Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 95/17 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 95/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydenta Miasta B. odmówił S.P. przyznania zasiłku okresowego. Odmowa nastąpiła ze względu na brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym w celu zebrania całego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sytuacji materialnej rodziny.

Odwołanie od tej decyzji złożył S.P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając m.in. na podstawie art. 38, art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej jako u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1-2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Organ zaznaczył, iż jedną z przesłanek od których zależy przyznanie zasiłku jest kryterium dochodowe, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć 634 zł, natomiast w przypadku osoby w rodzinie dochód nie może przekroczyć 514 zł.

Dalej Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 5 u.p.s. pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Następnie Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. S.P. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że prowadzi on wraz z synem dwuosobowe gospodarstwo domowe, posiada lekki stopień niepełnosprawności i jest częściowo niezdolny do pracy (do dnia [...] stycznia 2017 r.). Dochód rodziny stanowi renta inwalidzka w wysokości [...] zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Stąd dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego. Ponadto S.P. złożył oświadczenie, w którym podał, że nie będzie się ustosunkowywał do otrzymanych wyrównań świadczenia rehabilitacyjnego z ZUS, gdyż były to kwoty zaległe.

Kolegium dodało, iż organ I instancji podjął czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i otrzymał z ZUS informację, że S.P. dysponował wyrównaniem świadczenia rehabilitacyjnego wypłaconego w wysokości [...] zł oraz wyrównaniem świadczenia rentownego w wysokości [...] zł.

Kolegium podkreśliło, że brak współdziałania zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca powstrzymuje się od wszechstronnego, rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, a także gdy nie informuje o próbach samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem przedstawiania organowi rzetelnych i wyczerpujących informacji o aktualnej sytuacji materialnej, wynikającym przez analogię z przepisu art. 98 u.p.s., który stanowi, że przedstawienie m.in. nieprawdziwych informacji stanowi przesłankę zwrotu pobranego na ich podstawie świadczenia, a także z obowiązkiem informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, stanowiącej podstawę do przyznania świadczeń (art. 109) i z obowiązkiem złożenia - na żądanie pracownika socjalnego - oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). O ile więc organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem, organ uprawniony jest odmówić przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał inne kryteria określone w ustawie.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że konstrukcja przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. oparta jest na uznaniu administracyjnym, które oznacza przyznanie organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Przy tym organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.

W ocenie organu zachowanie S.P. wskazywało na brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, nie wykorzystywanie własnych możliwości oraz odmawianie rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, co wskazuje na wystąpienie przesłanek zawartych w art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 5 u.p.s.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył S.P.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd zauważył, że świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w u.p.s., a skarżący wystąpił do organów pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego.

Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozważyły możliwości przyznania świadczenia. Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniach poddanych kontroli decyzji, które poprzedzone zostały wnikliwym zebraniem i oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W ocenie Sądu oczywistym było, że postępowanie skarżącego uniemożliwiło organom ustalenie, czy istnieje możliwość, by z posiadanych środków rodzina skarżącego mogła sama zaspokoić zgłaszane potrzeby. Za trafne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że brak współdziałania zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca powstrzymuje się od wszechstronnego, rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, a także gdy nie informuje o próbach samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem przedstawiania organowi rzetelnych i wyczerpujących informacji o aktualnej sytuacji materialnej, wynikającym przez analogię z przepisu art. 98 u.s.p., zgodnie z którym przedstawienie m.in. nieprawdziwych informacji stanowi przesłankę zwrotu pobranego na ich podstawie świadczenia, a także z obowiązkiem informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, stanowiącej podstawę do przyznania świadczeń i z obowiązkiem złożenia - na żądanie pracownika socjalnego - oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. O ile organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem - uprawniony jest odmówić przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał inne kryteria określone w ustawie. Na marginesie Sąd wskazał, że analiza akt sprawy wskazała, iż nie znajduje potwierdzenia zawarte w skardze twierdzenie skarżącego, iż nikt z MOPS nie twierdził, że wyrównanie renty ma wpływ na przyznanie wnioskowanego zasiłku, skoro już w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał, że wyrównanie świadczeń rentowych ma znaczenie dla ogólnego rozeznania sytuacji rodziny skarżącego.

Sąd podkreślił, iż u.p.s. nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia, ale również nakłada określone obowiązki mające doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej znalazła się rodzina. Brak wykonania tych obowiązków, jak również brak współpracy z organami pomocy społecznej może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu postawa skarżącego prezentowana w toku postępowania administracyjnego potwierdza słuszność postępowania organów oraz w zasadzie brak możliwości należytej oceny sytuacji rodziny. Osoby zwracające się z wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współpracowania z pracownikiem socjalnym nałożony art. 4 u.p.s., a w sytuacji gdy takiej współpracy nie podejmują lub nie podejmują tej współpracy w zakresie koniecznym do pełnego wyjaśnienia swojej sytuacji rodzinno-życiowej, muszą liczyć się z możliwością odmowy przyznania im świadczenia z pomocy społecznej.

Konkludując Sąd nie stwierdził aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie dopatrzył się również naruszenia przepisów k.p.a. w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku nakazuje uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać mu przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S.P., zarzucając:

1. na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracyjny dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, oraz art. 107 k.p.a. i w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych tj. nie zapoznanie się z całym znajdującym się w aktach materiałem dowodowym, dopuszczenie dowodu na okoliczność czy w sierpniu 2016 r. skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o osiągniętym jednorazowym dochodzie, podczas gdy znajdowało się ono w aktach MOPS już w sierpniu 2016 r., pominięcia faktu wydania przez MOPS w B. na podstawie tych samych danych i tego samego materiału dowodowego w tym samym miesiącu (listopad 2016) decyzji o przyznaniu S.P. zasiłku okresowego, pominięciu złożonego przez stronę w MOPS B. oświadczenia o nie otrzymaniu w ciągu 12 miesięcy jednorazowego dodatkowego dochodu, powołaniu się przez SKO na nie prawdziwe dane, że MOPS w B. nie był w posiadaniu w chwili wydawania decyzji informacji o wypłaceniu skarżącemu kasacyjnie wyrównania świadczenia rehabilitacyjnego oraz informacji o wysokości świadczenia rentowego;

2. na mocy art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 8 ust. 12 u.p.s. przez błędną interpretację i przyjęcie, że wypłacone skarżącemu wyrównanie świadczenia rehabilitacyjnego wlicza się do jego dochodu,

b) art. 11 ust 2 u.p.s. przez błędną interpretację i przyjęcie, że skarżący nie współpracował z organem przy wydaniu decyzji, podczas gdy organ dysponował już wszystkimi okolicznościami i faktami w chwili przeprowadzania wywiadu u skarżącego.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., S.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że wydanie przez organy administracji decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. bądź art. 107 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, na potrzebę przeprowadzenia których wskazuje strona postępowania. Tylko nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mogłoby stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczyły braku współdziałania skarżącego kasacyjnie z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia sytuacji materialnej rodziny skarżącego, co znalazło wyraz w jego pisemnym oświadczeniu, w którym podał, że nie będzie się ustosunkowywał do otrzymanych wyrównań świadczeń z ZUS. Ta okoliczność, która wynikała z dokumentu - oświadczenia z dnia [...] września 2016 r., nie była w żaden sposób kwestionowana przez skarżącego.

Powyższe powoduje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Sąd I instancji trafnie przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej, a uzasadnienie skarżonej decyzji spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierało wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł oraz uzasadnienie prawne, stanowiące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przepisu tego wynika, że strona ubiegająca się o przyznanie pomocy społecznej powinna poczynić w tym kierunku pewne wysiłki. Należy do nich między innymi udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej – osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Na podstawie art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, natomiast brak takiego współdziałania, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s., może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Ponieważ ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Odmowa odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, może zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji - pozytywne rozpatrzenie jej wniosku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie jako ubiegający się o przyznanie pomocy społecznej nie zastosował się do obowiązku współdziałania w zakresie ustalenia jego faktycznej sytuacji majątkowej, odmawiając podania wysokości kwot otrzymanych z ZUS. Należy zgodzić się z dokonaną oceną, iż taka postawa strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia jednoznacznie wskazuje na brak współdziałania. Dlatego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 11 ust 2 u.p.s. przyjmując, że prawidłowo organy oceniły zachowanie skarżącego jako spełniające negatywną przesłankę udzielenia świadczeń w postaci "braku współdziałania" w rozumieniu tegoż przepisu.

Niezasadny był również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 8 ust. 12 u.p.s. przez przyjęcie, że wypłacone skarżącemu wyrównanie świadczenia rehabilitacyjnego wlicza się do jego dochodu. Na żadnym bowiem etapie postępowania ani organy, ani Sąd I instancji nie sugerowały nawet zakwalifikowania wypłaconego świadczenia rehabilitacyjnego jako podlegającego wliczeniu do dochodu. Informacja o świadczeniu konieczna była dla ustalenia faktycznej sytuacji materialnej strony ubiegającej się o przyznanie zasiłku, na co wskazywały zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wskazać należy, że wnioski te rozpoznawane są przez wojewódzkie sądy administracyjne. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.