Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. J. – redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. J. – redaktora naczelnego czasopisma [...] (dalej: skarżący) jest bezczynność Prezydenta Miasta T. (dalej również jako organ administracji) w kwestii wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie fatycznym i prawnym.

1. W dniu 29 maja 2025 r. skarżący przesłał na skrzynkę elektroniczną Urzędu Miasta T. wiadomość e-mail zatytułowaną zapytanie prasowe. W treści tej wiadomości zawarł pytanie "Jakie działania podjęto i jakich ustaleń dokonano

w związku z tą publikacją?". Jednocześnie do wiadomości skarżący dołączył wklejony plik graficzny (zrzut z ekranu) postu opublikowanego przez portal [...] w mediach społecznościowych.

Skarżący ponowił swoje zapytanie, wysyłając wiadomość o tożsamej treści 10 lipca 2025 r.

2. W związku z brakiem odpowiedzi skarżący, pismem z 13 września 2025 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Domagał się w niej stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny w kwocie co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia w trybie art. 145a § 3 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenia odszkodowania w kwocie co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia, w trybie art. 145a § 3 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi podniósł, że jest organem prasowym w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914). Podkreślił, że działając w trybie art. 3ai 4 tej ustawy zwrócił się do organu administracji o udzielenie informacji niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej, jednakże ten w żaden sposób nie zareagował na wniosek i nie udzielił żądanych informacji. Skarżący stwierdził, że brak reakcji na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieuzasadnioną bezczynnością, a podmiot zobowiązany pozostaje w rażącej i nieuzasadnionej zwłoce, co z kolei uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Ponadto bezczynność organu uniemożliwia skarżącemu zebranie materiału niezbędnego do sporządzenia krytyki prasowej, co zdaniem skarżącego uzasadnia wniosek o zasądzenie zadośćuczynienia.

3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu potwierdził, że 29 maja 2025 r. na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta T. wpłynęła wiadomość zatytułowana "zapytanie prasowe", jednakże dołączony do tej wiadomości plik graficzny był całkowicie nieaktywny, co uniemożliwiło zapoznanie się z pełną treścią pliku. W konsekwencji wiadomość skarżącego z 29 maja 2025 r. była niekompletna i nieprecyzyjna. Samo jednozdaniowe zapytanie było lakoniczne i odwoływało się do nieokreślonej, niemożliwej do zweryfikowania publikacji wobec wklejenia pliku graficznego bez hiperłącza. Zgodnie natomiast z powołanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ nie miał możliwości żądania sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.), wobec czego zapytanie nie dotyczyło informacji publicznej. Jednocześnie organ nie był również zobowiązany do poszukiwania źródła owego pliku graficznego.

Pełnomocnik organu administracji zwrócił również uwagę, że niejasność

i nieprecyzyjność zapytania stoi na przeszkodzie dokonania oceny, czy w istocie Prezydent Miasta T. był organem właściwym rzeczowo do udzielenia informacji publicznej, tj. czy był w ogóle w jej posiadaniu. Jednocześnie zaakcentował, że redaktor naczelny dziennika i czasopisma wpisanego do rejestru powinien był, zgodnie z etyką zawodową, zachować szczególną staranność i rzetelność przy zbieraniu materiałów.

4. Pismem z 13 września 2025 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że podanie o udostępnienie informacji prasowej złożył dwukrotnie, tymczasem podmiot zobowiązany nie zareagował choćby tylko odpowiedzią, że wiadomość jest nieczytelna. Ponadto wbrew twierdzeniom organu nie zawierała żadnego linku lecz wklejony był screen z ekranu strony [...]. Nie mogła więc być nieczytelna, czy odnosić się do linku, który się nie otwierał. Skarżący zaakcentował ponadto, że zna się osobiście z Prezydentem Miasta T., z którym utrzymuje prywatne kontakty. Odbył z nim rozmowę elektroniczną o sytuacji opisanej w materiale prasowym, w toku której poinformował on skarżącego, że udzieli informacji o zdarzeniu w późniejszym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W przedmiotowej sprawie skarżący – występując jako redaktor naczelny czasopisma [...], domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, dalej: Prawo prasowe).

W świetle natomiast art. 3a tej ustawy wniosek dziennikarza skierowany do podmiotów zobowiązanych (wskazanych w art. 4 u.d.i.p.) do udostępniania informacji, powinien być rozpoznany w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Oznacza to, że w zakresie informacji pozyskiwanych od podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej Prawo prasowe zostaje wyłączone, a dziennikarz ma takie same prawa i obowiązki jak każda inna osoba, która żąda dostępu do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1135/15, z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2286/21, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2998/23, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, co do zasady, następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór, co do charakteru żądanej informacji lub możliwości jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź też – pomimo posiadania takiego charakteru – nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. ze względu na odmienny tryb dostępu, czy też źle ocenił jej charakter lub błędnie uznał, że jest ona dostępna w innym trybie niż uregulowany w u.d.i.p., a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1, wskazując że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć w tym miejscu należy, że na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, powszechnie aprobowany jest pogląd przyjmujący, że z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Komentarz do art. 4, uwaga 6, Lex online, a także NSA z 23 sierpnia 2016 r., I OSK 122/15 i 26 lutego 2020 r., I OSK 3401/18; z 27 listopada 2024 r., III OSK 1332/24). Oznacza to, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. A contrario z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej stanowi negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku, o czym adresat wniosku winien poinformować wnioskodawcę by uwolnić się od zarzutu bezczynności.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że Prezydent Miasta T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej. Z kolei informacje dotyczące realizowanego przez prezydenta miasta - jako organu jednostki samorządu terytorialnego - zadania publicznego związanego z gospodarowaniem odpadami i szeroko pojętą ochroną środowiska, co do zasady mają charakter informacji publicznej.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy wniosek skarżącego wystarczająco precyzyjnie określa zakres żądanych informacji. Według organu przedmiotowy wniosek jest niekompletny i na tyle nieprecyzyjny, niejasny, że nie mógł zostać potraktowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem natomiast skarżącego wiadomość nie zawierała żadnego linku lecz wklejony obraz – screen z ekranu strony [...], nie mogła więc być nieczytelna, czy odnosić się do linku, który się nie otwierał. Skarżący domagał się udostępnienia informacji prasowej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie jakie działania podjęto i jakich ustaleń dokonano w związku z załączoną publikacją.

Odnosząc się do ww. stanowiska organu, wskazać należy, że istotnie to wnioskodawca określa, czego dotyczy jego żądanie, a adresat wniosku nie został upoważniony do dokonywania interpretacji treści, modyfikowania lub zmiany żądania. I chociaż wniosek składany w trybie u.d.i.p. może mieć dowolną postać i nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12). Brak możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie oznacza jednak, że organ nie może podjąć żadnej próby kontaktu z wnioskodawcą. Zdaniem Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, by podmiot zobowiązany w sytuacji, gdy wniosek jest niejasny, zwrócił się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Nie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz w celu umożliwienia uwzględnienia wniosku strony w jak najszerszym zakresie, co zresztą jest praktyką powszechnie przyjętą przez organy administracji. W takim wypadku istotne jest, by podmiot zobowiązany dochował terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i rozpoznał wniosek w terminie 14 dni od daty jego złożenia.

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Mianowicie z treści wniosku wynikało jedynie, że skarżący domaga się wskazania działań jakie podjęto, w związku z mającymi miejsce na granicy Miasta T. robotami ziemnymi. Skarżący w żaden jednak sposób nie określił i nie zidentyfikował chociażby przybliżonej lokalizacji miejsca prowadzonych wykopów. Z treści wniosku nie wynika również, o jakiej granicy Miasta T. pisze skarżący. Już sama ta okoliczność, zdaniem Sądu, pozwala uznać, że wniosek nie spełnia minimalnych wymagań do indywidualnego zidentyfikowania żądanej informacji. Bez znaczenia dla oceny złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącego argumentacja wskazująca na osobiste kontakty z Prezydentem Miasta T. oraz prywatne rozmowy o sprawie, będącej przedmiotem wniosku. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że prywatne kontakty (np. na prywatnym telefonie, e-mailu czy komunikatorze) z osobą pełniącą funkcję publiczną stają się czynnością urzędową i zastępują formalne działania organu.

Tym niemniej uznanie przez organ administracji, że wniosek o udzielenie informacji publicznej jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny nie zwalniał go z obowiązku poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem w terminie 14 dni (przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) o braku możliwości zrealizowania zapytania w trybie u.d.i.p. W takiej sytuacji organ winien wyjaśnić wnioskodawcy, że złożony przez niego wniosek nie spełnia standardu precyzji i jasności oraz konkretnie wskazać w jakiej części i w jakim zakresie nie może on być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy.

W niniejszej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ administracji w ogóle nie zareagował na wniosek skarżącego z 29 maja 2025 r., podobnie jak na ponaglenie z 10 lipca 2025 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ administracji wywiódł argumenty wskazujące na nieprecyzyjne

i niejasne określenie żądania skarżącego. Okoliczność ta nie niweluje jednak stanu bezczynności, który zaistniał w chwili upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i zobowiązał organ do jego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W niniejszej sprawie powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, lecz nieprawidłowa klasyfikacja wniosku jako wniosku nieprecyzyjnego, a tym samym niestanowiącego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Powołane okoliczności przemawiały także za zaniechaniem wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że grzywna jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Podobnie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądania sumy pieniężnej ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi

w kwocie 100 zł Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.