Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. S. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 351/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 351/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 351/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy: I. uchylił zaskarżony wyrok; II. uchylił zaskarżoną decyzję; III. oddalił wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2017 r. W. S. zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Do ww. wniosku dołączył: orzeczenie lekarskie z [...] września 2017 r., nr [...] wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R., w którym stwierdzono wobec niego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, wskazując kolejny termin badań na [...] września 2019 r. oraz ograniczenie – zakaz spożywania alkoholu (kod 68); aktualną fotografię; dowód uiszczenia opłaty za zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Ponadto w aktach znajdowało się już wcześniej przedłożone przez skarżącego orzeczenie psychologiczne z [...] lipca 2017 r., nr [...] wydane przez Pracownię Psychologiczną "[...]" w B. o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E.

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, orzeczonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzozowie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II K 93/17, na okres 4 lat, obowiązującego od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2021 r. oraz w czasie obowiązywania wobec skarżącego decyzji z [...] lipca 2017 r., nr [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że [...] listopada 2014 r. Starosta B. wydał skarżącemu prawo jazdy kategorii A, B, C, dokument nr [...], blankiet nr [...], które od [...] marca 2017 r. zostało zatrzymane na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. z dnia [...] marca 2017 r. sygn. [...]. w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Następnie Sąd Rejonowy w B. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] orzekł wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, T, C1E, CE, D1, D, BE, D1E, DE z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy, na okres 4 lat, liczonych od dnia zatrzymania prawa jazdy, tj. od [...] marca 2017 r. do dnia zakończenia obowiązywania kary, tj. do [...] marca 2021 r. włącznie. Na podstawie ww. wyroku sądowego Starosta B. wydał decyzję nr [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że jest związany w swych działaniach przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, dalej jako "u.k.p."), która określa m.in. zasady wydawania, zatrzymywania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, a także ich zwracania oraz przywracania cofniętych uprawnień. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Natomiast art. 12 ust. 2 pkt 2, 3 u.k.p. stanowi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D, a także B+E, C1+E C+E, D1+E, D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1, 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B.

W ocenie organu pierwszej instancji, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądowym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B wywołuje skutki prawne także w sferze prawa administracyjnego i zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., w okresie obowiązywania tego zakazu, nie może być wydane lub zwrócone, a także przywrócone uprawnienie w zakresie prawa jazdy m.in. kategorii C.

Organ pierwszej instancji wskazał na warunki, wynikające z § 10 ust. 1 pkt 1, 2 oraz ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, które należy spełnić w celu wydania prawa jazdy. Organ stwierdził, że skarżący ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T oraz w trakcie obowiązywania wobec niego decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 u.k.p., co spowodowało konieczność odmowy uwzględnienia wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty B. z [...] września 2017 r. i zobowiązało organ pierwszej instancji do wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C.

Organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od nowelizacji art. 12 ust. 2 u.k.p., która nastąpiła 25 października 2014 r. na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p.). Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawienia kategorii m.in. C, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela interpretacji przepisów u.k.p., dokonanej przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którą skarżący ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C w trakcie obowiązywania wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B, w związku z czym została spełniona przesłanka z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., co skutkowało odmową jego uwzględnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, Sąd Rejonowy orzekł wobec skarżącego środek kamy w postaci zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy. Organ pierwszej instancji niezasadnie zatem przyjął, że odwołujący się jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.k.p., czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy też przywrócenie uprawniania kategorii C prawa jazdy, ponieważ posiadał on już prawo jazdy w tym zakresie, a sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych rodzajowo innej kategorii.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 42 ustawy Kodeks karny wynika, że orzeczony przez sąd, jako środek kamy, zakaz prowadzenia pojazdów, może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. Zatem to sąd powszechny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 1 zd. 1 ustawy Kodeks kamy wykonawczy, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, celem wykonania wyroku w tym zakresie. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest natomiast, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przepis art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

W ocenie organu odwoławczego, to sąd powszechny, a nie organ administracji, orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu powszechnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia. Organ administracji nie może zatem rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w prawomocnym wyroku sądu powszechnego.

Powyższej wykładni przepisu art. 12 u.k.p. nie zmieniła, zdaniem organu odwoławczego, jego nowelizacja, która weszła w życie 25 października 2014 r., ponieważ ustawodawca pozostawił zastrzeżenie: "w okresie i zakresie obowiązywania zakazu". Dlatego też organ pierwszej instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 u.k.p. i poprzez odmowę wydania prawa jazdy, pozbawił odwołującego się uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nieobjętych zakazem orzeczonym przez sąd kamy. Tym samym organ administracji publicznej zmodyfikował zakres orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, że dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo że zgodnie z wyrokiem tego sądu został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii, z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy. Sytuacja ta, zdaniem organu odwoławczego, oznacza potrzebę rozdzielenia (skupionych niejako na jedynym blankiecie prawa jazdy) różnych uprawnień odpowiadających poszczególnym kategoriom (tzn. rozdzielenia tych uprawnień, co do których orzeczono zakaz od tych, w stosunku do których zakazu nie orzeczono). Wspomniany problem techniczny możliwy jest do rozwiązania poprzez wydanie zainteresowanemu nowego dokumentu uwzględniającego tylko te kategorie, co do których zakazu nie orzeczono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. wniósł o jej uchylenie, zarzucając:

- istotne naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo jazdy może zostać wydane osobie, wobec której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

- istotne naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jest możliwe wydanie prawa jazdy kategorii C, pomimo że wskazany przepis stanowczo wskazuje, że prawo jazdy kategorii C nie może być wydane osobie ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wyjaśnił, że trafne jest stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym organ odwoławczy naruszył prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. poprzez przyjęcie, że użyty w art. 12 ust. 1 zwrot "prawo jazdy nie może być wydane" dotyczy zarówno fizycznej czynności "wręczenia" komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonych uprawnień (potocznie zwanego prawem jazdy), jak i opisanej w art. 10 u.k.p. czynności prawnej polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej przyznającej określone uprawnienia w zakresie prowadzenia pojazdami, podczas gdy treść art. 10 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do czynności wydania decyzji administracyjnej. Tak, błędnie, zrekonstruowana z art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. norma prawna przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku daje podstawę do postawienia zarzutu polegającego na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, w rezultacie zaś prowadzi to do zrównania sytuacji prawnej osób, które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, z osobami, które o uprawnienia do kierowania dopiero się ubiegają. Z faktu, że ustawodawca wyraźnie nie określił, że art. 12 ust. 2 u.k.p. nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, że ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie do wymogów, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, która wcześniej nie posiadała lub utraciła prawo jazdy, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Skoro więc wydanie prawa jazdy w rozumieniu art. 10 u.k.p. to akt prawny w postaci decyzji administracyjnej, to rodzi się pytanie czego miałby dotyczyć ów akt w odniesieniu do osoby, która uprawnienia, o których mowa w art 12 ust. 2 u.k.p. już wcześniej nabyła i nadal je posiada, nie będąc ich, w sposób prawny, pozbawiona;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów zarzucone błędy w postępowaniu organu drugiej instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik, W. S., zarzucił, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zapadł z naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. ze względu na to, że jako uczestnik, którego praw dotyczy bezpośrednio wynik postępowania, nie został poinformowany przez Sąd o wniesieniu skargi, tj. nie doręczono mu odpisu tej skargi celem ustosunkowania się do niej, jak również nie został poinformowany o terminie rozprawy, w związku z czym nie brał w niej udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił, uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

W niniejszej sprawie zanim organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od wydanego wyroku sędzia sprawozdawca, wydając zarządzenie z [...] maja 2018 r. nakazujące doręczenie odpisów wyroku z uzasadnieniem stronom i uczestnikom postępowania, stwierdził, że w aktach sprawy od samego początku pominięto jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego stronę postępowania administracyjnego (W. S.), uznając podmiot wnoszący skargę (Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B.) oraz organ odwoławczy za jedyne strony postępowania sądowego. Powyższy błąd był powtarzany w kolejnych zarządzeniach oraz nie został stwierdzony również na rozprawie, 15 maja 2018 r., ze względu na niestawiennictwo strony skarżącej oraz skarżonego organu. Dopiero po sporządzeniu z urzędu uzasadnienia wyroku sędzia sprawozdawca stwierdził, że uczestnik postępowania, W. S., nie został zawiadomiony o wniesieniu skargi oraz o terminie rozprawy. W związku z powyższym sędzia nakazał doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem pominiętemu uczestnikowi postępowania w celu umożliwienia mu złożenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została jednak wniesiona przez pominiętego uczestnika, lecz przez organ, którego decyzja została uchylona.

W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała przyczyna nieważności postępowania sądowego w postaci pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 p.p.s.a.). Stwierdzenie powyższej przyczyny uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów (art. 179a w zw. z art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę oraz uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchylonego wyroku jest w pełni prawidłowe i aktualne, a wskazane wcześniej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Skarga Prokuratora, w ocenie Sądu wojewódzkiego, była oczywiście uzasadniona i jako taka podlegała uwzględnieniu.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, zgodnie z którym skarżony organ naruszył w sposób oczywisty prawo materialne w zakresie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez błędną wykładnię i wadliwe niezastosowanie dyspozycji wynikającej z powyższego unormowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pogląd, że z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje zatem wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie prawa jazdy kategorii B.

W przedmiotowej sprawie sąd karny prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. orzekł względem skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, z wyłączeniem kategorii C. Zakres przedmiotowy sankcji karnej obejmuje zatem prawo jazdy kategorii B, natomiast nie obejmuje prawa jazdy kategorii C. Z mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. konsekwencją orzeczenia środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B jest ustawowe rozciągnięcie zakazu (w ramach sankcji administracyjnej w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy) również na inne kategorie prawa jazdy, w tym także na te, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, albo co do których zakaz ten wyłączył. Jeżeli zatem zakaz karny obejmuje pojazdy kategorii B, to z mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. sankcja administracyjna zakazu wydania lub zwrotu prawa jazdy rozciąga się na prawa jazdy w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, powyższy wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w literalnej treści art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., lecz także w zasadzie dwutorowości karnoprawnego i administracyjnoprawnego sankcjonowania naruszenia obowiązków ustawowych. Przejawem tej zasady w zakresie sankcjonowania czynów polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości są rozwiązania przyjęte w u.k.p. Z jednej strony ustawodawca przewiduje stosowanie sankcji karnej za czyn polegający na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości (kara oraz środek karny za popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k.), z drugiej zaś wprowadza rozszerzenie sankcjonowania powyższego czynu przez sankcję administracyjną. Przejawem tego rodzaju sankcji, wymierzanej niezależnie od sankcji karnej, są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 u.k.p. Niewątpliwie u podstaw tego rodzaju dwutorowości stoją różne cele związane ze specyfiką sankcji karnych i administracyjnych (represyjne, prewencyjne, ochronne, inne) jako narzędzi osiągania stanu bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest w tym wypadku sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Takie rozwiązanie ustawowe, jak przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, nie narusza wzorców konstytucyjnych.

Sąd dodał też, że decyzja organu odwoławczego naruszyła bezpośrednio art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., a ponadto rażąco zignorowała treść wniosku W. S. z [...] września 2017 r., w którym wnioskodawca ubiegał się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, a nie o wydanie prawa jazdy tej kategorii. Organ odwoławczy nie był więc uprawniony do zmiany zakresu żądania wnioskodawcy i orzekania w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii C, nawet jeśli w treści odwołania z [...] października 2017 r. odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "orzeczenie o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii C". Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji naruszył granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dyspozycyjności. Ponadto, orzekając w niedozwolonym zakresie naruszył również art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez zignorowanie ustawowego zakazu wydania prawa jazdy kategorii C osobie, co do której sąd karny prawomocnym wyrokiem orzekł zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B.

Sąd wojewódzki wskazał też na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii C. Oznacza to, że uchylając odmowną decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł zobowiązać organu pierwszej instancji do wydania prawa jazdy kategorii C.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli W. S. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W. S. zaskarżył w całości wyrok Sądu wojewódzkiego, na podstawie art. 179a w zw. z art. 173, art. 174 i 177 p.p.s.a. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. bez odniesienia się w szczególności do art. 42 § 2 kodeksu karnego i określonej w nim wyłącznej kompetencji sądu karnego do określenia zakresu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych – wszelkich albo pojazdów określonego rodzaju i w konsekwencji błędne uznanie, że w sytuacji, gdy w stosunku do osoby, co do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem tych pojazdów, do których prowadzenia uprawnia kategoria C prawa jazdy, nie jest możliwe wydanie dokumentu prawa jazdy świadczącego o posiadaniu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C, co skutkuje oderwaniem dolegliwości faktycznie ponoszonych przez sprawcę czynu zabronionego od treści orzeczenia wydanego w jego sprawie przez sąd karny,

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.k.p. poprzez rozszerzenie kręgu objętych nim podmiotów na osoby, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów, podczas gdy przepis ten powinien być stosowany jedynie do osób, które ubiegają się dopiero o wydanie prawa jazdy określonych w nim kategorii i nigdy ich nie posiadały, a wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych,

– niezgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 w związku z pozbawieniem uczestnika uprawnienia do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów w zakresie kategorii C, nieobjętej zakazem orzeczonym przez sąd kamy, nierespektowaniem tym samym przez organ administracji państwowej wyroku sądu powszechnego i rozszerzanie przez ten organ zakazu orzeczonego przez sąd kamy na dodatkową kategorię prawa jazdy – C, co do której nie został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów tej kategorii,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości prawidłowej decyzji organu odwoławczego w sytuacji braku istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi Prokuratora i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP w sprawie zbadania zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31, art. 173 i art. 175 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. również zaskarżyło ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 12 ust. 1 u.k.p. poprzez przyjęcie, że użyty w art. 12 ust. 1 u.k.p. zwrot "prawo jazdy nie może być wydane" dotyczy zarówno fizycznej czynności "wręczenia" komuś dokumentu potwierdzającego posiadanie określonych uprawnień (potocznie zwanego prawem jazdy), jak i opisanej w art. 10 u.k.p. czynności prawnej polegającej na wydaniu decyzji administracyjnej, przyznającej określone uprawnienia w zakresie prowadzenia pojazdami, podczas gdy treść przepisu art. 10 u.k.p. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do czynności wydania decyzji administracyjnej. Tak – błędnie – zrekonstruowana z przepisu art. 12 ust 2 pkt 2 u.k.p. norma prawna, przyjęta przez Sąd w skarżonym wyroku, daje podstawę do postawienia zarzutu polegającego na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej, w rezultacie zaś prowadzi to do zrównania sytuacji prawnej osób, które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, z osobami, które o uprawnienia do kierowania dopiero się ubiegają. Z faktu, że ustawodawca wyraźnie nie określił, że art. 12 ust 2 u.k.p. nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami nie można wywodzić, że ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie do wymogów, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Skoro wydanie prawa jazdy w rozumieniu art 10 u.k.p. to akt prawny w postaci decyzji administracyjnej, to rodzi się pytanie czego miałby dotyczyć ów akt w odniesieniu do osoby, która uprawnienia, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.k.p. już wcześniej nabyła i nadal je posiada, niebędąc ich w sposób prawny pozbawiona.

– naruszenie art. 145 pkt 1 lit. a w zw. z art. 12 ust 1 pkt 2 u.k.p. poprzez przyjęcie, że możliwe jest, w oparciu o przepisy u.k.p., w drodze administracyjnej "rozszerzenie" zakresu środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów ponad zakres, jaki wynika z prawomocnego wyroku sądu karnego,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,

– naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów zarzucone błędy w postępowaniu organu drugiej instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 192/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 192/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa COVID-19", w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. – Dz. U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne. W pierwszym rzędzie rozpoznana zostanie skarga kasacyjna wniesiona przez W. S. jako dalej idąca.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wskazać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Należy wskazać, że sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. obecnie w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości. Była ona wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3181/15; wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 226/16, wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/17; wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 213/19; wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2575/19; wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1172/20; wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3575/18; wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4340/18 – CBOSA).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może zostać wydane m.in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 u.k.p.).

Z analizy powyższych przepisów wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. To treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. powoduje, że właściwy organ nie może wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Konsekwencje wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 Kodeksu karnego) pociągają za sobą również skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Orzeczenie odmowy zwrotu prawa jazdy nie może być w związku z tym uznane za sprzeczne z treścią wyroku karnego. Na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego Sąd Rejonowy w B. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] orzekł wobec skarżącego kasacyjnie środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, T, C1E, CE, D1, D, BE, D1E, DE z wyłączeniem kategorii C prawa jazdy, na okres 4 lat. Skutkiem orzeczenia tego zakazu, zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, nie był dopuszczalny zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii C.

Chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 u.k.p. poprzez rozszerzenie kręgu objętych nim podmiotów na osoby, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów, podczas gdy przepis ten powinien być stosowany jedynie do osób, które ubiegają się dopiero o wydanie prawa jazdy określonych w nim kategorii i nigdy ich nie posiadały, a wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Wskazać bowiem należy, że ustawodawca wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i już dysponujących takim prawem jazdy. Przepisy art. 12 ust. 2 u.k.p. w sposób jednoznaczny obejmują zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11 i z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, CBOSA).

W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów wskazujących na wadliwe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji zarzuty błędnego zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.k.p. nie są usprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut niezgodności zaskarżonego wyroku z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17 (CBOSA), ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które na gruncie sankcjonowania karnoprawnego zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego, stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. W związku z powyższym nie podziela wyrażonego stanowiska zawartego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Poznaniu z 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1024/16.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, bowiem treść powołanych przez skarżącego przepisów u.k.p. nie budzi uzasadnionych wątpliwości natury konstytucyjnej, na co wskazano powyżej.

Niezasadna jest skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – CBOSA).

Z powodów wskazanych przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej uczestnika nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a w zw. z art. 12 ust 1 pkt 2 u.k.p. poprzez przyjęcie, że możliwe jest, w oparciu o przepisy u.k.p., w drodze administracyjnej "rozszerzyć" zakres środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów ponad zakres, jaki wynika z prawomocnego wyroku sądu karnego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 12 ust. 1 u.k.p. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżące Kolegium wskazało, że nie było przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji to, czy na gruncie przepisów ustawy o kierujących pojazdami zasadne jest rozróżnienie sytuacji osób, które posiadają uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami, od sytuacji osób, które o określone uprawnienia dopiero się ubiegają, w kontekście wyroku sądowego orzekającego środek kamy zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów z wyłączeniem niektórych kategorii prawa jazdy – jak to miało miejsce w przypadku sprawy będącej przedmiotem skargi Prokuratora. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu należy przyjąć, że przepis art. 12 ust 2 u.k.p. dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, a nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Skarżący kasacyjnie organ powołał się na uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt /KZP 29/13.

Wskazać należy, że przywołane wyżej postanowienie Sądu Najwyższego postanowieni wydane zostało w innym stanie prawnym. Obecnie u.k.p. wyraźnie rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy i nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami, od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Przed nowelizacją art. 12 ust. 2 ustawy (która wprowadzona została mocą art. 3 ustawy z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami i weszła w życie 24 czerwca 2014 r.), przepis ten stanowił tylko o osobach ubiegających się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii. W dniu 25 października 2014 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w tym zakresie, gdyż ustawodawca wprost wskazał w art. 12 ust. 2 u.k.p., że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 stosuje się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jak też o przywrócenie uprawienia danej kategorii. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i już dysponujących takim prawem jazdy. Przepisy art. 12 ust. 2 u.k.p. w sposób jednoznaczny obejmują zarówno sytuacje wydania po raz pierwszy w drodze decyzji administracyjnej prawa jazdy określonej kategorii, jak i zwrotu prawa jazdy już posiadanego przez kierowcę i zatrzymanego jako dokument (por. wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 213/19, CBOSA).

Z wniosku W. S. wynika, że domaga się on zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skoro z niezakwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika prawomocne orzeczenie wobec uczestnika środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres 4 lat, to nie może być wątpliwości co do poprawności dokonania prze Sąd pierwszej instancji subsumpcji stanu sprawy do treści art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 4 k.p.a. – organ odwoławczy nie mógł zobowiązać organu pierwszej instancji do wydania prawa jazdy kategorii C.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych.