Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z dnia 2 lutego 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 punkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) przyznał B. G. zasiłki celowe z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów: zakupu leków w kwocie 80 zł od dnia 1 do dnia 31 marca 2016 r., zakupu środków czystości w kwocie 50 zł od dnia 1 do dnia 31 marca 2016 r., zakupu obuwia od dnia 1 do dnia 31 maja 2016 r. w kwocie 50 zł, zakupu odzieży od dnia 1 do dnia 31 maja 2016 r. w kwocie 50 zł oraz zakupu bielizny osobistej od dnia 1 do dnia do 31 maja 2016 r. w kwocie 50 zł.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ustalając wysokość przysługującego świadczenia wzięto pod uwagę, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej.

Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2016 wynosi średnio 494,07 zł, co miesięcznie daje kwotę 41,17 zł.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że B. G. mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszkanie komunalne jest zadłużone, toczy się sprawa o eksmisję. Wnioskodawca ma na stałe orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Korzysta także z usług opiekuńczych. Innych dochodów nie posiada.

Organ wyjaśnił, iż rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W treści art. 8 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy ustalone zostało kryterium dochodowe, którego istota polega na tym, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja organu pomocy społecznej wydana w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W myśl art. 3 i art. 4 w/w ustawy uwzględnienie potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy uzależnione jest od tego, czy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Powyższe przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazują wyraźnie, że pomoc społeczna powinna zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe w granicach posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych, a przyznana pomoc nie musi obejmować wszystkich potrzeb wymienionych we wniosku. Tak więc wysokość udzielanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Należy wskazać, iż zasiłek celowy nie jest obligatoryjną formą pomocy lecz uznaniową, a przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają ani górnej ani dolnej wysokości przyznanego świadczenia.

Po analizie stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa w ocenie organu odwoławczego organ I instancji, działając w ramach uznania administracyjnego miał prawo przyznać stronie pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w takiej właśnie formie i wysokości na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca regularnie korzysta ze wsparcia pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego, zasiłków celowych oraz usług opiekuńczych. Należy podkreślić, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 omawianej ustawy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Spełnienie kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o pomoc nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w zakresie przez nią wskazanym.

Organ odwoławczy odnosząc się do istoty pomocy społecznej wskazał, że wysokość udzielanej pomocy uzależniona jest od wielkości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji działając w ramach uznania administracyjnego miał prawo przyznać odwołującemu pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w przyjętej wysokości. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają bowiem granic przyznawanych świadczeń. Ponadto z przesłanej przez organ pierwszej instancji informacji o wysokości średniej planowanej pomocy finansowej na osobę w rodzinie w 2016 r. wynika, że pomoc ta wynosi średnio 494,07 zł, co miesięcznie daje kwotę 41,17 zł. Wnioskodawca otrzymał pomoc zgodną z możliwościami ośrodka, co więcej przyznana kwota pomocy średnio 50 zł na miesiąc przewyższa w/w średnią wysokość przyznawanej pomocy.

W tym stanie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany podważanej decyzji organu I instancji orzekając o jej utrzymaniu w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł B. G. kwestionując wydane w jego sprawie rozstrzygnięcie.

W treści uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnił m.in., że środki na żywność przekazane zostały na leki, zaś zakupione środki czystości były większe od kwoty otrzymanej. Wskazał, że nadal nie ma środków na rehabilitację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2016 r., którą przyznano B. G. (dalej jako - "strona" lub "skarżący") pomoc w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów: zakupu leków w kwocie 80 zł, zakupu środków czystości w kwocie 50 zł, zakupu obuwia w kwocie 50 zł, zakupu odzieży w kwocie 50 zł oraz zakupu bielizny osobistej w kwocie 50 zł.

Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała stronie pomoc ww. wysokości. Jednak kwota udzielonej pomocy była w ocenie skarżącego za niska.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie jako "ustawa" lub "u.p.s."). Przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Mieszka w zadłużonym lokalu komunalnym. Skarżący ma na stałe orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, na stałe pozostaje pod opieką lekarza. Otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Korzysta także z usług opiekuńczych.

Poza sporem było w sprawie, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, m.in. w postaci zasiłków celowych.

Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 ustawy sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom.

Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/07). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby.

W ocenie Sądu, w omawianej sprawie zostały poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, środków czystości, obuwia, odzieży oraz bielizny osobistej, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu, jak również - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano ponadto, że w analizowanej sprawie skarżący otrzymał łączną pomoc w wysokości przekraczającej średnią wysokość udzielanych świadczeń (zwłaszcza na leki).

Zdaniem Sądu kontrolowane decyzje - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłki celowe na wskazane cele w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14).

Na zakończenie rozważań trzeba zaznaczyć, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż skarżący jest objęty pomocą ośrodka (zasiłek stały, zasiłki celowe, usługi opiekuńcze) i korzysta z tej pomocy systematycznie. Ponadto, w tym samym dniu, tj. 2 lutego 2016 r. organ I instancji przyznał również skarżącemu w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020" świadczenia pieniężne na zakup żywności w łącznej wysokości 300 zł.

Należy podnieść, że nie budziło wątpliwości Sądu orzekającego, że pismo skarżącego złożone w dniu 29 lipca 2016 r. w organie odwoławczym, choć nie wymieniało wprost jako adresata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowiło skargę do sądu administracyjnego. Potwierdza to jednoznacznie treść kolejnego pisma strony z dnia 29 listopada 2016 r., w którym zwraca się z prośbą o przekazanie ww. pisma do tut. Sądu. Nie powinno w tej sytuacji dojść do pozostawienia tego pisma bez rozpoznania, gdyż stanowi ono skargę do sądu administracyjnego, wniesioną w ustawowym - trzydziestodniowym terminie - od otrzymania zakwestionowanych decyzji. Na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu. Skoro w niniejszej sprawie skarga została już prawidłowo przekazana przez organ do sądu, nie było przeszkód w jej merytorycznym rozpoznaniu.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).