Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 365/14 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na: -§1 ust. 2 pkt 6 i 7, -§1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", -§1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, -§1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych," -§1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości," -§2 w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r." uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r. nr XXIV/318/11 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 365/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011 r., Nr XXIV/318/11 (Dz. Urz. Wojewody Małopolskiego nr 457, poz. 4398) w części odnoszącej się do § 1 ust. 2 pkt 6 i 7, § 1 ust. 4 pkt 2, 4 i § 2 uchwały, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały:

- § 1 ust. 4 pkt 2 w części nadającej nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2, w zakresie słów: "zawartej w formie aktu notarialnego";

- § 1 ust. 4 pkt 2 w części nadającej nowe brzmienie pkt. 3.2.2. lit. c Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "pierwszy i drugi" tiretu pierwszego oraz całego tiretu drugiego i trzeciego;

- § 1 ust. 4 pkt 4 w części nadającej nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych";

- § 1 ust. 4 pkt 4 w części nadającej nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości";

- § 2 w zakresie słów: "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r."

Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji:

W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/229/11 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej też usg) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Z kolei w dniu 14 września 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIV/318/11 w sprawie zmiany powyższej uchwały. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze na tę ostatnią uchwałę Wojewoda Małopolski zarzucił nieważność następujących jej części: § 1 ust. 2 pkt 6 i 7, § 1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1. lit. d Załącznika Nr 2 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", § 1 ust. 4 pkt 2 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości", § 2 w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r.".

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że naruszają one w stopniu istotnym obowiązujące przepisy ustawy, a w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wątpliwości skarżącego wzbudziło posłużenie się przez Radę Miasta Krakowa w § 1 ust. 2 pkt 7 pojęciem mikroprzedsiębiorcy odmienną od definicji funkcjonującej w systemie prawa (w zaleceniach Komisji Europejskiej z dnia 6 maja 2003 r. nr 2003/361/WE i w art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). To samo, zdaniem organu nadzoru, dotyczy zawartej w § 1 ust. 2 pkt 6 uchwały definicji gospodarstwa domowego, która jest sprzeczna z definicją zawartą w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), jak również z wypracowanym stanowiskiem doktryny prawa w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne jest formułowanie w treści uchwały definicji sprzecznych z przyjętymi w aktach wyższego rzędu. Wskazują na to zapisy § 146 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W związku z powyższym Wojewoda Małopolski uznał, iż wskazane przepisy uchwały naruszają art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Kwestionując przepis § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jako podjęty z naruszeniem prawa, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przyjętą na jej podstawie treścią pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 podstawą do nabycia abonamentu postojowego typu "P1, P2, P3" jest m.in. posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Nastąpiło to z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów Kodeksu cywilnego normującego ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Wprowadzenie formy aktu notarialnego jako jedynej dopuszczalnej formy umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym.

Organ nadzoru zakwestionował § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11, gdyż jego zdaniem narusza on wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa. Rada Miasta Krakowa ustalając stawki opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania zróżnicowała wysokość opłaty za przysługujący osobom zameldowanym na obszarze strefy abonament postojowy typu P1, P2 i P3, ze względu na liczbę posiadanych pojazdów samochodowych przez osoby zameldowane pod tym samym adresem, jak również wedle kolejności nabycia wskazanego abonamentu, co jest krzywdzące i niezgodne z wyżej przywołanymi przepisami Konstytucji. Skutkiem powyższego jest bowiem dyskryminacja tych mieszkańców zameldowanych w strefie, którzy pod jednym adresem posiadają więcej niż jeden samochód, a nie mogą nabyć abonamentu za tę samą kwotę, bowiem o wysokości stawki ma w rzeczywistości decydować kolejność jego nabycia. W takiej sytuacji ulgowy abonament postojowy za 10 zł nabędą jedynie dwie pierwsze osoby spośród wszystkich mieszkańców spod danego adresu, które zgłoszą się po wykup abonamentu postojowego. Kolejna, tj. trzecia osoba nabędzie abonament za 100 zł, zaś każda następna za 250 zł miesięcznie. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło również ograniczenie możliwości korzystania z abonamentów postojowych typu P1, P2 i P3 wyłącznie przez osoby zameldowane na pobyt stały na obszarze strefy. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nabycie uprawnień nie może być uwarunkowane faktem posiadania zameldowania na pobyt stały w danym miejscu czy w miejscowości. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby celem wprowadzonej regulacji miało być powiązanie uprawnienia do parkowania obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych do liczby członków wspólnoty samorządowej, to i tak winno się opierać na kryterium zamieszkania, a nie zameldowania na obszarze.

Uzasadniając kolejny zarzut, organ nadzoru wskazał, iż nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a, b, c przyjęte na mocy § 1 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim Rada Miasta Krakowa uzależniła przyznanie abonamentu od udokumentowania wniosku przedsiębiorcy stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, wypisem z KRS oraz tytułem prawnym do lokalu, a także zaświadczeniami z właściwego urzędu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej ujętej w art. 13b ust. 3 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przepisami tej ustawy rada gminy może ustalać strefę płatnego parkowania oraz wysokość stawek za parkowanie na drogach i w strefie, ale nie może ustalać procedur dla uzyskania możliwości skorzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie. Powyższe w ocenie skarżącego stanowi również naruszenie norm dotyczących ograniczania barier administracyjnych. W myśl przepisu art. 220 K.p.a., organ mógł żądać przedstawienia zaświadczenia tylko wtedy, gdy fakty lub stan nie były mu znane z urzędu i nie mogły być ustalone na podstawie posiadanych przez niego rejestrów, innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych, a okazania takiego zaświadczenia wymagał przepis prawa. Jeżeli przepis prawa tego nie wymagał, organ odbierał od strony na jej wniosek oświadczenie (art. 75 § 2 K.p.a.). Niedopuszczalne jest więc żądanie od obywatela zaświadczeń, gdy organ sam jest w stanie pozyskać potrzebne informacje. W ocenie organu nadzoru, wydanie dokumentu w postaci abonamentu, wyczerpuje znamiona szczególnego rodzaju zaświadczenia i w tym zakresie stosowanie przepisów K.p.a. jest uprawnione. Nakładanie na obywateli obowiązku dostarczania określonych treścią uchwały dokumentów, jako warunku otrzymania tego abonamentu, stwarza dodatkowe bariery administracyjne nie znajdujące oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Żądanie przedłożenia różnego rodzaju dokumentów w sytuacji, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wymagają urzędowego potwierdzania faktów w drodze zaświadczenia bądź oświadczenia, narusza przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 106, poz. 622).

W uzasadnieniu ostatniego zarzutu Wojewoda Małopolski wskazał, iż przepis § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że abonamenty postojowe typu "M" wydane na podstawie postanowień punktu 3.5 Załącznika Nr 2 do uchwały, zachowują ważność do czasu upływu terminu na jaki zostały wystawione, jednakże nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r. Zdaniem organu nadzoru, stanowi to naruszenie zasady ochrony praw nabytych, gdyż mieszkańcy, którzy nabyli abonamenty na podstawie uchwały Nr XXI/229/2011 na okres dłuższy niż do 31 grudnia 2011 r. utracą swoje uprawnienia z powodu wprowadzenia nowych zasad ich nabywania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 1 ust. 2 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż art. 94 Konstytucji RP, na podstawie którego wydawane są akty prawa miejscowego, w sposób wyraźny wprowadza powiązanie pomiędzy ustawą zawierającą upoważnienie do ustanowienia danego aktu legislacji i wydanym na tejże podstawie aktem prawa miejscowego. Nietrafne jest oczekiwanie, by raz zdefiniowane w polskim porządku prawnym pojęcie miało to samo znaczenie w każdym akcie normatywnym obowiązującym w jego ramach. Charakterystyka krajowego systemu prawnego odznacza się bowiem wydzieleniem określonych sfer regulacji, które w przypadku prawa administracyjnego odznaczają się ochroną lub dążeniem do realizacji określonego katalogu wartości. Rada Miasta Krakowa wprowadzając własną definicję "mikroprzedsiębiorcy" nie musiała kierować się przesłankami, jakie legły u podstaw unijnego prawodawstwa w zakresie działalności gospodarczej, lecz wyłącznie celami i wartościami określonymi w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podobnie należy się odnieść do postulatu stosowania w ramach regulacji prawnej strefy płatnego parkowania, znaczenia jakie nadano pojęciu "gospodarstwa domowego" w prawie zabezpieczenia społecznego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez postanowienia pkt 3.5 Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11, § 148 oraz § 149 Zasad Techniki Prawodawczej, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż w przedmiotowym przypadku doszło do sformułowania nowej legalnej definicji pojęcia "mikroprzedsiębiorcy", w celu wyraźnego wskazania przesłanek, jakimi kierowano się przy ustalaniu grupy uprawnionych do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wskazane postanowienia Zasad Techniki Prawodawczej mają charakter porządkowy, zatem nawet w przypadku stwierdzenia ich naruszenia, uchybienie tego rodzaju ma charakter nieistotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały z art. 73 i nast. K.c., organ podniósł, że uchwała w sprawie strefy płatnego parkowania stanowi regulację administracyjnoprawną, a zatem nie jest ona obejmowana postulatem zgodności z zapisami tego Kodeksu. Ustanawiając wymóg przedłożenia umowy w formie aktu notarialnego Rada Miasta Krakowa dążyła do prawidłowego ukształtowania grupy uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości. Odstąpienie od zasady pełnej odpłatności ma charakter wyjątku, a zatem wszelkie unormowania w tym zakresie sprzyjać winny jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i możliwie maksymalnej weryfikacji tego uprawnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności przepisu § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, organ stwierdził, iż w ramach doktryny prawa konstytucyjnego wskazuje się w polskim porządku prawnym zasadę równości materialnej, dopuszczającą odmienne traktowanie adresatów normy prawnej o ile zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. Wszelkie postanowienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego powinny być ujmowane i interpretowane w kontekście ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W tym zakresie rada gminy działa więc na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Grupa uprawnionych do wykupienia ulgowego abonamentu została wyznaczona w zaskarżonej uchwale tak, aby na jeden lokal przypadały trzy samochody korzystające z uprzywilejowanej wysokości opłaty, dzięki czemu dochodzi do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych lokatorów i użytkowników dróg, zamieszkałych w obszarze obejmowanym strefą płatnego parkowania. Zdaniem organu grupa ta została wyznaczona w sposób obiektywny, w odniesieniu do podstawowych potrzeb użytkowników dróg i w ścisłym związku z celami ustanowienia strefy płatnego parkowania, zamieszczonymi w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z punktu widzenia wartości, w celu realizacji których ustalana jest strefa, cecha istotna kształtuje się w odniesieniu do liczby samochodów parkujących w obszarze objętym obowiązkiem wnoszenia opłat za parkowanie. Istotą wprowadzenia instytucji strefy płatnego parkowania jest wywarcie ekonomicznego nacisku na użytkowników dróg, tak aby w możliwie jak najszerszym zakresie, nie parkowali w granicach strefy, a także by pozostawili w jej granicach pojazdy tylko w niezbędnym zakresie. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że nawet w przypadku uznania, iż przedmiotowe rozwiązania stanowią ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności to i tak pozostają one w zgodności z art. 31 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności innych osób. Kompleksową ustawową regulację problematyki strefy płatnego parkowania zawiera ustawa o drogach publicznych. Spełniona została przesłanka formalna ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, gdyż upoważnienie do takiego ograniczenia znajduje się w akcie o randze ustawy. Strefa płatnego parkowania ustanawia sposób organizacji ruchu mający na celu ochronę środowiska naturalnego, zdrowia okolicznych mieszkańców i turystów, likwidację zjawiska zatorów drogowych w wąskich uliczkach miasta, co często uniemożliwiało przeprowadzenie sprawnej akcji ratowniczej, ochronę takich dóbr jak porządek i bezpieczeństwo publiczne, eliminację zjawiska pozostawiania samochodów w centrum miasta przez osoby mieszkające poza nim, co uniemożliwia mieszkańcom centrum parkowanie samochodów w pobliżu ich domów.

Odnosząc się również do zarzutu niezgodności § 1 ust. 4 pkt 4 uchwały Nr XXIV/318/11 z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 220 K.p.a. organ wskazał, iż wydanie abonamentu stanowi czynność materialnotechniczną z zakresu działania administracji publicznej, a z treści art. 1 Kodeksu wynika, że jego zakresem przedmiotowym tego rodzaju czynności nie są objęte. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Radę Miasta Krakowa zakresu upoważnienia z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie procedury i przesłanek uprawniających do wniesienia opłaty w formie abonamentu typu "M", Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, opłata za parkowanie pojazdów samochodowych stanowi "inną daninę publiczną" w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP. Wszelkie przesłanki udzielenia ulg, a tym samym dokonywanie odstępstw od ogólnej zasady odpłatności, muszą być dokonywane na podstawie ściśle interpretowanych przesłanek podlegających należytej weryfikacji. Tym samym, w pełni zasadnym jest sformułowanie wymogu stosownego udokumentowania przysługiwania prawa do skorzystania z możliwości wniesienia opłaty, stanowiącej daninę publiczną, w obniżonej wysokości. Obowiązek przedłożenia dokumentów, determinujących możliwość skorzystania z ulgi, nie stanowi w istocie wprowadzenia jakiejkolwiek procedury, a jedynie umożliwia zarządcy drogi konieczną weryfikację uprawnień do opłaty w obniżonej wysokości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niezgodności § 2 uchwały z art. 2 Konstytucji RP Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż nabycie abonamentu postojowego w strefie płatnego parkowania dokumentuje jedynie fakt wniesienia opłaty za parkowanie. Nie dochodzi natomiast w tym wypadku do powstania jakiegokolwiek uprawnienia po stronie wykupującego abonament. Ponadto sam abonament jest wyraźnie ujmowany w ustawie o drogach publicznych jako sposób wniesienia opłaty, nie zaś jako znak legitymacyjny wskazujący na nabycie uprawnienia do parkowania. Nie mogło zatem dojść do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych, z uwagi na niepowstanie, w wyniku wykupienia abonamentu postojowego, jakiegokolwiek uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli legalności zaskarżonych części uchwały i na podstawie przepisu art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uznał, że we wskazanych w wyroku częściach została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nie znajduje podstawy prawnej, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego do ustalenia strefy płatnego parkowania zawartego w art. 13b ust. 2-5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ewentualne utrudnienia dowodowe w wykazaniu, że umowa została zawarta, nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej dla wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego wymogu co do formy zawieranej umowy. Przepisy ustawy Kodeksu cywilnego regulują ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych, przy czym forma aktu notarialnego zastała zastrzeżona wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym, może być wywodzony z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, w tym też z tych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego.

Stwierdzając nieważność §1 ust. 4 pkt 2 nadającego nowe brzmienie pkt 3.2.2. lit. c Załącznika Nr 2 w zakresie słów "pierwszy i drugi" tiretu pierwszego oraz całego tiretu drugiego i trzeciego, Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że ograniczenie prawa do abonamentu postojowego w obniżonej wysokości wyłącznie do pierwszego i drugiego pojazdu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na liczbę posiadanych samochodów przez jedną osobę, a także przez inne osoby zameldowane pod tym samym adresem, należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. W przedmiotowym przepisie warunki te nie zostały spełnione, albowiem jedynym kryterium, na którym oparto wprowadzone zróżnicowanie jest wyłącznie to, kto pierwszy wystąpi z wnioskiem o abonament.

W pozostałym zakresie kwestionowany przez Wojewodę przepis § 1 ust. 4 pkt 2 w części nadającej nową treść pkt 3.2.2 lit. a-c Załącznika Nr 2, został uznany przez Sąd za zgodny z prawem. Zameldowanie jest materialnoprawną czynnością, mającą na celu dopełnienie obowiązków związanych z ewidencją ludności, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Uregulowanie w uchwale, że abonament postojowy przysługuje jedynie osobom fizycznym zameldowanym na terenie strefy parkowania na pobyt stały lub czasowy, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ustawy o drogach publicznych do wskazania kategorii użytkowników drogi uprawnionych do uiszczania opłat abonamentowych (art. 14b ust. 4 pkt 2). Regulacją uchwały objęto zarówno osoby zameldowane na pobyt stały, jak i czasowy, a więc obie grupy osób będących faktycznymi mieszkańcami strefy, a Rada Miasta Krakowa umocowana była do ograniczenia kategorii podmiotów uprawnionych do abonamentu postojowego do osób zameldowanych w strefie parkowania.

Stwierdzając nieważność § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. a Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej lub wypisem z KRS, a także tytułem prawnym do lokalu. W sytuacji gdy nie jest to prawo własności umową najmu, dzierżawy lokalu, w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wysokość przychodów oraz ilość osób zatrudnionych mikroprzedsiębiorca udokumentuje stosownym zaświadczeniem organu skarbowego lub Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" oraz § 1 ust. 4 pkt 4 w części w jakiej nadaje nowe brzmienie pkt 3.5.1 lit. b Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje aktualnym wypisem z KW i na podstawie oświadczenia wszystkich pozostałych współwłaścicieli, że dana osoba jest administratorem nieruchomości", Sąd podzielił argumenty skarżącego, że przepisy te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie wymogów dotyczących przedłożenia zaświadczeń i uzależnienie od tego możliwości uzyskania abonamentu jest - wbrew twierdzeniom organu – ustanowieniem procedury. W przytoczonym powyżej upoważnieniu zawartym w art. 13b ustawy o drogach publicznych ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalenia wysokości stawek opłat, możliwość wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określenia sposobu pobierania opłaty. Poza tym zakresem pozostaje regulacja procedury dotyczącej możliwości korzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie. Wprowadzona regulacja narusza też przepisy dotyczące ograniczania barier administracyjnych, wynikające z ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622), w tym treść art. 220 K.p.a., poprzez niedopuszczalne w świetle tego przepisu nałożenie na stronę obowiązków przedłożenia zaświadczeń. Niezasadny okazał się zarzut organu, że przepis art. 220 K.p.a. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 wyraźnie przewiduje, że dotyczy on nie tylko postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw, ale także m.in. znajduje zastosowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Zakwestionowane części uchwały nakładające na wnioskujących o abonament dla mikroprzedsiębiorców obowiązek przedłożenia stosownych zaświadczeń, naruszają wynikający z zacytowanych przepisów zakaz nakładania na obywateli obowiązku przedkładania zaświadczeń w sytuacji, gdy organ sam jest w stanie je uzyskać w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym.

Stwierdzając nieważność § 2 uchwały w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011r.", Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że stanowi on naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady ochrony praw słusznie nabytych, której istotą jest konieczność zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych. Zasada ta nie wyklucza wprowadzania ograniczeń lub znoszenia praw podmiotowych, jednak nie jest możliwe naruszanie uzasadnionych i racjonalnych oczekiwań jednostki co do ochrony jej praw nabytych. Postanawiając o utracie ważności dotychczasowych abonamentów postojowych z dniem 31 grudnia 2011 r., Rada Miasta Krakowa bez należytego uzasadnienia pozbawiła z tym dniem dotychczasowych posiadaczy abonamentów postojowych uprawnień z nich wynikających. Nietrafny jest argument Rady, że sam abonament stanowi tylko potwierdzenie wniesienia opłaty i nie wprowadza żadnych uprawnień. Uzyskanie abonamentu uprawnia mieszkańca do parkowania w strefie bez konieczności uiszczania opłat za parkowanie. Poprzez regulację zawartą w § 2 uchwały doszło do pozbawienia tych uprawnień. Zakwestionowana część uchwały stanowi zatem nieuprawnione wkroczenie przez organ władzy w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki.

Pozostałe zarzuty skarżącego Wojewody, dotyczące zdefiniowania pojęć gospodarstwa domowego oraz mikroprzedsiębiorcy (§ 1 ust. 2 pkt 6 i 7) w sytuacji, gdy w systemie prawa istnieje już legalna definicja tych pojęć o innym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, Sąd ocenił jako nieuzasadniające przyjęcia, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od pkt I powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 3 § 2 pkt. 5, art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji dotknięta nieważnością w szerszym zakresie, niż istniały ku temu podstawy;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- art. 13b ust. 2-5 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisów dotyczących dokumentowania zawarcia innej umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego, co narusza art. 32 i 94 Konstytucji,

- art. 32 Konstytucji RP poprzez wadliwe wyznaczenie grupy podmiotów odznaczających się daną cechą istotną, a także brak wyznaczenia tejże grupy w oparciu o cele i wartości relewantne z punktu widzenia regulacji strefy płatnego parkowania,

- art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej przy zastosowaniu dwóch kryteriów, a mianowicie nakazu równego traktowania i niedyskryminacji wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zastosowanie zasady równości wyklucza możliwość powoływania się na zasadę sprawiedliwości społecznej,

- art. 1 K.p.a. w związku z ppkt 3.5.1 lit. a i lit. b Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXIV/319/11 poprzez przyjęcie, iż weryfikacja możliwości wniesienia opłaty za parkowanie w formie ulgowego abonamentu typu M1.M2. M3 obejmowana jest zakresem K.p.a., na skutek przyjęcia, iż weryfikacja możliwości wniesienia opłaty za parkowanie w formie ulgowego abonamentu odbywa się na podstawie zaświadczeń regulowanych w K.p.a.,

- art. 2 Konstytucji RP w związku § 2 uchwały poprzez przyjęcie, iż ewentualne odstąpienie od wywiedzionej zasady ochrony praw słusznie nabytych nie miało w rozpatrywanym przypadku uzasadnienia.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4 pkt 2, pkt 4 i § 2 uchwały dokonano wybiórczego wykreślenia części wyrażeń, co doprowadziło w istocie do ukształtowania kręgu podmiotów mających możliwość skorzystania z odstępstwa od zasady pełnej odpłatności za parkowanie, odmiennie od intencji Rady Miasta Krakowa, a tym samym wkroczono w kompetencje legislacyjne gminnego organu uchwałodawczego. Wskazane zapisy należą do grupy postanowień fakultatywnych, jakie jedynie mogą zostać zamieszczone w uchwale regulującej funkcjonowanie strefy płatnego parkowania.

W wyroku dokonano wykreślenia zapisu o konieczności przedłożenia, w związku z ubieganiem się o możliwość wniesienia opłaty za parkowanie w formie abonamentu postojowego miesięcznego typu PI, P2, P3, umowy związanej z władaniem pojazdem samochodowym zawartej w formie aktu notarialnego. Ustanawiając ten wymóg Rada Miasta dążyła do dokładnego ukształtowania grupy osób uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości. Odstąpienie od zasady pełnej odpłatności ma charakter tylko i wyłącznie wyjątku, zatem wszelkie unormowania w tym zakresie powinny sprzyjać jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i możliwie maksymalnej weryfikacji tegoż uprawnienia. Powołano się przy tym na rangę umów notarialnych oraz na to, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat. Szeroko wywiedziono przy tym cechy konstytucyjnej zasady równości na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Podkreślono, że opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest rodzajem daniny publicznej oraz to, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przyjęcie regulacji o charakterze prewencyjnym, opartych na logice i doświadczeniu życiowym.

W zakresie stwierdzenia nieważności ppkt 3.2.2 Załącznika Nr 2 do uchwały w zakresie słów "pierwszy i drugi" w tirecie pierwszym, tiretu drugiego i trzeciego dokonano niekonsekwentnego zastosowania sankcji nieważności oraz wykreślenia wskazanych wyrażeń, co doprowadziło w istocie do ukształtowania grupy podmiotów mających możliwość skorzystania z odstępstwa od zasady pełnej odpłatności za parkowanie zupełnie odmiennie od intencji Rady Miasta Krakowa, a tym samym wkroczono w kompetencje legislacyjne organu uchwałodawczego.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP podniesiono, że wymóg braku ingerencji w zasadę równości z art. 32 ust 1 Konstytucji, występuje gdy zbiór uprawnionych do wykupienia ulgowych abonamentów będzie zakreślony w oparciu o przesłankę natury obiektywnej i nie będzie miał charakteru indywidualizującego. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, od której to zasady, jedynie w drodze wyjątku, właściwy organ gminy może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową). Ustawodawca nie wprowadził kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat i w tym zakresie rada gminy działa na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Krąg uprawnionych został wyznaczony w sposób obiektywny, w odniesieniu do podstawowych potrzeb użytkowników dróg i w ścisłym związku z celami ustanowienia strefy płatnego parkowania. Nie można pominąć okoliczności, iż istotą wprowadzenia instytucji strefy płatnego parkowania jest wywarcie ekonomicznego nacisku na użytkowników dróg, tak aby w możliwie jak najszerszym zakresie nie parkowali w granicach strefy. Obowiązek przestrzegania zasady równości nie ma charakteru bezwzględnego, a przyjęte rozwiązania charakteryzują się proporcjonalnością w zakresie ochrony dóbr różnych podmiotów. Strefa płatnego parkowania pozwala na ochronę takich, konstytucyjnie chronionych dóbr, jak ochrona środowiska, bezpieczeństwo i zdrowie publiczne. Są to wartości w polskim systemie konstytucyjnym znacznie wyżej cenione niż swoboda poruszania się oraz prawo własności. Zatem nawet w przypadku uznania, iż przedmiotowe postanowienia, regulujące instytucje krakowskiej strefy płatnego parkowania, godzą w zasadę równości, jest to uzasadnione.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano na niedyskryminujący charakter spornych przepisów z punktu widzenia użytkownika strefy oraz na to, że pozostają one w zgodności z postawieniami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Samo upoważnienie do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych znajduje się w akcie o randze ustawy. Na mocy art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłatę z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania pobiera się za pozostawianie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (...). Przedmiotowa uchwała spełnia wszystkie wymogi zawarte w delegacji. Przy tym przepis art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Celami regulacji są: zmniejszenie liczby samochodów znajdujących się w centrum miasta, ochrona środowiska oraz zapewnienie sprawnego poruszania się służb ratunkowych, czyli ochrona bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.

Jak wywiedziono powyżej, przedmiotowe postanowienia nie godzą w zasadę proporcjonalności, zatem nietrafnym jest podnoszenie ich niezgodności z zasadą sprawiedliwości społecznej, której immanentną częścią jest właśnie, powołana, zasada proporcjonalności.

Analizując procedurę weryfikacji możliwości wniesienia opłaty za parkowanie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż nie jest ona indywidualną sprawą rozstrzygną w drodze decyzji administracyjnej, nie pozostaje zaświadczeniem oraz nie jest obejmowana zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego. Za stosowaniem K.p.a. nie przemawia nawet żądanie przedłożenia zaświadczeń w ramach danej procedury, która finalnie nie kończy się wydaniem zaświadczenia lub decyzji administracyjnej.

Dokonując stwierdzenia nieważności § 2 uchwały Sąd I instancji wadliwie przyjął, że doszło do naruszenia zasady ochrony nabytych. Obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w strefie płatnego parkowania, powstaje dopiero w chwili zaparkowania pojazdu w miejscu wyznaczonym, usytuowanym na drodze publicznej, położonej w granicach strefy płatnego parkowania. Przy czym fakt wniesienia opłaty za parkowanie nie statuuje uprawnienia do wysuwania jakichkolwiek roszczeń co do zajęcia przestrzeni parkingowej. W związku z tym, abonamenty o jakich mowa w § 2 uchwały, nie statuują po stronie podmiotu, który je otrzymał, uprawnienia do parkowania bez konieczności wniesienia opłaty. Abonament ten stanowi jedynie znak wniesienia opłaty za parkowanie w określonej formie, dopuszczalnej na gruncie uchwały regulującej w danej chwili funkcjonowanie strefy płatnego parkowania. Abonament nie pozostaje nośnikiem jakichkolwiek uprawnień. To jedynie dokument wskazujący zarządowi dróg, tj. jednostce zobowiązanej do poboru opłat za parkowanie, iż dana osoba uiściła opłatę w określonej wysokości oraz że w chwili wniesienia należności przysługiwało jej uprawnienie do parkowania z wniesieniem opłaty w ulgowej wysokości. W praktyce dla mieszkańców nie była w ogólne przewidziana stawka opłaty za parkowanie w wysokości 0 zł. Tym samym, nawet w przypadku wywodzenia istnienia uprawnień na bazie wskazanej uchwały, to miały one wymiar w odniesieniu do chwili powstania obowiązku wniesienia opłaty za parkowanie. Zatem tak jak obowiązek uiszczenia przedmiotowej należności nie ma charakteru ciągłego, tak i ewentualne  uprawnienia do wniesienia opłaty za parkowanie nie mają charakteru ciągłego i nie mogą być nabywane na okres dłuższy niż pojedynczy okres aktualizacji obowiązku.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji oraz wskazując, że kontrola legalności uchwały została przeprowadzona w zakresie wynikającym ze skargi.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie wnosił o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska prawnego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczący stwierdzenia nieważności uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

Podstawowym zarzutem natury ogólnej pod adresem skarżonego wyroku, był oparty na naruszeniu przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 usg, zarzut wkroczenia Sądu w kompetencje legislacyjne organu uchwałodawczego gminy, na skutek wybiórczego usunięcia niektórych fragmentów przepisów, co w konsekwencji miało doprowadzić do ukształtowania na nowo uchwalonych unormowań.

W tym kontekście stwierdzić należało, że chociaż, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to nie oznacza to pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. To z kolei legitymizuje nadzór m. in. nad działalnością uchwałodawczą gmin. Regulacja przewidziana w art. 91 ust. 1 usg przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis ten wprowadza zatem sankcję o charakterze korekcyjnym oraz przesłanki jej stosowania, bez uszczegółowienia zakresu ingerencji w sensie technicznym. Niewątpliwie, podobnie jak Trybunał Konstytucyjny w stosunku do ustaw i innych poddanych jego kontroli aktów, sąd administracyjny pełni wyłącznie rolę "negatywnego uchwałodawcy", czyli orzeka o niezgodności uchwał z prawem bez możliwości zastępowania uchwał wadliwych własnymi regulacjami. Tak jednak jak na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się praktyka wydawania orzeczeń zakresowych, będących w istocie zanegowaniem tylko fragmentu lub nawet określonego rozumienia przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, tak na gruncie sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zakresowej (cząstkowej) ingerencji w zawarte w nich regulacje prawne. Warunkiem tej ingerencji jest jednak poszanowanie zasady samodzielności gmin w zakresie stanowienia praw miejscowego i – co się z tym wiąże – możliwość stwierdzania nieważności takich przepisów lub nawet fragmentów przepisów uchwały, jeżeli nie zniekształca to jej rzeczywistej funkcji czy celu, jakiemu zgodnie z wolą organu stanowiącego miała ona służyć.

W świetle wyżej powiedzianego należało stwierdzić, że Sąd I instancji usuwając sporne fragmenty zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały zmieniającej z dnia 14 września 2011 r., nie zmienił ani zapisów uchwały źródłowej (zmienianej) z dnia 6 lipca 2011 r., ani nie podważył woli zmiany tej uchwały przez Radę Miasta Krakowa w zakresie w jakim wola tej zmiany była zgodna z prawem (o czym poniżej). Doszło przy tym jedynie do eliminacji tego rodzaju zapisów, które w ocenie Sądu I instancji naruszały prawo, nie przekreślając możliwości dalszego stosowania uchwały do zamierzonej funkcji, czyli do regulacji zasad korzystania ze strefy płatnego parkowania przez osoby będące jej mieszkańcami.

Co do zarzutów szczegółowych:

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący wadliwego zakwestionowania przez Sąd Wojewódzki zapisu ustanawiającego wymóg legitymowania się przez osoby nie będące właścicielami pojazdów, inną umową cywilnoprawną, zawartą w formie aktu notarialnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wprowadzenia tego rodzaju regulacji nie zakazują przepisy art. 13b ust. 2 – 5 ustawy o drogach publicznych, stanowiące dla rady gminy ustawową normę delegacyjną dla utworzenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z powyższą regulacją, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały:

"2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo".

Trzeba w tym względzie zwrócić uwagę na trzy aspekty:

- po pierwsze przepis ten nie upoważnia wprost do wydawania przepisów modyfikujących powszechnie obowiązujące zasady obrotu prawnego, a w szczególności zasad legitymowania się ważną umową cywilnoprawną dla wywołania skutków w sferze uprawnień do nabycia prawa do korzystania ze strefy płatnego parkowania;

- po drugie zastosowanie wymogu legitymowania się umową cywilnoprawną uzasadnione było przez organ celem w postaci konieczności wyeliminowania fikcyjnych umów użyczenia pojazdów. Wybrana droga w żadnym wypadku nie może jednak być uznana za w istocie zmierzającą do jego osiągnięcia, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na notariusza obowiązku weryfikacji zawieranych przez niego umów pod kątem ich pozorności. O wadach czynności prawnych orzekają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. W istocie omawiana regulacja nie może prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu, a w dodatku nakłada na ogół osób zamieszkujących w strefie i korzystających ze strefy niezwykle uciążliwy i kosztowny obowiązek, nieproporcjonalny do ewentualnych efektów w postaci zmniejszenia ilości wyłudzonych abonamentów;

- po trzecie, jak już wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, konstytucyjna zasada praworządności wymaga jednolitości stosowania prawa. Skoro Kodeks cywilny, czyli akt prawny regulujący m. in. formę czynności prawnych, tylko dla niektórych z tych czynności zastrzegł formę aktu notarialnego dla ich ważności (art. 73 K.c.) oraz formę pisemną dla celów dowodowych (art. 74 K.c.), to akt niższego rzędu jakim jest uchwała rady gminy (miasta) nie może naruszać powyższych zasad (przepis art. 76 K.c., dopuszczający zastrzeżenie szczególnej formy czynności prawnej, nie wchodzi w rachubę, gdyż dotyczy tylko stosunków umownych). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące różnych form władania rzeczą ruchomą nie przewidują dla ich skuteczności formy aktu notarialnego i są to przepisy obowiązujące erga omnes, a wobec tego również obowiązane są je uwzględniać organy stanowiące prawo miejscowe. Organ stanowiący akt prawa miejscowego obowiązany jest przestrzegać nie tylko zakresu upoważnienia udzielonego mu przez ustawodawcę, ale też w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną w odrębnych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. Ł. Złakowski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz". pod red. R. Hausera i Z Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 432). W rozpoznawanej sprawie organ wkroczył w taką materię i trafnie dostrzegł to Sąd I instancji.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zgodzić się należało z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zróżnicowanie wysokości opłat abonamentowych za pojazdy "w rodzinie" w zależności od ich ilości w ten sposób, że doszło do progresywnej gradacji wysokości opłaty za pierwszy i następne pojazdy, narusza zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), na skutek nierównego traktowania różnych członków rodziny, będących właścicielami poszczególnych pojazdów. Uchwała nie rozstrzyga przy tym sposobu traktowania osób zamieszkujących pod tym samym adresem, a nie będących członkami rodziny. Nie sprecyzowano także kryteriów ustalania i weryfikacji uprawnień do pierwszego (najniższego) i kolejnych abonamentów dla tych osób. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości różnicowania wysokości opłat w zależności od różnych kryteriów (w tym także przykładowo w zależności od rodzaju i ilości zgłoszonych pojazdów osób zamieszkałych pod tym samym adresem), ale kryterium kolejności samochodu w rodzinie nie można uznać za odpowiadającego zakazowi dyskryminacji (nierównego traktowania osób charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną [relewantną]). W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13 (publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) należało uznać, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, odwołującej się m.in. do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt K 51/05, jakoby konstytucyjna zasada równości była rozłączna wobec konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przy badaniu zróżnicowań podmiotów prawa, zasady te – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie są wobec siebie konkurencyjne, dlatego mogły być podstawą oceny zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji wykazał bowiem, że zróżnicowanie osób uprawnionych do wniesienia opłaty parkingowej w obniżonej wysokości uzależnione zostało w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały od takich kryteriów, które naruszają zarówno konstytucyjną zasadę równości, jak i konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Ocena ta nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, jedynie wskazuje, że żadna z powołanych wartości konstytucyjnych nie uzasadniała dopuszczalności zróżnicowania, w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały, osób uprawnionych do opłaty parkingowej w obniżonej wysokości według tych kryteriów, które wskazano w tym załączniku. Rolą Sądu nie było przy tym poszukiwanie takiej argumentacji, która wykluczyłaby uznanie ocenianych zapisów załącznika Nr 2 za niezgodne z prawem, lecz jedynie ocena, czy zapisy te nie naruszają obowiązującego prawa. Wystarczające było zatem wskazanie przez Sąd, które przepisy prawa i w jaki sposób zostały naruszone zakwestionowanymi zapisami zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że wprowadzone dodatkowe wymogi w zakresie dokumentowania statusu osobistego, zawodowego czy prawnego użytkownika strefy płatnego parkowania, nie naruszają zasad poprawnej legislacji oraz ogólnych norm regulujących zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wprawdzie Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szerokiego zakresu swobody w stanowieniu prawa miejscowego (akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", ale nie oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania mogą być dowolne (woluntarystyczne), o ile tylko mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. O ile bowiem są to rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub też nakładające na obywateli określone obowiązki (nawet w sferze dokumentowania określonych okoliczności faktycznych), to muszą one cechować się odpowiednią proporcjonalnością. Chodzi tu o to, by obowiązki te nie były nadmierne w stosunku do zamierzonego celu, a w szczególności by nie nakładały na obywateli obowiązków o charakterze biurokratyczno-formalistycznym, w sytuacji, gdy organ we własnym zakresie może dokonać właściwych ustaleń lub też poprzestać na oświadczeniu osoby zainteresowanej. Zgodzić się można, że w toku postępowania uchwałodawczego organ nie stosuje przepisów K.p.a., ale przyjmowane w prawie miejscowym regulacje muszą już uwzględniać zasady regulujące wzajemne stosunki administracji publicznej i poszczególnych osób fizycznych czy prawnych. Skoro znowelizowany przepis art. 220 § 2 K.p.a. już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że "Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia.", to regulacja ta winna zostać uwzględniona przy konstruowaniu przepisów nakładających określone obowiązki o charakterze dowodowo-dokumentacyjnym, dla umożliwienia korzystania z preferencyjnych zasad nabywania abonamentu. Prawidłowo zatem Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia powyższej zasady w sytuacji, gdy w § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały nałożono na mikroprzedsiębiorców i na właścicieli lokali szerokie obowiązki w zakresie składania wypisów z rejestrów, zaświadczeń, wypisów z ksiąg wieczystych i oświadczeń bez wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego wymagającego urzędowego potwierdzenia tych faktów. Nie wykazano też takich okoliczności faktycznych i prawnych, które wymuszają na organie uchwałodawczym nałożenia tego rodzaju obowiązków na użytkowników strefy, a które pozwalałyby uznać, że są to obowiązki o charakterze proporcjonalnym do wagi celu, jakiemu mają one służyć.

Także zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, w zakresie dotyczącym § 2 uchwały, nie dały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak już wywiedziono w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 8 października 2010 r., dotyczącym analogicznego zapisu uchwały zmienianej z dnia 6 lipca 2011 r., wykupiony abonament opłaty parkingowej w 2011 r. stanowił swoisty rodzaj umowy nabywcy z uprawnionym do jej pobierania, dlatego wygaszenie tego abonamentu w zakresie jego obowiązywania po dniu 1 stycznia 2012 r. prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, jako pozbawienie przyznanych uprzednio uprawnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia te wynikały z uprzednio zawartej umowy uiszczenia opłaty parkingowej skumulowanej w formie prawnej abonamentu, a ich pozbawienie nastąpiło bez jakiegokolwiek w tym zakresie ekwiwalentu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.