Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Naczelnika Urzędu Skarbowego na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] numer [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] sygn. [...] inspektorzy pracy Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) postanowili "o zachowaniu w tajemnicy danych osobowych świadków przesłuchanych w dniach 9 i 10 stycznia 2008r. – protokoły świadków o sygnaturach: [...]. Wskutek wydania przedmiotowego postanowienia protokoły przesłuchań świadków nie są udostępniane podmiotowi kontrolowanemu."

W uzasadnieniu postanowienia inspektorzy pracy podali, że w dniach 9 i 10 stycznia 2008r. przesłuchali 11 pracowników Urzędu Skarbowego w S. na okoliczność czasu pracy oraz relacji między pracownikami a osobami kierującymi pracą Urzędu (protokoły przesłuchań noszą sygnatury wskazane w postanowieniu). Z informacji uzyskanych od świadków wynika, że pewne zachowania Naczelnika Urzędu mogą nosić znamiona mobingu. Z uwagi na to, że ujawnienie danych osobowych świadków mogłoby ich narazić na uszczerbek lub zarzut z powodu ujawnienia inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą postanowili o zachowaniu w tajemnicy ich danych osobowych.

W zażaleniu od w/w postanowienia Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. zarzucił naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), poprzez nieudostępnienie protokołów przesłuchań świadków w sposób uniemożliwiający ujawnienie ich danych osobowych, co uniemożliwiło mu skorzystanie z prawa do złożenia zastrzeżeń w związku z zarzutem stosowania mobingu. Zarzucił również, że inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy utajnili protokoły przesłuchań wszystkich świadków, mimo że niektórzy z nich zeznawali jawnie, czym uniemożliwiono wgląd do dowodów jawnych, nadużywając wszelkich procedur postępowania, w tym określonych w kpa.

Skarżący zarzucił także, że odmowa dopuszczenia dowodów w postaci zeznań innych niż wybrani przez inspektorów świadków jest naruszeniem art. 75 § 1 kpa, jak również art. 21 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) w odniesieniu do całego postępowania kontrolnego (art. 21 stanowi, że celem kontroli jest ustalenie stanu faktycznego).

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2008r. Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 23 ust, 4 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w sprawie postanowienia inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 15 stycznia 2008r postanowił:

"uwzględnić zażalenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. na postanowienie inspektora pracy PIP sygn; [...] z dnia [...] w odniesieniu do protokołów przesłuchań pracowników którzy nie wnieśli zastrzeżeń o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że analiza materiałów kontrolnych wykazała, że wniosek o utajnienie zeznań złożyło sześciu pracowników, natomiast pozostałych pięciu pracowników nie złożyło takiego wniosku. Zdaniem organu odwoławczego można uznać, że skoro pięciu pracowników nie złożyło takiego wniosku i nie chciało utajnienia ich danych osobowych oraz innych okoliczności umożliwiających ich zidentyfikowanie inspektor pracy w tej konkretnej kontroli nie powinien utajniać powyższych zeznań. Natomiast w odniesieniu do sześciu pracowników, którzy zażądali utajnienia ich zeznań postępowanie inspektora pracy było prawidłowe i w żadnym przypadku nie pozbawia pracodawcy możliwości złożenia zastrzeżeń do ustaleń określonych w protokole z kontroli. Ponadto organ stwierdził, że ustawodawca w art. 23 ust. 2 ustawy o PIP upoważnił inspektora pracy do wydania postanowienia o zachowaniu w tajemnicy nie tylko danych osobowych przesłuchiwanego pracownika, ale także wszelkich okoliczności uniemożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika. Może to także dotyczyć treści zeznań świadka, których ujawnienie pracodawcy mogłoby narazić pracownika na ujawnienie jego tożsamości. Należy przyjąć, że skoro odmówiono pracodawcy udostępnienia protokołu przesłuchania świadków, to inspektor pracy uznał, że ich ujawnienie umożliwi ujawnienie i ustalenie danych, o których mowa w ust. 2 art. 23 ustawy. W przypadku zatem, gdy nie ma możliwości udostępnienia protokołu z przesłuchania w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych, o których mowa w art. 23 ust. 2, to okoliczności te pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy i nie podlegają udostępnieniu pracodawcy.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do złożonych zeznań pięciu pracowników, którzy nie złożyli wniosku o ich utajnienie zażalenie pracodawcy należy uznać za zasadne i je uwzględnić. Ponadto Okręgowy Inspektor Pracy podał, że w myśl art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) w razie uwzględnienia zażalenia protokoły przesłuchania pracownika lub osoby podlegają zniszczeniu; o zniszczeniu protokołu czyni się wzmiankę w protokole kontrolnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że dotyczą one zagadnień, które mogą być rozpatrzone jako zastrzeżenia do ustaleń kontrolnych, nie do zaskarżonego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy wniósł Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy narusza art. 23 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Protokoły przesłuchań zostały, zdaniem skarżącego potraktowane przez inspektorów pracy "hurtowo", a lakoniczne uzasadnienie odnoszące się do wszystkich 11 protokołów przesłuchań, w tym protokołów jawnych, wskazuje na brak jakiejkolwiek analizy pod kątem możliwości udostępnienia poszczególnych protokołów w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych.

Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy uwzględnił zażalenie w ten sposób, że postanowił o zniszczeniu protokołów jawnych, które bezprawnie zostały utajnione przez inspektorów. Nie rozstrzygnął natomiast zażalenia w części dotyczącej naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy poprzez uniemożliwienie pracodawcy wglądu do protokołów przesłuchań w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych, czym naruszył art. 23 ust. 4 ustawy.

Ponadto skarżący zarzucił, że forma rozstrzygnięcia jest niedopuszczalna, albowiem organ odwoławczy nie wskazał sygnatur protokołów przesłuchań, co do których uwzględnia zażalenie, a informacji tych nie zawiera również uzasadnienie postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie w pełni są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania jego w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że postanowienie z dnia [...] zostało wydane w toku postępowania kontrolnego, przeprowadzonego przez inspektorów pracy Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z art. 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ponieważ treść ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawiera przepisów odnoszących się do rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego – Okręgowego Inspektora Pracy należy uznać, że w tym zakresie zastosowanie ma przepis art. 138 kpa. Określone w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego i decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu narusza prawo.

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

Uznać należy, że podstawę procesową postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem z wynika z niego, że organ odwoławczy uznał zażalenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. za częściowo zasadne. Przepis ten powinien być powołany w podstawie prawnej postanowienia, obok przepisu prawa materialnego dotyczącego rozstrzygnięcia. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości lub w części oraz wydania w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego (orzekającego co do istoty sprawy), bądź też uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W przypadku wydania orzeczenia kasacyjnego w części, organ winien dokładnie określić, jaka część postanowienia podlega uchyleniu, zaś orzeczenie reformatoryjne w tym zakresie powinno zastąpić wadliwą część postanowienia organu pierwszej instancji.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał za zasadne uwzględnienie zażalenia co do części zaskarżonego postanowienia, stwierdził bowiem w osnowie, że "uwzględnia zażalenie na postanowienie organu I instancji w części, tzn. w odniesieniu do protokołów przesłuchań pracowników którzy nie wnieśli zastrzeżeń o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych". W takiej sytuacji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ winien był uchylić postanowienie organu I instancji w części, w której uznał zażalenie za uzasadnione i orzec co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części, która jego zdaniem była zgodna z prawem utrzymać je w mocy. Zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia co do "nieuwzględnionej" części zażalenia. Uchylenie części postanowienie wymaga od organu odwoławczego wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

Orzeczenie winno być sformułowane w sposób czytelny. Dlatego uznać należy za zasadny zarzut skargi, że postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy jest wadliwe także z tego względu, że nie jest precyzyjne. Skoro w postanowieniu organu I instancji wymienione zostały sygnatury protokołów pracowników, których dane zostały utajnione, to organ odwoławczy uznając, iż tylko niektóre z nich powinny pozostać utajnione powinien odnieść się do tej części rozstrzygnięcia i wymienić sygnatury odpowiednich protokołów.

Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji postanowienia (decyzji) jest jednym z elementów najistotniejszych każdego postanowienia (decyzji) i musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie stanowi istotę rozstrzygnięcia (osnowę), którego treści nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) postanowienia (decyzji) zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie.

Wprawdzie częścią składową postanowienia (decyzji) jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jego część, jednak zdaniem Sądu rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia postanowienia. W sprawie niniejszej, co podniósł skarżący również uzasadnienie postanowienia nie wyjaśnia w sposób dokładny, których protokołów przesłuchań dotyczy utajnienie danych.

Natomiast za niezasadny uznać należy zarzut o "nierozstrzygnięciu zażalenia w części dotyczącej naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy poprzez uniemożliwienie pracodawcy wglądu do protokołów przesłuchań w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych", gdyż przepis art. 23 ust. 2 ustawy dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy mówi o "postanowieniu o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych". Okoliczność, że w takim przypadku, tzn. w razie wydania takiego postanowienia protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych wynika wprost z przepisu art. 2 art. 23 ustawy, zatem nie zachodzi potrzeba zawarcia go w osnowie postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż naruszenie przepisu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy - Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś w oparciu o art. 200 ustawy orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Orzekając ponownie organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenie przepisów postępowania.