Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/08 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z.P. na rzecz M.N. kwotę 180 słownie:( sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Wniosek M.N. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Zakładowi A. z siedzibą w K. pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji, ustalenia dopuszczalnego do wprowadzania do powietrza ilości zanieczyszczeń gazowych oraz parametrów emitorów technologicznych usytuowanych w zakładzie jak również roczną ilość substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza i zobowiązania do wykonania wyszczególnionych w decyzji obowiązków.

Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wskazanej wyżej decyzji Starosty Grodziskiego, Kolegium wskazało, że przepis art. 185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji stanowił, że jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości. W ocenie organu podanie do publicznej wiadomości tej informacji czyniło zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a oceny, czy w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie, był władny dokonać ten organ. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono prawdopodobieństwa istnienia innych stron postępowania. Organ w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. wskazał również, że od 28 lipca 2005 r. nastąpiła zmiana art. 185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Artykuł 185 ust. 1 ustawy od dnia 28 lipca 2005 r. stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi w tym obszarze. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k.p.a. (art. 185 ust. 2 ustawy). Jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 k.p.a. (art. 185 ust. 3 cyt. ustawy). Zdaniem organu z obowiązującego art. 185 ustawy wynika, że osobą, której interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów nie jest wnioskodawczyni, co wynika ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W przedmiotowej sprawie w związku z eksploatacją urządzenia nie utworzono bowiem obszaru ograniczonego użytkowania.

Powyższe stanowisko Kolegium zaprezentowało zarówno w decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał także, że przytoczony we wniosku art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości i konieczności uczestniczenia w postępowaniu osób, które wykażą tylko swój interes faktyczny, tak jak to w sprawie wykazała wnioskodawczyni. Organ nie stwierdził również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Wskazał jednak, że wszczęcie w tej sprawie postępowania nadzorczego z urzędu byłoby zasadne tylko w przypadku wniesienia przez prokuratora w trybie art. 184 k.p.a. sprzeciwu od decyzji ostatecznej. W ocenie organu nadmierne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym i nieruchomości należącej do wnioskodawczyni, mogą być przedmiotem kontroli przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

M.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2006 r.

W skardze wskazano, iż spółka, której dotyczy decyzja Starosty Grodziskiego z dnia [...] listopada 2004 r. prowadzi ubojnię zwierząt i zakład przetwórstwa mięsnego w pobliżu budynków mieszkalnych m.in. stanowiących własność skarżącej. W jej ocenie emisja dymów powoduje uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Z tych względów, zdaniem skarżącej, nie można jej odmówić przymiotu strony, który posiada zgodnie z art. 28 k.p.a., a który również gwarantują jej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 157 § 2 k.p.a. stanowiącym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Co prawda w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie mógł przejść do porządku nad tym, iż orzekający w sprawie organ postąpił inaczej, oceniając przymiot strony skarżącej poza postępowaniem i ograniczając się do zdawkowych i mało przekonywujących w tym zakresie stwierdzeń. Organ nie zajął nawet wyraźnie stanowiska czy odmowa uznania przymiotu strony nastąpiła na podstawie brzmienia przepisu art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska z daty orzekania o przedmiotowym pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, czy też z daty orzekania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Jeżeli podstawą do orzekania był stan prawny z daty rozstrzygania o pozwoleniu, to sam fakt podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu stosownego postępowania administracyjnego nie może być uznany za przesądzający o braku przymiotu strony przez skarżącą. Z kolei przyjęcie, że brak przymiotu strony przez skarżącą można wyprowadzić wyłącznie z aktualnego brzmienia art. 185 ustawy też nie może znaleźć akceptacji, jako że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być oceniany przede wszystkim na podstawie stanu prawnego z daty orzekania o pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wyraźnych w tym zakresie ustaleń, a pomimo to przyjęto, że skarżąca nie ma przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. podkreślił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd I instancji zaprezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.P. Zarzucił naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest badanie interesu prawnego podmiotu żądającego stwierdzenie nieważności decyzji dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo, że organy administracji nie naruszyły przepisu art. 157 § 2 k.p.a. i istniały podstawy do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.N. podkreśliła, że zaskarżony wyrok jest wykonaniem zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej ocenie orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe, zaś skarga kasacyjna niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto ustawodawca w tym przepisie stanowi, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy – czyli tak jak w przedmiotowej sprawie – na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w przedmiotowym wyroku z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 898/07 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie sformułował wykładnię art. 157 § 2 k.p.a. Wynika z niej, że jeśli podanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa osoba fizyczna, która powołuje się na własny interes prawny to właściwy organ obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a dopiero następnie w toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny tej jednostki. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że dokonanie wykładni przepisów prawa, które regulują interes prawny osoby fizycznej poza formami regulowanymi przez przepisy prawa procesowego, a więc w istocie pozbawiającymi jednostkę prawa do udziału w tym postępowaniu, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku przymiotu strony, lecz tylko wtedy gdy osoba fizyczna, która wnosi podanie o wszczęcie przedmiotowego nadzwyczajnego postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, zaś jego ustalenie nie wymaga odpowiedniego złożonego procesu wykładni.

Po drugie, w tym stanie prawnym i faktycznym biorąc pod uwagę dyspozycję art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię przyjętą zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 898/07. Z tych względów chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r., chociaż rzekomo powyższy organ nie naruszył przepisu art. 157 § 2 k.p.a. Należy także przypomnieć, że w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych art. 28 i 29 k.p.a. są zaliczane do przepisów prawa materialnego, ponieważ w zakresie statusu strony postępowania odsyłają do nich odpowiednie normy prawa materialnego, jeżeli nie stanowią inaczej w tym zakresie przepisy lex specialis.

Po trzecie, należy także podkreślić, że sądy administracyjne działają na podstawie ustawy p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a., czyli nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego lecz tylko mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji podczas niewłaściwego zastosowania (po tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjne – co jednak nie wystąpiło oczywiście w tej sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.