Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 279/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu handlowo – usługowo – biurowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (II SA/Wr 279/08) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy obiektu handlowo-usługowo-biurowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz J. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu handlowo-usługowo-biurowego do dwóch kondygnacji wraz z pochylnią wjazdową na dach pierwszej kondygnacji z parkingiem na ok. 50 miejsc postojowych i zielonym dachem w miejscu istniejącego zespołu budynków przeznaczonych do likwidacji oraz rozbudowie dwukondygnacyjnych budynków w części północno - zachodniej kwartału o dodatkową powierzchnię ok. 50 m2, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu, przy ul. [...] na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...],[...], obręb [...] oraz części działek nr [...],[...], nr [...] i nr [...],[...], obręb [...].

Od tej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we Wrocławiu. Strona odwołująca zarzuciła naruszenie w kwestionowanej decyzji art. 10 k.p.a. w związku z art. 125 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2004 r. (Nr [...]) uzgadniającego warunki zabudowy oraz postanowienia Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Komunikacji w tej sprawie, przez co bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez brak możliwości odwołania się od tych postanowień. Spółdzielnia zarzuciła również naruszenie § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), poprzez ustanowienie linii zabudowy inwestycji na granicy nieruchomości stanowiącej jej własność. Strona odwołująca się zarzuciła także brak uzgodnienia planowanej inwestycji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przez co jej zdaniem naruszono przepis art. 106 k.p.a., a ponadto zwróciła uwagę, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie respektuje przepisu art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ustalenie warunków zabudowy w zakresie komunikacji, bowiem zlokalizowanie dojazdu przeciwpożarowego przez działkę nr [...],[...] jest niemożliwe do zrealizowania z powodu oddalenia przez sąd wniosku inwestora o ustalenie służebności przejazdu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (Nr [...]) przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy powołał się na art. 7 oraz na art. 77 § 1 k.p.a.. Organ odwoławczy podkreślił też, iż wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w związku z czym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W tym miejscu organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że obsługa komunikacyjna planowanego do realizacji obiektu miałaby się odbywać od strony ul. [...]. Należało zatem przyjąć, że szerokość frontu działki potencjalnego zainwestowania wynosi około 25 metrów, bowiem taką długość ma granica działki nr [...], która bezpośrednio przylega do ul. [...]. Granice obszaru analizowanego powinny były zostać wyznaczone w odległości co najmniej 75 metrów od granic działki potencjalnego zainwestowania (tj. działki nr [...]). Kolegium wskazało też, że odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji powinna być w miarę możliwości równomierna, o czym przesądza przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". W tym kontekście, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, że parametry obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji nie respektowały takich wymagań. Biorąc bowiem pod uwagę treść części graficznej analizy (Załącznik nr 3) organ pierwszej instancji w sposób wadliwy wyznaczył granice, a co za tym idzie i wielkość obszaru analizowanego. Dotyczy to przede wszystkim północnej i wschodniej granicy obszaru analizowanego, przebiegającej w zbyt bliskiej odległości od granic działki stanowiącej teren potencjalnego zainwestowania, tj. tylko od około 30 metrów do około 40 metrów, bowiem granica zachodnia i południowa zostały wyznaczone z respektowaniem powołanych przepisów, tj. w odległości od około 80 do około 100 metrów.

Zastrzeżenia Kolegium wzbudził fakt, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone bardzo nierównomiernie. Teren planowanej inwestycji nie znajduje się w jego środku, lecz został "przesunięty" w kierunku północno-wschodnim. Brzmienie powołanych przepisów § 3 rozporządzenia natomiast jednoznacznie przesądza, że położenie, wielkość oraz kształt obszaru analizowanego zależy wyłącznie od wielkości oraz położenia terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że teren inwestycji zawsze musi znajdować się w centralnym miejscu obszaru analizowanego, gdyż jego granice powinny być wyznaczone "wokół" granic działki lub działek objętych wnioskiem inwestora.

Wadliwe ustalenie granic oraz wielkości obszaru analizowanego implikowało z kolei naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organ lokalizacyjny dokonywał ustaleń faktycznych w oparciu o błędnie ustalony obszar analizowany. Uchybienie to nie jest jednak zdaniem organu odwoławczego jedyną wadliwością kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kolegium zauważyło bowiem, że w aktach sprawy brakuje dowodu, że osoba sporządzająca projekt kwestionowanej decyzji jest - stosownie do wymogu z 50 ust. 4 ustawy - wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Ponadto akta sprawy nie zawierają również wypisu i wyrysu z planu miejscowego poprzednio obowiązującego dla terenu potencjalnego zainwestowania, co powoduje niemożność zweryfikowania, czy organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od przeprowadzenia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zaznaczył też, że każdy organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne zobligowany jest do respektowania dyrektywy art. 10 § 1 k.p.a. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się bowiem niedoręczone przesyłki, na których znajdują się adnotacje doręczyciela że adresaci nie żyją, a organ nie podjął czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy osoby te faktycznie nie żyją, a jeżeli tak, to kim są ich następcy prawni (spadkobiercy).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało natomiast, że nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty, które pojawiły się w odwołaniu. W konkluzji organ podniósł, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego - podobnie jak w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego - generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Mając na uwadze przytoczone uchybienia przepisów procesowych, a w szczególności naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać, że orzekanie merytoryczne w sprawie stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego sprawy wymagałoby, zdaniem organu odwoławczego, ponownego wykonania analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co byłoby nie do pogodzenia z dyrektywą powołanego wcześniej przepisu art. 136 k.p.a. Wobec tego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. (Nr [...]) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.R.. Rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że granice obszaru analizowanego powinny być oddalone o 50 metrów od granic działki potencjalnego zainwestowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianej normy wskazuje, że ta odległość powinna być liczona między poszczególnymi granicami obszaru analizowanego. Skarżący zarzucił również jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że granice terenu inwestycji powinny znajdować się w centrum obszaru analizowanego, podczas gdy ten przepis nie daje podstawy do tak zawężającej jego interpretacji, skoro wskazuje tylko, że obszar analizowany ma być położony "wokół działki budowlanej", bez określenia dalszych wymogów co do umiejscowienia tego obszaru. W dalszej kolejności strona zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rzekome błędne umiejscowienie obszaru analizowanego, w sytuacji gdy umiejscowienie tego obszaru jest identyczne jak w poprzednich trzech decyzjach wydanych w sprawie, czego wcześniej Kolegium nie kwestionowało. Ponadto J. R. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części, lecz wymagało wyłącznie wyjaśnienia faktu posiadania uprawnień przez osobę sporządzającą projekt decyzji oraz załączenia wypisu i wyrysu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, które to czynności organ drugiej instancji powinien wykonać we własnym zakresie, a nie uchylać decyzję.

Skarżący wskazał także na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu pominięta została jedna ze stron postępowania, to jest Z. i J. Z. bądź ich następcy prawni, gdy tymczasem w sprawie brak jest podstaw dla powyższego przyjęcia, skoro z dokumentu urzędowego - ewidencji gruntów i budynków wynika, że osoby te nadal są właścicielami lokalu, a brak jest innego dowodu, który skutecznie podważyłby ten dokument urzędowy, a nadto strony te do tej pory nie kwestionowały żadnej z trzech wydanych wcześniej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w szczególności utrzymując własną wykładnię odnośnie do kwestii minimalnych granic obszaru analizowanego, które powinny zostać wyznaczane w każdym kierunku od granic tejże działki budowlanej potencjalnego zainwestowania a teren inwestycji powinien znajdować się w centrum obszaru analizowanego, skoro przepis ten wskazuje tylko, że obszar analizowany ma być położony "wokół działki budowlanej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego, podzielając w pełni argumentację Kolegium, że wykazane w toku postępowania odwoławczego wady decyzji organu pierwszej instancji nie pozwalają na utrzymanie jej w mocy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki dla planowanej inwestycji, wydawana w sytuacji braku aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie dla dbałości o zaprojektowanie nowej inwestycji w taki sposób, aby nie burzyła ona ładu przestrzennego w terenie. W związku z tym w motywach decyzji Kolegium prawidłowo wskazano na szereg braków lub błędów, które ją dyskwalifikują. Sąd podzielił w pełni uwagi i wskazania co do dalszego postępowania, do których winien dostosować się organ pierwszej instancji, aby decyzja wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawierała wszystkie, niezbędne normatywnie elementy.

Dodatkowo sąd wskazał, iż organ pierwszej instancji nie sporządził decyzji w sposób przejrzysty, pozwalający sądowi dokonać jej rzetelnej analizy oraz kontroli. Brak bowiem należytych objaśnień (legendy) do załącznika graficznego decyzji, które pozwalałaby na weryfikację i ocenę normatywną wszystkich elementów załącznika graficznego, w tym tak istotnych jak np. skali rysunku, czy przyjętych przez organ odległości (czego wymaga art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Sąd podzielił także pogląd organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Wskazał na brak ustawowego wyjaśnienia pojęcia "wokół" i odwołał się w celu ustalenia jego znaczenia do Słownika języka polskiego (wydanego przez wydawnictwo PWN - wersja internetowa) w którym wyjaśniono, że wokół, to (między innymi) przyimek określający centralne miejsce lub środowisko, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Konkludując, w ocenie Sądu działka lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Analiza sporządzonego załącznika graficznego niewątpliwie nie spełnia tego kryterium normatywnego a z akt nie wynika, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, aby osoba, która analizę sporządzała odpowiadała wymogom, które nakłada na nią normodawca.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 279/08 skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, J. R..

Na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. - naruszeniu prawa materialnego, to jest:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy uznało, iż granice obszaru analizowanego powinny być oddalone o 50 metrów od granic działki potencjalnego zainwestowania, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja omawianej normy wskazuje, że powyższa odległość powinna być liczona między poszczególnymi granicami obszaru analizowanego;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek jego błędnej wykładni w wyniku przyjęcia, że działka na której ma być realizowana inwestycja musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego, podczas gdy prawidłowa interpretacja literalna i celowościowa powyższej normy wskazuje że działka budowlana musi się znajdować wewnątrz obszaru analizowanego, a nie dokładnie w środku tego obszaru; oraz

2. - naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku nie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś co do pozostałych zarzutów poprzestaniu na lakonicznym stwierdzeniu o poprawności stanowiska Kolegium Odwoławczego, gdy tymczasem zgodnie z powyższą normą sąd zobowiązany był wyjaśnić szczegółowo swoje stanowisko oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia;

b) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 i 136 k.p.a. na skutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego, w sytuacji gdy organ odwoławczy bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, skoro wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ani w znacznej części, lecz wymagało wyłącznie wyjaśnienia faktu posiadania uprawnień przez osobę sporządzającą projekt decyzji, załączenia wypisu i wyrysu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego oraz skali rysunku;

c) art. 10 § 1 i art. 76 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek błędnego przyjęcia, że w postępowaniu pominięta została jedna ze stron postępowania, to jest Z. i J.Z., gdy tymczasem z dokumentu urzędowego — ewidencji gruntów i budynków wynika, że w/w osoby są nadal właścicielami lokalu, a brak jest dowodu, który podważyłby zapis tego dokumentu urzędowego.

W oparciu powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, prosząc o możliwie szybkie rozpoznanie sprawy z uwagi na poważne, nie dające się odwrócić skutki, jakie mogą wyniknąć dla Skarżącego z dalszego przedłużania się niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nieuzasadnione jest stanowisko Sądu dotyczące przebiegu granic oraz położenia obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji. Wymagania dotyczące parametrów obszaru analizowanego określone zostały w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sformułowanie "(...) wokół działki budowlanej (...)", zgodnie ze Słownikiem języka polskiego ("Wydawnictwo PWN") oznacza: wewnątrz czegoś, otoczony przez coś. W związku z tym literalna wykładnia analizowanej normy - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie daje podstaw dla stwierdzenia, że działka budowlana musi znajdować się w centrum obszaru analizowanego. Dla wypełnienia wymogów rozporządzenia wystarczające jest, by obszar analizowany otaczał działkę budowlaną czyli wystarczające jest, by działka budowlana znajdowała się wewnątrz obszaru analizowanego. Powyższe stanowisko uzasadnia również wykładnia celowościowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działanie to ma miejsce w celu ustalenia między innymi czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz ustalenia wymagań dla linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Dla osiągnięcia tych celów nie jest konieczne czy choćby potrzebne, by działka budowlana była położona dokładnie w środku obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, sztywne trzymanie się reguły jakoby działka budowlana ma stanowić centrum obszaru analizowanego, mogłoby przedstawić wyniki oceny w sposób nieodpowiadający realiom konkretnej sprawy i położeniu konkretnej działki.

Odnośnie do przebiegu granic obszaru analizowanego autor skargi kasacyjnej wskazał, iż parametry dotyczące przebiegu granic wyznacza ust. 2 powołanego już wyżej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W świetle tej normy granice obszaru dla planowanej inwestycji Skarżącego wyznaczone zostały prawidłowo przez Prezydenta Miasta Wrocławia w decyzji z dnia [...] września 2007 r. Granice te położone są bowiem w odległości nie mniejszej niż 75 m od siebie nawzajem (a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem).

W ocenie wyrażonej w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że pozostałe uchybienia wytknięte przez Kolegium Odwoławcze stanowią dostateczną podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta. Wskazane uchybienia (brak legendy, brak dokumentu potwierdzającego uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji oraz brak wypisu i wyrysu z poprzednio obowiązującego planu miejscowego) są brakami, które w sposób prosty dałyby się usunąć w drodze postępowania dowodowego uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., nakładającym na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, właśnie w celu usunięcia ewentualnych braków w dowodach. Organ I instancji zgromadził i w sposób prawidłowy przeprowadził większość koniecznych dowodów (uzyskał konieczne opinie i uzgodnienia, sporządził załącznik graficzny decyzji itd.), a braki wytknięte przez Kolegium Odwoławcze stanowiły tylko nieznaczny element postępowania dowodowego, który można było uzupełnić zwracając się - w trybie art. 136 k.p.a. - o nadesłanie stosownych dokumentów.

Za nieprawidłowe należy uznać także stanowisko Sądu I instancji dotyczące pominięcia Z. i J. Z. (ewentualnie ich następców prawnych) w toku postępowania. Powyższe stanowisko narusza art. 76 k.p.a. regulujący moc dowodową dokumentów urzędowych. Jeśli zatem z ewidencji gruntów i budynków (w dokumencie urzędowym) wynika, że Z. i J. Z. są właścicielami lokalu, to stwierdzeniu temu przysługiwało domniemanie zgodności z prawdą. W konsekwencji organ administracji zasadnie przyjął, że w/w małżeństwo jest stroną w postępowaniu i do niej kierował całą korespondencję.

W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji swoje rozważania ograniczył do lakonicznego stwierdzenia że podziela stanowisko Kolegium. W uzasadnieniu brak jest powołania podstawy prawnej oraz brak jest wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska Sądu. Jeden z zarzutów skargi, to jest zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w ogóle nie został w uzasadnieniu przytoczony i rozważony.

Uczestnik postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując na trafność argumentacji sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Nie można wprawdzie zaprzeczyć, że uzasadnienie jest zwięzłe, ale jednak odnosi się do zasadniczych elementów kontroli sądowej w sposób wystarczający, jasny i wewnętrznie spójny. Zwięzłość powyższą w ocenie Składu Orzekającego należy ujmować w świetle wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich kwestii polemicznych, które znalazły się w skardze do tego Sądu, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności dotyczy to dwóch zasadniczych zagadnień dla tej kontroli – pojmowania minimalnych odległości granic oraz rozumienia terminu "wokół" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego w kontekście umieszczenia terenu inwestycji w centralnym miejscu tego obszaru. Sąd wyraźnie stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium w tych kwestiach, przeprowadził samodzielnie analizę semantyczną słowa "wokół", odwołując się do znaczeń słownikowych i należy uznać to za wystarczające wskazanie własnego stanowiska. Wyczerpujące uzasadnienie danego stanowiska przez organ administracji działający w II instancji, skutkiem którego było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, jeśli jest podzielane przez sąd I instancji i jeśli takie stanowisko jest wyraźnie w uzasadnieniu wyroku sądu wskazane, umożliwia ograniczanie czy nawet rezygnację z powtarzania zasadniczych tez merytorycznych, które musiałyby potwierdzać należycie rozwinięte i merytorycznie zaakceptowane przez sąd I instancji tezy. Zwłaszcza że w niniejszej sprawie Sąd, tam gdzie uznał to za stosowne i istotne, nie ograniczył się do prostego potwierdzenia interpretacyjnych wniosków organu administracji, lecz samodzielnie w pewnym zakresie własna interpretacje przeprowadził.

W tym świetle zarzut nieustosunkowania się do naruszenia art. 3 § 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest o tyle niezasadny, że przepis ten odnosi także się do pojęcia "wokół" w kontekście centralnego charakteru inwestycji w obszarze analizowanym, co do którego Sąd się ustosunkował, natomiast stanowisko Sądu odnośnie do granic tego obszaru należy ujmować w ramach ogólnej oceny akceptującej argumentację organu. Ponadto jej elementem są także ogólniejsze rozważania Sądu na temat wymogów projektowania inwestycji w sposób, który nie burzyłby ładu przestrzennego, elementem których są szczegółowe wymogi prawidłowości inwestycji. Ponadto, strona skarżąca, aby skutecznie powołać się na ten zarzut powinna była wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie tylko nie zostało to wykazane, ale nie została przeprowadzona argumentacja idąca w tym kierunku.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. (błędnie wskazanej w dwóch zarzutach jako "pkt 1c") w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej sam zresztą stwierdza, że organ pierwszej instancji przeprowadził "większość koniecznych dowodów" (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a braki stanowiły nieznaczny element postępowania dowodowego.

Nie można tak sformułowanemu zarzutowi przyznać przymiotu trafności. Po pierwsze dlatego, że nie może być on oparty na tak niedookreślonych sformułowaniach jak "większość" i "nieznaczność", które, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, miałyby wypełniać pełną skalę przeprowadzenia dowodów. Stwierdzenie nieznaczności skali nie znajduje ponadto oparcia w podzielonej przez Sąd I instancji argumentacji organu odwoławczego, wskazującego na braki w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w uwzględnieniu istotnych dokumentów.

Art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza bowiem "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a.

Ponadto zarzut niewykorzystania przez organ odwoławczy możliwości płynących z art. 136 k.p.a. należy ujmować w świetle wszystkich argumentów tego organu, w tym dotyczących ustalenia obszaru analizowanego czy granic minimalnych. Jeśli nawet pewne dowody można było w toku postępowania odwoławczego dołączyć, to z całą pewnością ich ocena z punktu widzenia obu głównych uchybień organu I instancji już na gruncie art. 136 k.p.a. nie byłaby możliwa, bowiem na przeszkodzie stanęłaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Taki jest inny aspekt konieczności ujmowania postępowania uzupełniającego na gruncie art. 136 k.p.a. w kontekście całości ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 76 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stron postępowania jest obowiązkiem organu administracyjnego. Jeśli poweźmie on uzasadnioną wątpliwość co do zgodności dokumentu z rzeczywistym stanem rzeczy, winien ją wyjaśnić. Adnotacja o śmierci osób uwidocznionych w ewidencji, co zostało wskazane przez organ odwoławczy, należy do podstaw wystąpienia takiej wątpliwości, z którą organ winien był się zmierzyć. Niezależnie od faktu, że nie to uchybienie przesądziło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, należy uznać, że zarówno organ odwoławczy jak też akceptująco Sąd trafnie wskazały na to uchybienie.

Najbardziej podstawowe znaczenie dla kontroli kasacyjnej mają kwestie zarzutów naruszeń prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.. (także w przypadku tych obu zarzutów błędnie lub niestarannie wskazany, jako pkt "1a" tej ustawy). W ocenie Składu Orzekającego są one niezasadne i w tym zakresie należy w pełni podzielić stanowiska wyrażone w uzasadnieniu decyzji Kolegium jak też, w odniesieniu do kwestii obszaru analizowanego, argumenty Kolegium oraz Sądu I instancji.

Niezależnie od wykładni językowej słowa "wokół", która została poprawnie przeprowadzona przez Sąd I instancji, jej wyniki potwierdza odwołanie się do wykładni celowościowej, wskazującej na istotę, powiązanej z pojęciem obszaru analizowanego, konstrukcji normodawczej ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. Nie idzie tu przy tym ani o wyznaczenie tego obszaru w postaci koła ani o miejsce tej inwestycji, które znajdowałoby się w dającym się ustalić "mierniczo", idealnym środku, lecz o miejsce geometrycznie centralne, czyli nie peryferyjne, nie leżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu, nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji.

Stanowisko wskazujące na trafność powyższych wniosków ugruntowało się w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, LEX nr 488467, teza 3, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008, II OSK 919/07, LEX nr 488144, teza 4).

Także zarzut pierwszy, odnoszący się do niewłaściwej wykładni tego przepisu w kontekście wadliwości ustalenia, iż granice obszaru analizowanego powinny być oddalone o 50 metrów od granic potencjalnego inwestowania oraz poprawności ustalenia, wskazanego w skardze kasacyjnej, że odległość ta powinna być liczona pomiędzy poszczególnymi granicami obszaru analizowanego, nie jest zasadny.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia przekonująco, co miałoby oznaczać liczenie "między poszczególnymi granicami obszaru analizowanego". Wskazany w odpowiednim fragmencie jej uzasadnienia przepis odnosi się bowiem do "odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Niezależnie od braku wskazania w przepisie punktu, od którego liczona ma być nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki odległość, nie można nie przyjąć, iż winna być ona liczona od granic tej działki, a nie np. od środka jej frontu. Takie skojarzenie bowiem nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia językowego i nie dałoby się racjonalnie uzasadnić, ponieważ punktem odniesienia są granice obszaru analizowanego oraz szerokość frontu działki. A zatem na gruncie tego przepisu, przy szerokości frontu 25 m, trzykrotność jego szerokości wynosi 75 m i w takiej wielkości, większej niż wskazane 50 m, winny być ustalone granice tego obszaru, skoro przepis ten używa określenia "granice (...) wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż (...)". Nie można zatem zarzucić błędnej wykładni Sądowi I instancji, akceptującemu te wyliczenia organu odwoławczego, wskazującego na odległość od granicy działki inwestorskiej.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, nie mogą być zatem w świetle powyższych wywodów zakwalifikowane w żadnym ze wskazanych w skardze kasacyjnej aspektów, jako zarzuty zasadne.

W związku z powyższym skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.