Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1501/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr BROko.016.15.2022/844 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]; 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na rzecz Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1501/22, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") na decyzję Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: "Prezes RARS") z 2 sierpnia 2022 r. nr BROko.016.15.2022/844 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji o kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r., w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Stowarzyszenie wnioskiem z 19 lipca 2022 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji, zwróciło się do Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych (dalej: "RARS") o udostępnienie informacji:

"1. Ile ton węgla Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych nabyła od 24 lutego 2022 r. i jaki był łączny koszt nabycia. 2. Ile ton węgla było w zasobach Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych na dzień 19 lipca 2022 r.".

Prezes RARS decyzją z 2 sierpnia 2022 r. nr BROko.016.15.2022/844, na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 9026, dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), wskazując na rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "koszt i ilość węgla nabyta od 24.02.2022 r. oraz ilość węgla w zasobach Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych stan na 19.07.2022 r." - odmówił udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskowane informacje dotyczą asortymentu, który stanowi rezerwy strategiczne. Z uwagi na przeznaczenie rezerw strategicznych (zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych - Dz. U. z 2022 r. poz. 1513, dalej: "u.r.s.") informacje dotyczące asortymentu, ilości oraz miejsc przechowywania rezerw stanowią informacje niejawne w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1933 ze zm., dalej: "u.o.i.n."). Z powyższych względów udostępnienie zawnioskowanej informacji publicznej powinno być ograniczone z uwagi na wartości wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Organ podkreślił, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem. Zaznaczył, że również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania, mogłaby prowadzić do faktycznego udostępnienia informacji niejawnej.

Odnosząc się do żądanej informacji organ wskazał, że stanowi ona informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczy funkcjonowania dysponenta informacji publicznej. Wnioskowana informacja znajduje się również w posiadaniu Prezesa RARS i nie została upubliczniona na stronach właściwego Biuletynu Informacji Publicznej czy centralnego repozytorium.

Prezes RARS, po przeanalizowaniu możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji stwierdził, że dostęp do żądanych informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 3 Konstytucji, ze względu na ochronę informacji niejawnych. Wydając takie rozstrzygnięcie organ wziął pod uwagę świadomość specyfiki zadań realizowanych przez RARS, do których należy zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 u.r.s., utrzymywanie rezerw strategicznych, w tym ich przechowywanie, dokonywanie wymiany lub zamiany oraz przeprowadzanie konserwacji przechowywanych rezerw strategicznych. Organ podkreślił, że surowiec energetyczny, którego dotyczy wniosek stanowi rezerwy strategiczne, o których mowa w przywołanych przepisach. Wobec tego, dane dotyczące asortymentu, ilości oraz miejsc przechowywania, ze względu na kluczowy charakter rezerw strategicznych, stanowią informacje niejawne w rozumieniu u.o.i.n. i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Ponadto, zdaniem organu, za odmową udostępnienia powyższych informacji w trybie u.d.i.p. przemawia także zagrożenie, iż dane te mogą zostać poddane dokładnej analizie podmiotów prowadzących działalność przestępczą, w wyniku której będzie można wyprowadzić wnioski dotyczące ilości i miejsca przechowywania rezerw strategicznych. Informacje te nie podlegają zatem udostępnieniu, ponieważ ich ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażałoby na szwank działania organów chroniących te wartości.

Organ wskazał też, że za odmownym rozstrzygnięciem w sprawie przemawia również treść obowiązującego zarządzenia nr 32/2015 Prezesa RARS z 25 lutego 2015 r. w sprawie ochrony informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych w Agencji i zasad ich klasyfikowania. Z § 1 tego zarządzenia wynika, że Prezes RARS, mając na względzie ochronę informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych oraz zasad ich klasyfikowania przyjął, że informacjami, które podlegają ochronie w rozumieniu u.o.i.n. są dane dotyczące ilości, asortymentu i miejsc przechowywania rezerw strategicznych, jeżeli jednocześnie wymieniane są co najmniej dwie ze wskazanych danych. Prezes RARS wskazał, że oczekiwana przez Stowarzyszenie informacja zawiera elementy opisane w zarządzeniu, które nie dają możliwości jej przekazania.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że informacje objęte wnioskiem Stowarzyszenia stanowią informacje niejawne w rozumieniu w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W związku z tym informacje, o których udostępnienie wnosi Stowarzyszenie są objęte klauzulą "zastrzeżone" i nie można również dokonać ich anonimizacji. Ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, a także byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Udostępnienie żądanych danych mogłoby również doprowadzić do manipulowania cenami surowca, a co za tym idzie problemów z nabywaniem przedmiotowego asortymentu na stan rezerw strategicznych w sytuacji kryzysowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

a) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez materialnej podstawy prawnej, uzasadniającej ograniczenie prawa do informacji;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie rozporządzenia Prezesa RARS;

c) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie powołuje się na u.o.i.n.;

d) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 u.o.i.n., art. 5 ust. 4 u.o.i.n. (w skardze wskazano "art. 4 ust. 5 ust. 4 u.o.i.n.". W związku z tym, że art. 4 ma jedynie trzy ustępy, Sąd I Instancji przyjął na podstawie treści skargi, że chodziło o art. 4 i art. 5 ust. 4 u.o.i.n.) poprzez niewykazanie, że wnioskowane informacje są objęte klauzulą "zastrzeżone";

e) art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji.

W odpowiedzi na skargę, Prezes RARS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł m.in., że niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych, a nie z faktu ewentualnego poddania procedurze określonej w art. 5 u.o.i.n., a więc nadania jej stosownej klauzuli tajności.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie odmowy udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS stan na 19 lipca 2022 r., z powołaniem się na ograniczenie wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że w podstawie prawnej decyzji organ nie powołał się na u.o.i.n. nie stanowi w tym przypadku o takim naruszeniu prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji jednoznacznie wskazuje bowiem, że ograniczenie dostępu do informacji we wskazanym wyżej zakresie wynikało z powołania się na ochronę informacji niejawnych. Organ jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że informacje dotyczące asortymentu, ilości i miejsc przechowywania rezerw strategicznych stanowią informacje niejawne w rozumieniu u.o.i.n. i odwołał się do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 u.o.i.n.

W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu wykazał, że żądana informacja o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS stan na 19 lipca 2022 r. - stanowi informację niejawną, a zatem niepodlegającą udostępnieniu. Organ wykazał, że żądane we wskazanym zakresie informacje dotyczą asortymentu, który stanowi rezerwę strategiczną, stąd informacja dotycząca tego asortymentu i ilości – z uwagi na przeznaczenie rezerw strategicznych – stanowi informację podlegającą ochronie na podstawie u.o.i.n.

W ocenie Sądu, informacje o konkretnym asortymencie i jego ilości, stanowiące rezerwę strategiczną, tworzoną m.in. właśnie na wypadek zagrożenia m.in. bezpieczeństwa państwa, czy złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i przede wszystkim biorąc pod uwagę zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli, stanowią informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Z tego względu uprawnione było powołanie się przez organ przy odmowie udostępnienia wskazanych wyżej informacji na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n.

W ocenie Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.o.i.n. (omyłkowo w skardze zapisano "ust. 5 ust. 4 u.o.i.n."). W tej kwestii Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy oznaczona została odpowiednią klauzulą. Informacja jest bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w wyniku klasyfikacji i klauzulowania.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, który wskazując na klasyfikowanie żądanych informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS stan na 19 lipca 2022 r., jako zastrzeżonych, stwierdził, że również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ uprawniony był do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i ograniczenia dostępu do tych informacji z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych, gdyż żądane we wskazanym wyżej zakresie stanowią rezerwę strategiczną.

Sąd I instancji stwierdził, że Prezes RARS trafnie wskazał, że spełniony został w tej sprawie element materialny, tj. żądana informacja posiada cechy poprzez które stanowi informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania.

W ocenie Sądu, organ wypełnił obowiązek uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS stan na 19 lipca 2022 r., w sposób wystarczający dla dokonania oceny jej zgodności z prawem. Prezes RARS w wystarczającym stopniu wykazał, że spełniony został element materialny pozwalający zakwalifikować żądaną informację jako informację podlegającą ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w obecnej sytuacji geopolitycznej, iż żądanie we wskazanym wyżej zakresie dotyczy informacji, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Podkreślenia wymaga, że szczegółowe wyjaśnianie w decyzji jakie szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować, albo na czym miałyby polegać niekorzystne skutki w sferze interesów RP– nie było– biorąc pod uwagę ustawowe cele tworzenia rezerw strategicznych, konieczne.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie niniejszej nie ma podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS stan na 19 lipca 2022 r., z obrotu prawnego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie, we wskazanym wyżej zakresie, art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z ochroną informacji niejawnych było uzasadnione i nie narusza tych przepisów.

Natomiast w odniesieniu do odmowy udostępnienia zaskarżoną decyzją informacji o "kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r." Sąd stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. i w istocie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie naruszony został również art. 5 ust. 1 u.d.i.p., albowiem organ nie wykazał, na tym etapie sprawy, wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji o kosztach węgla nabytego od 24 lutego 2022 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odmawiając zaskarżoną decyzją również tej wskazanej wyżej informacji publicznej, nie zakwalifikował w uzasadnieniu decyzji informacji o kosztach nabycia węgla jako informacji niejawnej. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, powołujące się na art. 1 ust. 1 u.o.i.n., nie odnosiło się do informacji o kosztach nabycia węgla. Informacja ta nie stanowi informacji o asortymencie, ilości, czy miejscu przechowywania rezerwy strategicznej, w odniesieniu do których to informacji organ stwierdził, że stanowią informacje niejawne. Sąd I instancji stwierdził, że jeśli istnieje w ocenie organu podstawa (przesłanka) do odmowy udostępnienia tej informacji publicznej - informacji o wydatkowanych środkach z budżetu państwa – to nie została ona w istocie powołana w decyzji, a organ nie zakwalifikował tej informacji jako informacji niejawnej. Organ nie wykazał tym samym w decyzji i nie uzasadnił, na jakiej przesłance ograniczającej dostęp do żądanej, we wskazanym wyżej zakresie, informacji publicznej, oparł odmowę jej udostępnienia.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Prezes RARS oraz Stowarzyszenie.

Prezes RARS zaskarżył wyrok w części tj. w zakresie pkt 1 uchylającego zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy udostępnienia informacji o kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędne zastosowanie:

1. art. 1 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. poprzez uznanie, że informacja o "kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r." przez Prezesa RARS nie jest informacją niejawną, podczas gdy informacja ta ma charakter informacji niejawnej i jej ujawnienie naruszałoby u.o.i.n.

2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja o "kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r." przez Prezesa RARS nie jest informacją niejawną, podczas gdy informacja ta ma charakter informacji niejawnej i jej ujawnienie naruszałoby u.d.i.p. oraz u.o.i.n.

II. przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne co z kolei doprowadziło do uchylenia jej w części.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie w części skargi, co doprowadziło do uchylenia w części zaskarżonej decyzji, podczas gdy Sąd I instancji powinien oddalić skargę w całości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Z kolei drugi skarżący kasacyjnie podmiot - Stowarzyszenie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej polegającą na utożsamieniu przez Sąd I instancji "powołania podstawy prawnej" z "uzasadnieniem prawnym", a w rezultacie uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową, chociaż obarczona jest brakiem polegającym na zaniechaniu przez organ podania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

II. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i art. 4 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. 3 u.r.s. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacje o ilości węgla nabytego przez organ w danym okresie oraz o ilości węgla pozostających w dyspozycji organu w określonym dniu stanowią informację niejawną, chociaż w oderwaniu od informacji o początkowej ilości węgla posiadanego przez organ, ilości węgla rozdysponowanego przez organ w tym okresie oraz o ilości węgla na rynku nie sposób uznać wnioskowanej przez Skarżącego informacji za niejawną w rozumieniu u.o.i.n.;

b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o ilości wydatkowanych środków publicznych na określone dobra lub usługi w danym okresie bez odniesienia do ilości dóbr lub usług nabytych za te środki stanowi samoistną informację o majątku publicznym.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktu 2 i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w części dotychczas nieuchylonej i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Stowarzyszanie wniosło o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia, Prezes RARS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który:

a) uchylił decyzję Prezesa RARS z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym "odmowy udostępnienia informacji o kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r.";

b) oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie w jakim zaskarżona decyzja odmawiała udostępnienia informacji o "ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych stan na 19 lipca 2022 r.".

W ocenie Sądu I instancji, decyzja Prezesa RARS w zakresie odmowy udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS (stan na 19 lipca 2022 r.) z powołaniem się na ograniczenie wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) nie narusza prawa. Odmiennej oceny zaskarżonej decyzji Sąd I instancji dokonał natomiast w odniesieniu do odmowy udostępnienia tą decyzją informacji o "kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r.". Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, w tym zakresie, wydana została z naruszeniem prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.) i nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, w tym zakresie naruszony został również art. 5 ust. 1 u.d.i.p., albowiem organ nie wykazał, na tym etapie sprawy, wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej o kosztach węgla nabytego od 24 lutego 2022 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Na takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji złożono dwie (biorąc pod uwagę treść zarzutów – przeciwstawne) skargi kasacyjne:

a) Stowarzyszenia [...] (tj. w zakresie pkt 2 wyroku, tj. w części oddalającej skargę skarżącego na decyzję Prezesa RARS);

b) Prezesa RARS (w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Prezesa RARS w przedmiocie odmowy udostępnienia i formacji publicznej w zakresie odmowy udostępnienia informacji o kosztach nabycia węgla od lutego 24 lutego 2022 r.).

Dokonując pewnego uproszczenia i uporządkowania zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych można przyjąć, że:

a) Stowarzyszenie [...] wskazuje na naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż:

- "(...) informacje o ilości węgla nabytego przez organ w danym okresie oraz o ilości węgla pozostających w dyspozycji organu w określonym dniu stanowią informację niejawną, chociaż w oderwaniu od informacji o początkowej ilości węgla posiadanego przez organ, ilości węgla rozdysponowanego przez organ w tym okresie oraz o ilości węgla na rynku nie sposób uznać wnioskowanej przez skarżącego informacji za niejawną w rozumieniu u.o.i.n." (co stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i art. 4 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. 3 u.r.s.);

- "(...) informacja o ilości wydatkowanych środków publicznych na określone dobra lub usługi w danym okresie bez odniesienia do ilości dóbr lub usług nabytych za te środki stanowi samoistną informację o majątku publicznym" (co stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.);

b) Prezes RARS wskazuje na naruszenia prawa materialnego i procesowego polegającą na błędnym uznaniu, że:

- informacja o kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r. przez Prezesa RARS nie jest informacją niejawną (wskazując na naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 u.o.i.n. a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.);

- decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego (wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.); w związku z tym skarga na decyzję powinna zostać w całości oddalona a nie tylko w części (naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem NSA, biorąc pod uwagę tak ukształtowane zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych, można się do nich odnieść w sposób łączny. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie zakwestionowali cały wyrok Sądu I instancji (pkt 1 i pkt 2), oczywiście każdy z nich w odrębnym zakresie i z innej perspektywy prawnej. Zasadne zatem będzie odniesienie się przez NSA zarówno do motywów uchylenia decyzji w części jak i oddalenia skargi w pozostałym zakresie przez Sąd I instancji.

3. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo "oddalił skargę w pozostałym zakresie" (pkt 2 wyroku), tj. w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja Prezesa RARS odmawiała udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS (stan na 19 lipca 2022 r.), uznając decyzję w tym zakresie za odpowiadającą prawu. Sąd I instancji nie stwierdził we wskazanym wyżej zakresie naruszenia prawa materialnego, jak również procesowego, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wszelkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] są niezasadne z kilku podstawowych względów.

Po pierwsze – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że RARS realizuje zadania państwa w zakresie określonym m.in. w u.r.s. i jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (art. 30 ust. 1 i 2 u.r.s.). Szczegółowe zadania RARS określone zostały w art. 31 u.r.s. Nie ma przy tym wątpliwości, że RARS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. a Prezes RARS uprawniony był do wydania decyzji w tym zakresie. Poza sporem jest również to, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie jest prawem absolutnym. Konstytucja w art. 61 ust. 3 w sposób wyraźny dopuszcza jego ograniczenie. Ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej uszczegółowione zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie nie budziło wątpliwości, że żądanie wniosku skarżącej stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dotyczyło bowiem wprost zadań wykonywanych przez RARS, realizującą zadania państwa m.in. w zakresie tworzenia, utrzymywania, udostępniania, likwidacji rezerw strategicznych a także informacji w zakresie wydatkowania środków z budżetu państwa.

Po drugie – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa RARS w zakresie odmowy udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS (stan na 19 lipca 2022 r.) z powołaniem się na ograniczenie wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) nie narusza prawa. Uzasadnienie decyzji Prezesa RARS jednoznacznie i precyzyjnie wskazywało, że ograniczenie dostępu do informacji we wskazanym wyżej zakresie wynikało właśnie z powołania się na ochronę informacji niejawnych. Zatem informacja ta nie podlegała udostępnieniu. Organ wykazał, że żądane we wskazanym zakresie informacje dotyczą asortymentu, który stanowi "rezerwę strategiczną", stąd informacja dotycząca tego asortymentu i ilości - z uwagi na przeznaczenie rezerw strategicznych - stanowi informację podlegającą ochronie na podstawie u.o.i.n. Zgodnie z art. 3 u.r.s., rezerwy strategiczne tworzy się na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, w celach wsparcia wykonywania zadań w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa, odtworzenia infrastruktury krytycznej, złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli, ratowania ich życia i zdrowia, realizacji interesów narodowych RP w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, wypełnienia jej zobowiązań międzynarodowych, a także udzielania pomocy i wsparcia podmiotom prawa międzynarodowego publicznego. Prawidłowo więc Sąd I instancji wskazał, że informacje o konkretnym asortymencie i jego ilości, stanowiące rezerwę strategiczną, tworzoną m.in. właśnie na wypadek zagrożenia m.in. bezpieczeństwa państwa, czy złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i przede wszystkim biorąc pod uwagę zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli, stanowią informacje niejawne, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla RP albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Z tego względu całkowicie uprawnione było powołanie się przez organ przy odmowie udostępnienia wskazanych wyżej informacji na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 u.d.i.p., albowiem poszczególne przepisy tego artykułu, nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tychże informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 668/16). Zasadnie również Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem organu, iż nawet ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej. Skoro zatem żądane we wniosku dane stanowią "rezerwę strategiczną" to organ uprawniony był do zastosowania art. 5 ust 1 u.d.i.p. i ograniczenia dostępu do tych informacji z powołaniem się na ochronę informacji niejawnych. Organ trafnie dodatkowo powołał się przy tym na zarządzenie nr 32/2015 Prezesa RARS z 25 lutego 2015 r. w sprawie ochrony informacji niejawnych wytwarzanych i przetwarzanych w Agencji i zasad ich klasyfikowania (podkreślić jednak trzeba, że zarządzenie to nie było podstawą prawna do ograniczenia dostępu do informacji publicznej).

Po trzecie – prawidłowo również przyjął Sąd I instancji, że organ wypełnił obowiązek uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o ilości węgla nabytego od 24 lutego 2022 r. oraz ilości węgla w zasobach RARS w sposób wystarczający dla dokonania oceny jej zgodności z prawem. Prezes RARS w wystarczającym stopniu wykazał, że spełniony został element materialny pozwalający zakwalifikować żądaną informację jako informację podlegającą ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych. Biorąc pod uwagę aktualną sytuację geopolityczną, bardziej szczegółowe wyjaśnianie w decyzji, np. jakie szkody dla RP ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować, albo na czym miałyby polegać niekorzystne skutki w sferze interesów RP - nie było konieczne.

Po czwarte – podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] jest również częściowo nieprawidłowo skonstruowana. WSA w Warszawie utrzymując w mocy cześć decyzji nie zastosował art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 k.p.a. Sąd zastosował bowiem art. 151 p.p.s.a. (oddalenie skargi) w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 k.p.a. prawidłowo uznając, że decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny i nie może być podstawą do złożenia skargi kasacyjnej. Nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepis ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19). Ponadto skarżąca nie wskazała w zarzucie, czy naruszenie, które wskazuje mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego jest zobowiązana, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podsumowując, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył prawa "oddalając skargę w pozostałym zakresie" (pkt 2 wyroku) i prawidłowo uzasadnił takie rozstrzygnięcie.

4. Odmiennej oceny zaskarżonej decyzji Sąd dokonał natomiast w odniesieniu do odmowy udostępnienia tą decyzją informacji o kosztach nabycia węgla od 24 lutego 2022 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, w tym zakresie, wydana została z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. i w istocie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji, w tym zakresie naruszony został również art. 5 ust. 1 u.d.i.p. albowiem organ nie wykazał, na tym etapie sprawy, wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji o kosztach węgla nabytego od 24 lutego 2022 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie (tj. w zakresie pkt 1 wyroku) nie jest właściwe. Stąd NSA podzielił w tym zakresie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Prezesa RARS.

Nie ma racji Sąd I instancji wskazując, że "(...) organ nie wykazał, na tym etapie sprawy, wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji o kosztach węgla nabytego od 24.02.2022 r., co miało wpływ na wynik sprawy" (s. 15 uzasadnienia), gdyż: "(...) nie zakwalifikował w uzasadnieniu decyzji informacji o kosztach nabycia węgla jako informacji niejawnej" (s. 16 uzasadnienia). Wnioski takie wynikają z następujących argumentów.

Po pierwsze - w ocenie NSA, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że już samo ujawnienie kwoty przeznaczonej przez RARS na zakup węgla może spowodować naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 u.o.i.n. Samo wskazanie kwoty wydanej na konkretną "rezerwę strategiczną" może być informacją sugerującą w miarę precyzyjnie na ilość zgromadzonej lub zakupionej rezerwy. Zwłaszcza jeśli chodzi o towary nie będące oznaczone indywidualnie, a będące jedynie oznaczone co do gatunku. Zwykle takie towary mają ustalone ceny nawet na rynku międzynarodowym, mają swoje notowania, czy ustalone zasady kontraktowania. Ustalenia zatem relacji cena – ilość nie jest zadaniem trudnym do wykonania. Zatem ma rację skarżący kasacyjnie Prezes RARS, iż właśnie dlatego nawet ujawnienie z pozoru neutralnej informacji jaką jest łączna ilość środków przeznaczonych na zakup danej rezerwy może po poddaniu dalszej analizie doprowadzić do ujawnienia wolumenu danej rezerwy strategicznej. Zatem informacja o łącznej kwocie wydatkowanej na zakup węgla z łatwością pozwoli na określenie z niedużą granicą błędu, jaki wolumen rezerw strategicznej znajduje się obecnie w rezerwach RARS. Swoistym nieporozumieniem byłoby to, że nie można ujawnić "ilości zakupionego węgla" ale już "kwotę przeznaczoną na zakup" (która przecież pozwala na w miarę precyzyjne określenie ilości) można ujawnić. Prowadziłoby to do swoistego paradoksu i czyniłoby z informacji niejawnej jedynie pozory zachowania tajemnicy a jednocześnie byłoby nielogiczne.

Po drugie - we wskazanym zakresie, organ nie miał innego wyjścia niż odmowa udzielenia informacji publicznej, skoro z analizy sprawy wynikało, że wnioskowana informacja stanowi "informację niejawną". Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni u.d.i.p oraz u.o.i.n. i wywiódł nieprawidłowy wniosek, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organ miał obowiązek odmówić odpowiedzi na zapytanie strony, ponieważ dobra podlegające ochronie i traktowane właśnie jako "informacje niejawne" mają charakter lex specialis w odniesieniu do informacji wynikający z u.d.i.p. Nie można wymagać aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1187/20). Specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych powoduje, że organ nie musi szczegółowo uzasadniać i wskazywać konkretnych zagrożeń związanych z ich ewentualnym udostępnieniem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1160/22). By informację uznać za niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co prowadzi do ograniczenia jej udostępnienia, wystarczającym jest ustalenie, że spełniona jest przesłanka materialna z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14). Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 9 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1373/22).

Po trzecie – wyrok Sądu I instancji jest błędny w zakresie konkluzji wynikającej z pkt 1 sentencji. W związku z tym NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie w zakresie pkt 1 i oddalił w tym zakresie skargę. NSA uznał, że w sprawie może mieć zastosowanie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, NSA uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (tzw. wyrok reformatoryjny). Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17; wyrok NSA z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07). Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji błędnie ocenił zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie. WSA w Warszawie w konsekwencji przyjęcia, że zachodzi podstawa do uchylenia częściowo decyzji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja w całości zasługuje na utrzymanie w mocy i w związku z tym Sąd I instancji powinien - stosując art. 151 p.p.s.a. - dokonać nie częściowego oddalenia skargi na decyzję, a powinien ją oddalić w całości. NSA uznając takie rozstrzygniecie za w pełni odpowiadające prawu zastosował zatem art. 188 p.p.s.a. i wydał w tym zakresie wyrok reformatoryjny.

5. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1 oraz oddalił skargę w tym zakresie (pkt 1 sentencji wyroku).

W zakresie pkt 2 wyroku, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia uznając ją za bezzasadną.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

-----------------------

#