Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

T. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 lipca 2018 r., nr [..], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) – legalizacja, na terenie działki o nr [..] w obrębie geodezyjnym P., gmina K.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 17 kwietnia 2018 r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek, datowany na dzień 16 kwietnia 2018 r., T. M. i A. M. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku letniskowego i zbiornika na ścieki sanitarne posadowionych na działce nr [..] w P., gmina K. We wniosku określono szczegółowo parametry budynku.

Powyższy wniosek został uzupełniony pismem z dnia 15 maja 2018 r., w którym wskazano, że budynek objęty wnioskiem wybudowany został przed rokiem 1995.

Wójt, po ustaleniu stron postępowania, zawiadomił je o wszczęciu postępowania zainicjonowanego wnioskiem małżonków M. oraz pouczył je o prawach stron w tym postępowaniu. W toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na jej podstawie projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Projekt decyzji został przesłany celem jego uzgodnienia do Starosty Powiatowego, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., tj. nie spełniono warunków określonych w pkt 1 i 5.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzucił niezgodność przedmiotu decyzji z wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r. wyjaśniając, że wystąpił o warunki zabudowy dla budynku letniskowego już wybudowanego w 1994 r. i obecnie użytkowanego, czyli w trybie legalizacji.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że nie budzi wątpliwości to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy legalizacji istniejącej na działce nr [..] zabudowy letniskowej. Istotnie zamierzeniem wnioskodawców nie jest nowa zabudowa na przedmiotowej działce. Jednakże z uwagi na to, że opisany we wniosku budynek letniskowy (wraz z bezodpływowym szambem) został wybudowany nielegalnie - bez decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę - to postępowanie legalizacyjne wymaga uzyskania m.in. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla posadowionego już na działce nr [..] budynku letniskowego. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego polegającego na ustaleniu, że zabudowa oraz zagospodarowanie tego terenu są zgodne z przepisami u.p.z.p. Taka zgodność wynikać winna ze sporządzonej analizy oraz treści decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy, o ile istniejąca zabudowa spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki nr [..] w odległości 135 metrów, albowiem front działki przylegający do drogi publicznej - działki drogowej nr [..], poprzez drogi wewnętrzne działki nr [..] i [..] oraz przez działkę nr [..] (na podstawie służebności drogowej) - wynosi 45 m. Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym na nieruchomościach oznaczonych nr [..] i nr [..] znajdują się obiekty o charakterze letniskowym, jednakże nie są one zaznaczone na kopii mapy zasadniczej dla celów informacyjnych w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji. Nie są one oznaczone w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (B) lub inne tereny zabudowane (Bi) lecz jako grunty orne R VI (tak jak teren inwestycji) i lasy Ls VI. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkalna - na działce nr [..] i zagrodowa na działce [..]. Oznacza to brak kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji dla wskazanej we wniosku funkcji rekreacyjnej, a tym samym dla ustalenia kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wskazana we wniosku zabudowa letniskowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium potwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, jak również istnieje niezbędne uzbrojenie. Teren inwestycji - użytek rolny klasy RVI - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Potwierdzono tym samym spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - pkt 4 u.p.z.p.

Oceniając przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że warunkiem jej spełnienia jest zgodność legalizowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym m.in. przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, albowiem działka nr [..] z uwagi na jej położenie, takiej ochronie podlega. Ustalono, że teren inwestycji leży w obszarze Natura 2000 - w obszarze specjalnej ochrony ptaków "[..]" oraz w obszarze Natura 2000 - w obszarze specjalnej ochrony środowiskowej "[..]. Opisana we wniosku zabudowa letniskowa nie narusza przepisów ochrony przyrody określonych w wyżej wskazanych obszarach Natura 2000 i w konsekwencji nie jest konieczne przeprowadzenie oceny w trybie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Teren inwestycji znajduje się również w granicach Parku Krajobrazowego, dla którego uchwałą Sejmiku Województwa Nr 145/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Nr 66, poz. 1460 ze zm.) określone zostały zasady ochrony przyrody. Zgodnie z treścią przepisu § 3 pkt 7 tej uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Teren inwestycji - działka nr [..] graniczy bezpośrednio z Jeziorem W. i w całości mieści się w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegowej tego jeziora. Organ stwierdził, że legalizowanego budynku letniskowego nie można uznać za obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Od tej zasady istnieją wyjątki wskazane w przepisie § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały o Parku, jednak przedmiotowa zabudowa letniskowa nie wypełnia żadnego ze wskazanych wyjątków. Działka wskazana we wniosku stron położona jest poza zwartym obszarem wsi P. - odległość ponad 1 km. Znajdująca się na niej zabudowa letniskowa nie jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Teren inwestycji nie jest siedliskiem rolniczym. Nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Nr XV/79/91 Rady Gminy z dnia 3.07.1991 r. (Dz. Urz. Woj, Nr 15, poz. 120) przewidywał, że działka powyższa znajdowała się na terenie oznaczonym RP- teren uprawa polowych i ogrodniczych. Również uchwała Rady Gminy Nr XXVIII/197/01 z dnia 27.04.2001 r. nie pozwalała na budowanie na tej nieruchomości domów letniskowych. Oznacza to, że legalizowany dom letniskowy, postawiony przed 1995 r. nie został zrealizowany na podstawie w/w planu miejscowego. W końcu legalizowana zabudowa letniskowa nie służy celom parku krajobrazowego.

Podsumowując Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 145/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Nr 66, poz. 1460 z poźn.zm.). To zaś stanowiło uzasadnienie dla odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..] wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.

W skardze T. M. i A. M. zarzucili:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 06.07.2018 r., w sytuacji gdy planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 10 § 1, § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu na skutek:

- zaniechania zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (postępowanie zostało przeprowadzone przez formalnej podstawy i jest jedynie ciągiem czynności faktycznych, wszystkie czynności w postępowaniu, które nie zostało prawidłowo wszczęte nie wywierają żadnych skutków prawnych dla strony);

- zaniechania zawiadomienia strony o czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie przez organ pierwszej instancji;

- zaniechania wyznaczenia stronie bezpośrednio przed wydaniem decyzji terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie materiałów dowodowych, co uniemożliwiło ustosunkowanie się strony do dowodów zgromadzonych w toku postępowania i złożenie ostatecznych wniosków dowodowych;

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zgromadzenia przez organ odwoławczy całości materiałów dowodowych i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy;

4. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku oceny dowodów przez organ odwoławczy;

5. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym określeniu granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektoniczno-budowlanej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 7 i § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa Nr 145/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi ze względu na wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, w sytuacji gdy inwestycja umożliwiała wykorzystanie budynku na cele służące turystyce wodnej.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta.

Uzasadniając zarzuty wskazali, że obiekt zlokalizowany na działce nr [..] obręb P. został wybudowany w latach 1993-1994 przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Obiekt ten ma charakter letniskowy, zaś wskutek prac budowlanych po nawałnicach w roku 2017 nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robot budowlanych, a także zmiany przeznaczenia terenu niewymagającej pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustalenie warunków zabudowy jest niezbędne dla każdego zamierzenia powodującego zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także polegającą na zmianie przeznaczenia terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, czy na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkami wymienionymi w art. 59 u.p.z.p. W oparciu o powyższy przepis orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Kolegium niewłaściwie uznało zebrany materiał dowodowy za wystarczający i niewłaściwie go oceniło, a w konsekwencji wydało decyzję niezgodną z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wskazali ponadto, że organ administracyjny wadliwie określił obszar analizowany w odległości 135 m wokół terenu inwestycji, ustalonej jako trzykrotność frontu działki przyległej do drogi publicznej. Według skarżących w niniejszej sprawie nie ma przeszkód dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego, tym bardziej, że zamierzenie inwestycyjne polegające na legalizacji istniejącego od 1993-1994 roku budynku nie było sprzeczne z realizacją zasady dobrego sąsiedztwa i gwarantowania ładu przestrzennego. W bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku letniskowego, lecz już poza granicą obszaru analizowanego, istnieją podobne budynki letniskowe, których powierzchnia nie przekracza 35 m2. Oznacza to, iż zamierzenie inwestycyjne nie wykraczało poza przyjęty od lat sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Na działce sąsiedniej istnieje zabudowa siedliskowa, której oddziaływanie na działkę nr [...] jest o wiele silniejsze (wpływa na dopasowanie architektoniczne i zgodność wizualną). Budynek letniskowy o powierzchni 35 m2 nie ma wpływu na dopasowanie architektoniczne i zgodność wizualną z istniejącą zabudową już poza wyznaczoną granicą obszaru analizowanego. Z tego powodu warunki zabudowy dla istniejącego obiektu, w przypadku zwiększenia granic obszaru analizowanego, byłyby możliwe do ustalenia. Podkreślenia wymaga, iż warunki techniczne zamierzenia inwestycyjnego (zwłaszcza jego powierzchnia) w żaden sposób nie mogą negatywnie wpłynąć na zasadę dobrego sąsiedztwa.

Podkreślili, że istniejący obiekt letniskowy służył celom turystycznym właścicieli nieruchomości. Zamierzenie inwestycyjne skarżących jest komplementarne z funkcją dopuszczoną w § 3 pkt 7 i § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa Nr 145/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. Na działce istnieje infrastruktura i urządzenia służące turystyce wodnej (w tym wędkarstwu, turystyce kajakowej) na terenie Jeziora. Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania służy do przechowywania sprzętu turystycznego (łodzi, sprzętu wędkarskiego) i w żaden sposób negatywnie nie ingeruje w środowisko naturalne Parku Krajobrazowego. Skarżący poddali w wątpliwość konstytucyjność przepisów uchwały o Parku w kontekście konstytucyjnej ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 3 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących przedłożył dokumenty w postaci kopii trzech zaświadczeń, wystawionych przez Starostę, na potwierdzenie rejestracji sprzętu pływającego wykorzystywanego do połowu ryb przez skarżącego A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne.

Organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżących o ustalenia warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlany decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Rozpoczęcie robót budowalnych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych, jak w niniejszej sprawie, dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (legalizacyjnego lub naprawczego). Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak np.: NSA w wyrokach z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, i z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 146/15, z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2162/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w niniejszej sprawie organy rozpoznały wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestorów w celu legalizacji istniejącej samowoli budowlanej. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, pomimo pewności wyrażanej przez Kolegium, nie wynika, ażeby wniosek ten został złożony w toku postępowania legalizacyjnego, w wykonaniu postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niewątpliwe uchybienie, z którym w niniejszej sprawie mamy do czynienia, w ocenie Sądu, w świetle całokształtu ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych, nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 p.p.s.a, albowiem analiza przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. doprowadziła do wniosku, że w niniejszej sprawie nie ziściły się wszystkie warunki niezbędne do ustalenia warunków zabudowy. Tym samym brak było uzasadnienia dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji tylko po to, ażeby organ ponownie ustalił w toku postępowania, czy wniosek został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, skoro na przeszkodzie ustaleniu warunków stała wyraźna sprzeczność zabudowy z przepisami odrębnymi.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organy orzekające w sprawie, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, stwierdziły, że nie zostały spełnione dwie, spośród wskazanych przesłanek, tj. nie została zrealizowana określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa oraz wystąpiła przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ braku w obszarze analizowanym zabudowy, której funkcja oraz charakterystyczne cechy i parametry mogłyby stanowić wzór dla ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy, Sąd nie mógł przypisać temu stanowisku wadliwości. W pierwszej kolejności, wbrew sugestiom skarżących, Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie wyznaczonego obszaru analizowanego wokół działki skarżących. W ocenie Sądu w ustalonych okolicznościach faktycznych, zwłaszcza uwarunkowaniach lokalizacyjnych tej działki, brak legalnej zabudowy letniskowej na działkach położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), nie uzasadniał poszerzenia tego obszaru. Również w analizie urbanistycznej nie wskazano na potrzebę takiego poszerzenia. Zadaniem urbanistów oraz organów orzekających w sprawach warunków zabudowy nie jest poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowy o zbliżonej do planowanej funkcji, ale takie określenie obszaru analizowanego, który znajdzie uzasadnienie w zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu ładu przestrzennego, czemu w niniejszej sprawie organy nie uchybiły.

Natomiast przepisy odrębne mające normatywny wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie obejmują ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) oraz w przepisy wydane na podstawie upoważnień w niej przewidzianych. Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie ze względu na położenie działki skarżących na terenie znajdującym się w granicach Parku Krajobrazowego uwzględnić należało uwarunkowania wynikające z uchwały Nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 7 uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

– z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Z niepodważonych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnoszących się do działki skarżących o nr [...] wynika, że działka ta graniczy bezpośrednio z Jeziorem W. i w całości mieści się w pasie 100 metrów od linii brzegowej tego jeziora. Ponadto, niewątpliwym jest, że zabudowa letniskowa na wskazanej działce jest wynikiem samowoli budowlanej, do legalizacji której zmierzają skarżący. Zatem pomimo tego, że w potocznym rozumieniu nie jest to zabudowa nowa, bo już istnieje, to w znaczeniu prawnym należy stosować do niej wymogi takie jak do zabudowy nowej, ażeby doprowadzić do stanu zgodności z prawem aktualnie obowiązującym.

W tej sytuacji tylko wystąpienie wyjątków od zakazu zabudowy, przewidzianych w § 4 ust. 1 uchwały, mogło stanowić o zgodności zabudowy na działce skarżących. Stosownie do § 4 ust. 1 uchwały, zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;

4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W ocenie Sądu, organy w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowały zastosowanie wskazanych wyżej wyjątków do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy stwierdzając, że nie mają one zastosowania w tej sytuacji. Stwierdzono, że działka skarżących leży poza zwartą zabudową wsi P. w odległości ponad 1 km. Zabudowa na tej działce nie jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a teren inwestycji nie jest siedliskiem rolniczym. Nie dotyczy jej również wyjątek określony w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, albowiem obiekt letniskowy nie został zrealizowany na podstawie obowiązującego planu miejscowego, tylko jest efektem samowoli budowlanej. Poza tym według planu miejscowego obowiązującego w dacie powstania tej samowoli obszar, na którym usytuowana jest zabudowa letniskowa skarżących, przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. Organy wykluczyły również przydatność zabudowy letniskowej na działce skarżących dla celów parku krajobrazowego.

Według Sądu, ustaleniom organów oraz ocenie przez nie poczynionej nie można zarzucić jakiejkolwiek wadliwości czy niespójności. Również argumenty skargi zmierzające, przy pomocy dokumentów przedłożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem, do wykazania przydatności obiektu letniskowego dla turystyki wodnej czy gospodarki wodnej lub rybackiej, nie zdołały podważyć prawidłowości stanowiska zajętego przez organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Skarżący starali się bowiem wykazać, że zabudowania letniskowe na ich działce służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Tymczasem z treści zasadniczego dokumentu w niniejszej sprawie, a mianowicie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy wynika w sposób oczywisty, że obiekt zlokalizowany na działce nr [..] ma charakter letniskowy, zaspakajający potrzeby mieszkaniowe skarżących w sezonie letnim. Pełni zatem funkcje rekreacji indywidualnej. Ani z treści tego wniosku, ani z jakichkolwiek wyjaśnień skarżących złożonych w toku postępowania administracyjnego nie wynikało, że obiekt letniskowy usytuowany na ich działce pełni inną funkcję.

Ponadto, podkreślić należy, że wyjątki ustanowione w przepisach prawa należy intepretować ściśle, a zatem nie można czynić z funkcji służącej turystyce wodnej funkcji uzupełniającej zabudowę letniskową. Dopuszczalna bowiem, na terenach wyłączonych z zabudowy z powodu ochrony jezior, rzek i innych naturalnych zbiorników wodnych, jest wyłącznie zabudowa realizująca cele turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Dla skutecznego wyłączenia zakazu zabudowy powyższe funkcje nie mogą mieć charakteru dodatkowego względem głównej funkcji letniskowej realizowanej na działce. Muszą mieć charakter zasadniczy, czyli służyć wyłącznie celom turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Tylko taka wykładnia wyjątków określonych w uchwale o Parku umożliwi realizację jego celów ochronnych, wynikających również z przepisów u.o.p. Takiego charakteru obiekt letniskowy na działce skarżących nie ma, a dokumenty przedłożone na rozprawie przed Sądem nie zdołały prawidłowości tego stanowiska podważyć.

Brak spełniania warunku zgodności z przepisami odrębnymi, w tym wypadku postanowieniami uchwały Sejmiku w sprawie Parku, wydanymi na podstawie art. 16 i art. 17 u.o.p., nie dawał organom wyboru co do treści rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji, gdy w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy zależy od łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich jest wystarczającą przeszkodą do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżących o warunki zabudowy.

Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów procesowych skargi. Nie ma wątpliwości, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących, co oznacza, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., że dokonało się to z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, tj. 17 kwietnia 2018 r. (data uwidoczniona na oryginale w wniosku w aktach sprawy). O tym fakcie organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania pouczając o przysługujących im uprawnieniach procesowych, czego ślad również pozostaje w aktach administracyjnych. Natomiast brak pouczenia stron o treści art. 10 § 1 k.p.a. i wynikających z niego konsekwencji przed wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji pozostaje, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organy nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie pozbawiło skarżących możliwości przedstawienia swojego stanowiska i skorzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, w tym do złożenia odwołania. Natomiast, ze względu na prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, nawet gdyby do powyższego uchybienia nie doszło, to zapadłoby rozstrzygnięcie tej samej treści.

W zakresie wątpliwości konstytucyjnych wskazać należy, że norma prawna określona w art. 17 u.o.p. stanowiąca podstawę sformułowania zakazów w § 3 uchwały o Parku, istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie obalone we właściwym trybie, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także korzysta z tego domniemania. Przy tym podkreślić należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom w sposób i na zasadach wynikających z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, czyli m.in. ze względu na ochronę środowiska.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.