami, które zostały popełnione wcześniej w czasie wprowadzania zmian w ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wnioskodawca żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu podmiotowego w ewidencji, a w konsekwencji żądał jego usunięcia jako dokonanego z naruszeniem prawa, żądanie to można określić jako anulowanie czynności materialno-technicznej. Uzasadniając je wnioskodawca przede wszystkim wskazywał, że organ ewidencyjny wprowadził w ewidencji gruntów zmiany podmiotowe dotyczące działki nr 372 wpisując wnioskodawcę (tj. ZMiUW) jako użytkownika tej działki, a Skarb Państwa jako właściciela, nie wskazując dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano powyższego wpisu, a także podnosząc, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych, czy też Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, a nadto brak określania daty w której kwestionowany wpis został dokonany, powoduje trudności w ustaleniu obowiązującego wówczas stanu prawnego. Natomiast wnioskodawca nie żądał wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, która byłaby wynikiem zmiany stanu prawnego lub faktycznego zaistniałego po dokonaniu kwestionowanego wpisu.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 438/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, mając na uwadze ww. zalecenia, uchylił decyzję WINGiK z dnia 30 września 2013r. oraz decyzję Starosty z dnia 26 lipca 2013r. Uzasadniając podjęte orzeczenie wskazano, że :

- odmowa wykreślenia ZMiUW jako władającego działką nr 372 była przedwczesna, gdyż dopiero wywiedzenie, iż właścicielem działki nr 372 jest Skarb Państwa - na którejkolwiek podstawie, ujętej w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r. poz. 1034), zwanego dalej rozporządzeniem, i zaktualizowanie danych ewidencji w tym zakresie, pozwoli na podjęcie dalszych rozważań na temat prawidłowości wpisu ZMiUW jako użytkownika tej nieruchomości,

- z treści uzasadnienia decyzji nie wynika w jakiej konkretnej dacie wpisano Skarb Państwa jako właściciela działki nr 372, a jako użytkownika Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, oraz w jakich konkretnych datach wpisano jako użytkowników Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, czy ZMiUW Oddział w S. – co uniemożliwiło kontrolę poprawności tych wpisów, brak było bowiem możliwości przyjęcia właściwego stanu prawnego dla oceny dokonywanych czynności.

- organy nie wyjaśniły przy tym statusu prawnego użytkownika działki, co uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanych zmian.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta wydał decyzję z dnia 27 lutego 2017 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, gminy K. obręb N., w jednostce rejestrowej G.328, polegającej na wykreśleniu ZMiUW jako użytkownika działki nr 372 o powierzchni 1,1600 ha. W uzasadnieniu organ powołał się na:

- księgę wieczystą nr [...], zgodnie z którą Skarb Państwa jest właścicielem ww. działki nr 372 oraz na

- przepisy Prawo wodnego, z których wywiódł status prawny ZMiUW jako użytkownika tej działki.

W podstawie prawnej powołano art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20, art. 22 ust. 1, art. art. 24 ust. 2c ustawy, § 10, 11, 12,45, 47, 44 pkt 2 rozporządzenia.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł ZMiUW, twierdząc że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r.

WINGiK, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję ustalił – na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego – że:

1. działka nr 372 pochodzi z działki nr 14 o powierzchni 1785 prętów kw., przedstawionej na mapie "N." wykonanej w 1909 r., przechowywanej w księdze wieczystej dawnego typu pn. N. (ziemskie mienie - folwark - N.), znajdującej się obecnie w zasobach Archiwum Państwowego; dobra objęte przedmiotową księgą, przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 Cz. I. Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.;

2. znajdujący się na ww. działce wał ochronny został najprawdopodobniej wykonany na przełomie XIX i XX wieku w ramach rozpoczętej na tym terenie regulacji koryta rzeki Kamiennej; z protokołu z oględzin z dnia 8 maja 2013r. wynika, że na działce nr 372 znajduje się wał ochronny, stanowiący obwałowanie rzeki Kamiennej, który ciągnie się na całej długości przedmiotowej działki;

3. ewidencja gruntów dla obrębu N. gmina K. została założona w 1969r., a operat techniczny z założenia ewidencji gruntów został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 grudnia 1969 r.;

4. w protokole ustalenia stanu władania, załączonym do ww. operatu technicznego została wpisana, pod numerem porządkowym 148, m. in. działka nr 372, bez podania osoby władającej gruntem lecz z opisem, że działki wykazane pod tym numerem stanowią "Rowy";

5. w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym została wykazana działka nr 372 o powierzchni 1,16 ha, pod numerem 241, w grupie X - wody publiczne, a kolumnie zatytułowanej: "Imię i nazwisko posiadacza" wpisano Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji z dodatkową informacją, że działka ta stanowi wał ochronny;

6. w rejestrze gruntów sporządzonym w 1969 r., działka nr 372 o powierzchni 1,16 ha, została wykazana pod numerem 241, gdzie jako osoba władająca gruntem został wpisany ww. Powiatowy Inspektorat Wodnych Melioracji;

7. w 1994 r. dla obrębu N. założono informatyczną bazę danych w programie MSEG, a w sporządzonym wówczas rejestrze, według stanu na dzień 26 września 1994r., w jednostce rejestrowej nr 241 wykazano m. in. działkę nr 372 o powierzchni 1,16 ha, a w kolumnie zatytułowanej: "Opis klasoużytków" wykazano w odniesieniu do działki nr 372 użytek gruntowy oznaczony symbolem "Tr" - tereny różne; jako właściciela tych gruntów wykazano Skarb Państwa, a jako ich użytkownika Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych;

8. prawdopodobnie po wejściu w życie reformy administracji w rejestrze gruntów prowadzonym w systemie informatycznym, w programie MSEG, wykazano w jednostce rejestrowej nr 241 jako podmiot ewidencyjny Skarb Państwa i ZMiUW Oddział Rejonowy w S.;

9. w 2000r. dokonano konwersji danych programu MSEG, w którym prowadzony był rejestr gruntów do programu EW-OPIS DOS.; w sporządzonym wówczas rejestrze gruntów, w systemie informatycznym, w jednostce rejestrowej G. 1-1(28) wyszczególniono wszystkie działki stanowiące własność Skarbu Państwa w tym działkę nr 372 o powierzchni 1,1600 ha; jako użytkownika tej działki prawdopodobnie w wyniku błędu konwersji wykazano ponownie Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych; pomimo podjętych działań nie udało się ustalić w jakiej konkretnie dacie utworzono rejestr gruntów w systemie EW-OPIS DOS, a wydrukowany z tego systemu wypis z rejestru gruntów nosi jedynie datę wydruku; w 2002 r. dokonano kolejnej konwersji programu z EWOPIS DOS na EWOPIS WIDOWS, tworząc wówczas jednostkę rejestrową nr 328, w której wykazano m. in. działkę nr 372, a jako podmiot ewidencyjny Skarb Państwa i ZMiUW Oddział Rejonowy w S., ostatecznie porządkując zapis w rejestrze gruntów;

10. w 2014r. została założona księga wieczysta nr [...], m. in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 372 położonej w N. gm. K.. Zgodnie z działem II w/w księgi wieczystej właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa;

9. aktualnie w rejestrze gruntów obrębu N. gmina K., działka nr 372 o powierzchni 1,1600 ha, stanowiąca użytek gruntowy o symbolu "Tr" - tereny różne wykazana jest w jednostce rejestrowej G.328, jako własność Skarbu Państwa, natomiast jako użytkownik tych gruntów figuruje ZMiUW Rejonowy Oddział w S..

Mając na uwadze treść przepisów art. 9 ust. 1 pkt 1 a, art. 70 ust. 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 5, art. 72 ust. 1 oraz art. 75 ust 1 i 2 Prawa wodnego organ odwoławczy stwierdził, że znajdujący się na działce nr 372 wał ziemny zabezpieczający przed zalewaniem i degradacją obszaru pól uprawnych o łącznej powierzchni około 15 ha, wykonany na przełomie XIX i XX wieku, należy zaliczyć do budowli regulujących i przeciwpowodziowych, które zaliczane są do urządzeń melioracji wodnej podstawowej. Urządzenia te stanowią bowiem własność Skarbu Państwa i są wykonywane oraz utrzymywane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołano się ponadto na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr 372 posiada urządzoną księgę wieczystą, z której jednoznacznie wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa. Wpisy dokonane w księdze wieczystej objęte są wiarą publiczną ksiąg wieczystych uregulowaną w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst, jedn. Dz. U. z 2016, poz. 790 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ, powołując § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia, podkreślił że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, w którym nie bada się podstawy prawnej wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Stąd zarzut odwołania dotyczący nie wyjaśnienia podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków uznano za bezpodstawny. Brak również podstaw do podważania wpisów dokonanych w księdze wieczystej i dokumentów będących podstawą tych wpisów w ramach postępowania ewidencyjnego. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości nie wskazano organu reprezentującego Skarb Państwa, jednak jak wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ma obowiązek wykazania oprócz właściciela inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości. W przypadku działki nr 372, z uwagi na sposób jej zagospodarowania tj. znajdujący się na niej wał ochronny przeciwpowodziowy rzeki Kamiennej, ustalono, że podmiotem takim jest, w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne, Marszałek Województwa. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 1 statutu, ZUWiM realizuje zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie ustawy - Prawo wodne przez Marszałka Województwa lub organy samorządu Województwa. Jak wynika z § 5 lit. a i b tego statutu, do zadań z zakresu administracji rządowej powierzonych Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych należy w szczególności między innymi programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych.

Biorąc pod uwagę zakres zadań ZMiUW określonych w statucie organ wskazał, że do jednostki tej należy utrzymanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 5 oraz w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji uzasadnione było wykazanie tego podmiotu w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 372 jako jednostki gospodarującej tą nieruchomością. Tym samym aktualny zapis w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 372 jest zgodny z zapisami wynikającymi z przywołanych wyżej aktów normatywnych jakimi są ustawa - Prawo wodne i statut ZM i UW oraz z zapisem dokonanym w księdze wieczystej.

Odnosząc się do zarzutu, że Starosta zajął się ustalaniem charakteru obiektu, do czego nie był uprawniony. powołano art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto zgodnie z § 35 pkt 7 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są między innymi wyniki oględzin. Jak stanowi § 45 ust. 2 rozporządzenia, przepisy § 35 mają również zastosowanie do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Tym samym obowiązkiem Starosty było ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do działki nr 372, a w myśl przepisów rozporządzenia Starosta miał prawo do traktowania oględzin jako źródła danych ewidencyjnych. Natomiast ZMiUW nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, że obiekt znajdujący się na działce nr 372 nie jest wałem przeciwpowodziowym. Stwierdzenie, że obiekt ten stanowią jedynie masy ziemne, nie wyklucza możliwości że pełnią one funkcję ochroną wału przeciwpowodziowego i nie może być dowodem przemawiającym za wykreśleniem tej jednostki z ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 372. Stwierdzony w czasie wizji lokalnej zły stan techniczny tej budowli nie wyklucza faktu, że została ona wykonana w celu ochrony przed powodzią. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wnioskodawca nie wskazał żadnego innego przeznaczenia budowli znajdującej się na działce nr 372.

Zdaniem organu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie data wpisu w rejestrze gruntów Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych tj. 26 września 1994 r. ani ustalenie dokładnej daty wpisu do rejestru gruntów ZMiUW w, który został wykazany po raz pierwszy w rejestrze gruntów prowadzonym w programie MSEG po wejściu w życie reformy administracji tj. prawdopodobnie w 1999 r. lub na początku 2000r., gdyż istotą postępowania prowadzonego obecnie na wniosek ZMiUW jest ustalenie, czy stan wykazany aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowy, co w świetle przytoczonych w niniejszej decyzji przepisów i zgromadzonych dowodów zostało udowodnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (uzupełnioną pismem z dnia 30 lipca 2017r.) na decyzję WINGiK z dnia 24 kwietnia 2017 r. wniósł ZMiUW, zarzucając że rozstrzygnięcie to narusza prawo oraz wskazując na brak rozpatrzenia sprawy stanowiącej treść wniosku z dnia 17.04.2012r. Przedmiotem żądania nie było bowiem ustalenie aktualnego wpisu. ale zgodność z prawem wpisu dokonanego w przeszłości, na podstawie którego ujawniono ZMiUW jako użytkownika działki nr 372. Skarżący powołał się przy tym na stanowisko przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2016r. co do tego że:

- starosta jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonywania;

- dla rozpatrzenia wniosku ZMiUW wymagane jest ustalenie w jakiej konkretnie dacie wpisano Skarb Państwa jako właściciela działki nr 372 oraz w jakich konkretnych datach wpisano jako użytkowników Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych oraz ZMiUW Oddział w S., a tylko takie ustalenia, zdaniem WSA, mogły dać podstawę do rozpatrzenia wniosku.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono ww. okoliczności, mimo związania oceną sądu administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 22 listopada 2002r. w wyniku konwersji utworzono nową jednostkę rejestrową nr 328 w której wpisano działkę nr 372 i jako właściciela ujawniono Skarb Państwa oraz jako użytkownika ujawniono Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych - Rejonowy Oddział w S.. Natomiast organ ewidencyjny nie wskazał:

- dokumentów źródłowych w oparciu, o które wpisy te zostały dokonane,

- związku pomiędzy ZMiUW a poprzednio wpisanymi jednostkami organizacyjnymi.

Nowym ustaleniem faktycznym dokonanym przez organ ewidencyjny jest jedynie stwierdzenie, iż ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 372 nastąpiło w księdze wieczystej w 2014r. Organ nie opisał tytułu prawnego Skarbu Państwa. Organ nie wyjaśnił stanu prawnego działki na dzień dokonywania wpisu w ewidencji ZMiUW. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak konkretnej daty wpisu Skarbu Państwa jako właściciela i ZMiUW jako użytkownika.

W związku z tym, nie można dokonać oceny legalności czynności organu ewidencyjnego gdyż nie ustalono przepisów, które obowiązywały w dacie ich dokonywania. W tym zakresie nie zostały wykonane przez organy ewidencyjne zalecenia Sądu. Organ administracji nie zidentyfikował podmiotów, których wpisy dotyczyły. Ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nie zostało udokumentowane wskazaniem tytułu prawnego, natomiast jako użytkownika w sposób naprzemienny organy w swych decyzjach wskazywały Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych oraz ZMiUW. W zaskarżonej decyzji sugeruje się, że wszystkie trzy wymienione jednostki stanowiły ten sam podmiot, które to stanowisko jest w sposób rażący błędne. ZMiUW powstał bowiem w 1999r. w związku z przejęciem przez samorząd województwa - na podstawie art. 25 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawę reformująca administracje publiczną - państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Samorząd województwa przejął też mienie państwowych jednostek organizacyjnych w trybie art. 60 i 70 ww. ustawy. Przejęcie mienia następowało na rzecz samorządu województwa na podstawie właściwych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych był państwową jednostką organizacyjną działającą jeszcze przed istnieniem Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, zniesioną przy kolejnych zmianach organizacyjnych administracji państwowej. ZMiUW nie jest więc następcą prawnym poprzednio istniejących państwowych jednostek organizacyjnych jakimi były Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych i Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych. ZMiUW istnieje od 1999r. jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej. Zasady wyposażenia jej w mienie regulują przepisy ustawy o samorządzie województwa, ustawy o finansach publicznych (statut) a w zakresie nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami. Mienie, którym ta jednostka dysponuje z mocy § 12 statutu może wynikać jedynie z dyspozycji organów samorządu Województwa (Sejmiku lub Zarządu). Jako wojewódzka jednostka organizacyjna ZMiUW nie może władać pod żadnym tytułem prawnym mieniem Skarbu Państwa.

Skarżący zarzucił ponadto, że podstawą wprowadzanych zmian były "konwersje danych". Znaczenie prawne takich czynności nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, ani nie zostało zdefiniowane w przepisach Prawa geodezyjne i kartograficzne, bądź w rozporządzeniu wykonawczym. Konwersja danych nie jest także wymieniona jako podstawa wpisów w ewidencji. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie podmiotowym wpis w ewidencji dotyczy wyłącznie właścicieli, ujawnionych na podstawie odpowiednich tytułów prawnych. W związku z tym , wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela wymagało wskazania tytułu prawnego. Tymczasem w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny Skarbu Państwa do działki nr 372 w dacie ujawnienia w tej ewidencji ZMiUW jako użytkownika. Podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 372 oraz ZMiUW jako użytkownika mógł więc stanowić tylko jeden z wymienionych w przepisie § 10 ust.1 pkt 2 rozporządzenia dokumentów – który nie został powołany w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazanie w ewidencji "użytkowania" jako formy władania nieruchomością nie ma racji bytu. Jednostki organizacyjne pozbawione osobowości prawnej nie mogły być bowiem podmiotem prawa użytkowania.

Odnosząc się do wpisania w 1994 r. po raz pierwszy prawa użytkowania – na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych– skarżący wskazał, że wpis taki pozostawał sprzeczny z przepisami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązujące wówczas regulacje nie przewidywały bowiem użytkowania jako formy władania nieruchomościami Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne. Przewidzianą prawem formą władania nieruchomościami przez takie jednostki był zarząd ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej. Te same zasady prawne dotyczyły władania nieruchomościami przez były Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Skarżący, powołując się na art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 60 rozporządzenia, zakwestionował dokonywanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie podmiotowym na podstawie rodzaju użytków gruntowych czy sposobu zagospodarowania gruntu – tym bardziej, że dla wpisów podmiotowych w ewidencji gruntów nie mają znaczenia własne ustalenia faktyczne organów ewidencyjnych co do rodzaju obiektu posadowionego na działce, jego przeznaczenia i funkcji. Natomiast ustalenia organów administracji w powyższym zakresie dotyczące działki nr 372 zostały poczynione sprzecznie z rzeczywistym stanem rzeczy. Natomiast Prawo wodne nie reguluje stosunków własnościowych gruntów z wyłączeniem, gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi. Gospodarowanie mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa w tym, urządzeniami wodnymi i gruntami nie kwalifikowanymi jako pokryte wodami powierzchniowymi regulują wyłącznie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14 ust. 4 Prawa wodne go mieniem tym gospodaruje właściwy miejscowo starosta lub jednostki , którym to mienie Skarbu Państwa powierzono. W konsekwencji, wobec braku powierzenia w przepisanej formie innym jednostkom organizacyjnym mienia Skarbu Państwa obejmującego działkę nr 372 organem wykonującym uprawnienia w stosunku do tej nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa jest właściwy Starosta. W świetle ustawy Prawo wodne stan prawny urządzeń melioracji wodnych podstawowych determinowany treścią art. 72 ust. 1 ustawy , nie rozciąga się na stan prawny gruntu na którym te urządzenia są posadowione. Obiekt zlokalizowany na działce 372 nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez Marszałka Województwa na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego. Natomiast stanowisko organu ewidencyjnego o konieczności dokonania wpisu obiektu zlokalizowanego na działce nr 372 do ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego jest nieuzasadnione. Dokonanie takiego wpisu wymaga bowiem wykazania, że obiekt ten spełnia cechy urządzeń melioracji wodnych oraz spełnienia warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30.12.2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji [...]. W tym stanie rzeczy żądanie od ZMiUW przedstawienia dokumentów świadczących, że obiekt nie jest wałem przeciwpowodziowym skoro, nie figuruje w urzędowym spisie takich urządzeń oceniono za bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do pisma skarżącego wskazał, że zaprezentowana w nim argumentacja jest już znana organowi, który ustosunkował się w tym zakresie w podjętej decyzji. Skarżący został wpisany do ewidencji na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne przy przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi wał przeciwpowodziowy rzeki Kamiennej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej kryteria, doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 ustawy P.p.s.a. – które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja WINGiK, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 lutego 2017 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu ZMiUW jako użytkownika działki nr 372.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że ww. rozstrzygnięcia zostały wydane wskutek uchylenia przez tut. Sąd – wyrokiem z dnia 11 lipca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 438/16 – poprzednio wydanych decyzji obu ww. organów o treści tożsamej z rozstrzygnięciami objętymi obecnie kontrolą legalności.

Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest związanie Sądu ww. orzeczeniem. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.03.1999 r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść przepisów powołanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r. – to jest art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. – nie zmieniła się.

W uzasadnieniu powołanego wyroku, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawarto stwierdzenie, że organy nie dokonały stosownych ustaleń czyniących odmowę zmiany w ewidencji gruntów i budynków – w znaczeniu podmiotowym – zasadną, oceniając odmowę wykreślenia ZMiUW jako władającego działką nr 372 za przedwczesną. W tym zakresie tut. Sąd wskazał, że:

- po pierwsze, dopiero wywiedzenie, iż właścicielem działki nr 372 jest Skarb Państwa - na którejkolwiek podstawie, ujętej w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016r. poz. 1034), zwanego dalej rozporządzeniem, i zaktualizowanie danych ewidencji w tym zakresie, pozwoli na podjęcie dalszych rozważań na temat prawidłowości wpisu ZMiUW jako użytkownika tej nieruchomości,

- po drugie, z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, w jakiej konkretnej dacie wpisano Skarb Państwa jako właściciela działki nr 372, a jako użytkownika Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, oraz w jakich konkretnych datach wpisano jako użytkowników Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych, czy ZMiUW Oddział w S. – co uniemożliwiło kontrolę poprawności tych wpisów,

- po trzecie, brak było możliwości przyjęcia właściwego stanu prawnego dla oceny dokonywanych czynności,

- po czwarte, organy nie wyjaśniły przy tym statusu prawnego użytkownika działki, co uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanych zmian.

Zestawiając treść zaleceń sformułowanych przez tut. Sąd z zakresem ponownie przeprowadzonego postępowania, szczegółowo opisanego w części historycznej niniejszego uzasadnienia stwierdzić trzeba, odnośnie wyszczególnionych wyżej uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 438/16, co następuje:

Ad 1

Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr 372 położona w obrębie N. od 2014r. ma urządzoną księgę wieczystą, z której jednoznacznie wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa (okoliczność niesporna). W tym zakresie, uzasadniając obecną treść rejestru ewidencji gruntów obrębu N., gmina K. w odniesieniu do działki nr 372, powołano się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece,) oraz spoczywający na staroście obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Dalej, wyjaśniając że to ZMiUW jest wpisany jako gospodarujący własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do działki nr 372, organ wskazał na sposób zagospodarowania działki nr 372 tj. znajdujący się na niej wał ochronny przeciwpowodziowy rzeki Kamiennej, wskazując zarazem na właściwość Marszałka Województwa. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 i 2 Prawa wodnego programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Powołując się na:

- art. 9 ust. 1 pkt 1 a Prawo wodnego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, kierownice w ujściach rzek do morza, poldery przeciwpowodziowe, zbiorniki retencyjne posiadające rezerwę powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz wrota przeciwpowodziowe przeciwsztormowe,

- art. 70 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów,

- art. 71 ust. 1 pkt 5 oraz z art. 72 ust. 1 Prawa wodnego, z którego wynika, że do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się m.in. budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, a urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2,

organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wał ten należy zaliczyć do budowli regulujących i przeciwpowodziowych, które zaliczane są do urządzeń melioracji wodnej podstawowej. Dalej powołano się na:

- § 12 ust. 1 rozporządzenia (wskazywany w uzasadnieniu ww. orzeczenia), zgodnie z którym prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych (pkt 7);

- § 4 pkt 1 statutu ZUWiM, zgodnie z którym podmiot ten realizuje zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie ustawy - Prawo wodne przez Marszałka Województwa lub organy samorządu Województwa,

- § 5 lit. a i b ww. statutu, zgodnie z którym do zadań z zakresu administracji rządowej powierzonych ZUWiM należy w szczególności między innymi programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych (o których mowa w cyt. art. 71 ust. 1 pkt 5, art. 72 ust. 1 Prawa wodnego)

Odnośnie ustalenia przez Starostę charakteru ww. obiektu organ powołał się na wyniki przeprowadzonych oględzin oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., jak również przepisy:

- § 35 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są m. in. wyniki oględzin,

- § 45 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy § 35 mają również zastosowanie do aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Reasumując, mając na uwadze obecną (od 2014r.) treść księgi wieczystej, nie budzi wątpliwości Sądu wypełnienie zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r. odnośnie, jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku "wywiedzenia, iż właścicielem działki nr 372 jest Skarb Państwa".

Powyższe ustalenia nie są jednak wystarczające dla dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż miarodajne dla oceny prawidłowości wpisu ZMiUW jako użytkownika tej nieruchomości były również wyjaśnienia niżej omówionych kwestii.

Ad 2

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, organy ustaliły – zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r., że:

- w 1994 r. dla obrębu N. założono informatyczną bazę danych w programie MSEG, a w sporządzonym wówczas rejestrze, według stanu na dzień 26 września 1994r., w jednostce rejestrowej nr 241 wykazano m. in. działkę nr 372 o powierzchni 1,16 ha, a w kolumnie zatytułowanej: "Opis klasoużytków" wykazano w odniesieniu do działki nr 372 użytek gruntowy oznaczony symbolem "Tr" - tereny różne; jako właściciela tych gruntów wykazano Skarb Państwa, a jako ich użytkownika Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych;

- prawdopodobnie po wejściu w życie reformy administracji (1 stycznia 1999 r.) w rejestrze gruntów prowadzonym w systemie informatycznym, w programie MSEG, wykazano w jednostce rejestrowej nr 241 jako podmiot ewidencyjny Skarb Państwa i ZMiUW Oddział Rejonowy w S.;

- w 2000r. dokonano konwersji danych programu MSEG, w którym prowadzony był rejestr gruntów do programu EW-OPIS DOS.; w sporządzonym wówczas rejestrze gruntów, w systemie informatycznym, w jednostce rejestrowej G. 1-1(28) wyszczególniono wszystkie działki stanowiące własność Skarbu Państwa w tym działkę nr 372 o powierzchni 1,1600 ha; jako użytkownika tej działki prawdopodobnie w wyniku błędu konwersji wykazano ponownie Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych; pomimo podjętych działań nie udało się ustalić w jakiej konkretnie dacie utworzono rejestr gruntów w systemie EW-OPIS DOS, a wydrukowany z tego systemu wypis z rejestru gruntów nosi jedynie datę wydruku;

- w 2002 r. dokonano kolejnej konwersji programu z EWOPIS DOS na EWOPIS WINDOWS, tworząc wówczas jednostkę rejestrową nr 328, w której wykazano m. in. działkę nr 372, a jako podmiot ewidencyjny Skarb Państwa i ZMiUW Oddział Rejonowy w S., ostatecznie porządkując zapis w rejestrze gruntów;

Ad 3

Jak słusznie zauważył ZMiUW, pomimo poczynienia ww. ustaleń organy obu instancji nie wskazały jednak, ani nie przeanalizowały przepisów, które stanowiły podstawę wpisów w ww. datach. Tymczasem, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2016r. sygn. akt I OSK 1526/14:

- " istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uzasadniał ten wniosek nie nowymi zdarzeniami prawnymi, które nastąpiły po ostatnim wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, ale błędami, które zostały popełnione w czasie wprowadzania zmian w ewidencji. (...) W ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. (...) Wnioskodawca żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu podmiotowego w ewidencji, a w konsekwencji żądał jego usunięcie jako dokonanego z naruszeniem prawa, żądanie to można określić jako anulowanie czynności materialno-technicznej. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca przede wszystkim wskazywał, że organ ewidencyjny wprowadził w ewidencji gruntów zmiany podmiotowe dotyczące działki nr 372 wpisując wnioskodawcę (ZMiUW) jako użytkownika tej działki, a Skarb Państwa jako właściciela, nie wskazując dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano powyższego wpisu, a także podnosząc, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych, czy też Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych."

Z kolei tut. Sąd, wydając wyrok z dnia 11 lipca 2016r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 438/16 podzielił powyższe stanowisko, powtarzając za NAczelnym Sądem Administracyjnym, że cyt.: "dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone. Starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Dokonując wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonania wpisu, w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian). Uprawnione zatem będzie (...) stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych."

Mając na względzie powyższe tut. Sąd stwierdził, że "żadnemu z dokonanych przez organy wpisów Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 372 (począwszy od 1994 roku, przez 2000 rok i 2002 po stan aktualny) nie towarzyszyła właściwa dokumentacja je warunkująca, a tytuł prawny nie został prawidłowo wykazany. W kontrolowanych aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej działki, a w wypisach z rejestru gruntów z dnia 3 września 2013r, oraz z dnia 11 października 1994r. brak informacji o podstawie nabycia, numerach księgi wieczystej, innych dokumentów, czy aktów normatywnych potwierdzających prawo własność".

Przytoczone wyżej rozważania sądów administracyjnych, wydane na kanwie niniejszej sprawy, nadal zachowują aktualność, gdyż przedmiotem postępowania nadal jest ten sam wniosek z dnia 17 kwietnia 2012r. o wykreślenie ZMiUW z rejestru ewidencji gruntów obrębu N. gmina K. jako gospodarującego własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do działki nr 372. W świetle zaleceń sądów obu instancji – co do konieczności zbadania prawidłowości wpisów dokonanych w przeszłości – nie mogło odnieść skutku stanowisko organu, że "nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie data wpisu w rejestrze gruntów Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych tj. 26 września 1994 r. ani ustalenie dokładnej daty wpisu do rejestru gruntów ZMiUW, który został wykazany po raz pierwszy w rejestrze gruntów prowadzonym w programie MSEG po wejściu w życie reformy administracji tj. prawdopodobnie w 1999 r. lub na początku 2000 r., gdyż istotą postępowania prowadzonego obecnie na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń jest ustalenie, czy stan wykazany aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowy, co w świetle przytoczonych w niniejszej decyzji przepisów i zgromadzonych dowodów zostało udowodnione."

Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że pomimo określania daty, w której kwestionowane wpisy zostały dokonane, organy nie ustaliły obowiązującego wówczas stanu prawnego. Pomimo żądania wnioskodawcy skontrolowania prawidłowości tych wpisów organy ograniczyły się do wskazania na wpisanie w 2014r. w księdze wieczystej – w odniesieniu do przedmiotowej działki – prawa własności Skarbu Państwa, nie analizując w żaden sposób podstawy prawnej, w oparciu o jaką w dalszej przeszłości zostały wpisane ww. podmioty. Nie wyjaśniono ponadto w jaki sposób "konwersja" danych była podstawą wpisania tychże podmiotów. Organy nie powołały w tym zakresie jakichkolwiek przepisów prawnych, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o tym, że:

- w 2000 roku dokonano konwersji danych programu MSEG, w którym prowadzony był rejestr gruntów do programu EW-OPIS DOS, wykazując jako użytkownika działki nr 372 "prawdopodobnie w wyniku błędu konwersji" ponownie Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych

- w 2002 roku, dokonano kolejnej konwersji programu z EWOPIS DOS na EWOPIS WINDOWS, wykazując jako podmiot ewidencyjny w odniesieniu do działki nr 372 Skarb Państwa i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy w S..

W konsekwencji, jak słusznie zarzuca skarżący, w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany jego wniosek o zbadanie zgodności z prawem dokonanego w przeszłości wpisu, na podstawie którego ujawniono ZMiUW jako użytkownika działki nr 372. W tym zakresie należy ponadto wskazać na brak odniesienia się przez organy do – mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku – stanu prawnego w odniesieniu do działki nr 372 na dzień dokonywania w ewidencji pierwszego wpisu ZMiUW - po wejściu w życie reformy administracji (1 stycznia 1999 r.). Z kolei powoływane przez organy twierdzenia o "konwersji danych" programów informatycznych (dotyczące późniejszych wpisów) należy uznać za niewystarczające. Jak trafnie bowiem zauważa skarżący znaczenie prawne takiej czynności nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, ani nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, czy w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Ustawodawca nie wymienił "konwersji danych" jako podstawy wpisów w ewidencji. W konsekwencji w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego tytuł prawny Skarbu Państwa do działki nr 372 w dacie ujawnienia w tej ewidencji ZMiUW jako użytkownika. Natomiast późniejsze (w 2014r.) wpisanie prawa własności tego podmiotu w księdze wieczystej nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanych wcześniej wpisów (której domaga się skarżący), zwłaszcza że w międzyczasie toczyło się postępowanie z wniosku z dnia 17 kwietnia 2012r. o wykreślenie ZMiUW jako gospodarującego własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do działki nr 372.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić – na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając pierwsze z wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń że:

- po pierwsze, wnioskodawca żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu podmiotowego w ewidencji,

- po drugie, w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu.

W konsekwencji organy obu instancji, wobec niewypełnienia w całości zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2016r. o sygn. akt II SA/Ke 438/16 – i tym samym braku przeprowadzenia postępowania w sposób wymagany przez K.p.a. – przedwcześnie rozstrzygnęły o odmowie wykreślenie skarżącego z rejestru ewidencji gruntów jako gospodarującego własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do działki nr 372.

Ad 4

Jakkolwiek organy odniosły się do statusu prawnego ZMiUW, przytaczając m.in. regulacje jego statutu, to wobec omówionych powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło w prowadzonym postępowaniu, nie miało to znaczenia dla końcowo wydanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozstrzygnięcie sprawy w sposób merytoryczny oraz odniesienie się do konsekwentnie podnoszonej argumentacji ZMiUW – dotyczącej w znaczącej mierze prawa materialnego – będzie możliwe dopiero po wypełnieniu w całości wszystkich zaleceń zawartych w poprzednio wydanym wyroku tut. Sądu. Niniejszej sprawy, z uwagi na bardzo duży stopień zawiłości nie sposób rozpoznawać jedynie częściowo. Dopiero bowiem kompletne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności – na jakie wskazano w poprzednio wydanym orzeczeniu – pozwoli na rozstrzygnięcie w sposób całościowy, uwzględniający całokształt poprawnie zgromadzonego materiału dowodowego oraz wymaganą ocenę prawną organów obu instancji.

Rozstrzygając ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą – zgodnie z art. 153 ustawy P.p.s.a. – postępowanie z uwzględnieniem wszystkich wskazań tut. Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 438/16 i w zależności od jego rezultatów wydadzą odpowiednie rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.