Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na przewlekłość postępowania Komendanta Miejskiego Policji we W. w sprawie rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz czas wolny oddala skargę w całości.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Miejskiego Policji we W. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowaniu administracyjnego, (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się

w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu.

W związku z powyższym wniósł o:

1. przeprowadzenie rozprawy,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego z powołaniem na art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych),

5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r., skarżący zwrócił się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Pismem z dnia 14 marca 2019 r., pełnomocnik doprecyzował podanie i wniósł

o przesłanie w formie elektronicznej dokumentów z akt sprawy, a także zawarł prośbę

o wskazanie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazanie terminu jej zakończenia.

W odpowiedzi, organ pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. poinformował, że wniosek

o wyrównanie ekwiwalentu za urlop został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i w przedmiotowym zakresie będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Jednocześnie organ zaprzeczył jakoby toczyło się postępowanie

w sprawie wniosku strony postępowania.

Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem, na co wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, z sytuacją taką mamy do czynienia, gdy jest ono prowadzone

w sposób nieefektywny, wykonywane czynności podejmowane są w dużych odstępach czasu, cechują się pozornością powodując, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od Organu sumy pieniężnej

w wysokości 1.000 zł. Kwota ta nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżącego, który żyje w permanentnej niepewności i stresie, co do sposobu, a przede wszystkim terminu załatwienia jego sprawy.

Wskazując na powyższe ze świadomością, iż zasądzanie wnioskowanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu,

a zatem możliwością, pełnomocnik skarżącej wyraził przekonanie, iż w ocenie Sądu realia rozpoznawanej sprawy zostaną uznane za niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, a wnioski skargi, za zasadne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 3 grudnia 2018 r. organ poinformował stronę pismem z dnia 20.12.2018 r. że w/w wniosek został przekazany do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji.

Organ wskazał na czynności zaistniałe w sprawie:

Dnia 14.03.2019 r. Skarżący sprecyzował wniosek z dnia 03.12.2018 r. wskazując, iż dotyczy on ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy jak również niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o Policji.

Pismem z dnia 16.04.2019 r. Organ administracji publicznej - Komendant Miejski Policji we W. wyjaśnił, ponownie skarżącemu, iż wniosek będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Natomiast w dniu 18.04.019 r. zostało przez skarżącego złożone ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy jak również niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o Policji.

W/w pismo zostało przekazane zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 07.05.2019 r. organ rozpatrujący ponaglenie wyjaśnił, iż z uwagi na utratę mocy przepisu art 115a ustawy o Policji, brak jest obecnie podstawy prawnej określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu już wypłaconego.

Skarżący 30 kwietnia 2019 r. na adres Komendy Miejskiej w O. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Organ administracji publicznej - Komendanta Miejskiego Policji we W.

Ustosunkowując się zaś do postawionego zarzutu przewlekłości postępowania, organ wyjaśnił: po zwolnieniu ze służby skarżącemu został wypłacony należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop wyliczony na podstawie obowiązujących przepisów w tym art. 115a ustawy o Policji. W wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31

ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych

w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego tą niekonstytucyjność.

W niniejszej sprawie utracił moc obowiązującą art 115 a ustawy o Policji, ale nie zostały do dnia dzisiejszego ustanowione przepisy, na podstawie których organ administracji publicznej może rozpoznać wniosek skarżącego i załatwić sprawę. Zwłaszcza, że należy pamiętać, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie można zatem zarzucić organowi administracji publicznej przewlekłości postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności

w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne, działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona

w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do załatwienia wniosku skarżącego z przyczyny niezależnych od organu administracji publicznej, zatem nie zachodzi nieuzasadnione ani nieefektywne prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a.

Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania

w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r.,

poz. 2096) dalej k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone

w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona

w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego

z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18).

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie daje podstaw do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej.

Skarżący zainicjował postępowanie wnioskiem z dnia 1 grudnia 2018 r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji we W. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wniosek wpłynął do adresata dnia 3 grudnia 2018 r.

Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Miejskiej Policji we W., pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. przesłał powyższe pismo do Głównego Księgowego, Naczelnika Wydziału Finansów KWP we W. Pismem z tej samej daty powiadomił skarżącego, że jego wniosek w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 uznający, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z Konstytucją RP został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji w przedmiotowym zakresie.

Pismem z dnia 14 marca 2019 r. ustanowiony przez wnioskodawcę pełnomocnik sprecyzował wniosek z dnia 1 grudnia 2018 r. w ten sposób, że dotyczy ono ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy jak również niewykorzystany czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zwrócił się także z prośbą o nadesłanie wskazanych dokumentów. Ostatnie zdanie tego pisma mówi: Proszę o podanie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazanie terminu jej zakończenia.

Naczelnik Wydziału Kadr KMP we W., po uzyskaniu od Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych KWP we W. akt osobowych zainteresowanego – pismem z dnia 6 kwietnia 2019 r. przesłał pełnomocnikowi strony wnioskowane informacje. Poinformował jednocześnie, iż w chwili zwolnienia zainteresowanego ze służby nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty ekwiwalentu – wypłacenie ekwiwalentu nastąpiło w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odnośnie złożonego wniosku podał, że poinformowano mocodawcę o tym, że wniosek będzie rozpoznany po nowelizacji przepisów ustawy o Policji – w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., przesłanym drogą elektroniczną w dniu 18 kwietnia 2019 r., pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie/zażalenie odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2018 r.

W związku z powyższym pismem Komendant Miejski Policji we W. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, potwierdzając dotychczasowe stanowisko, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji we W. pismem z dnia 7 maja 2019 r.

w odpowiedzi na ponaglenie/zażalenie z dnia 18 kwietnia 2019 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, iż w związku z utratą mocy przepisu art. 115a ustawy

o Policji, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. brak jest obecnie podstawy prawnej określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu już wypłaconego.

W związku z powyższym poinformował, że "wniosek będzie mógł zostać rozpatrzony po wprowadzeniu w życie nowelizacji przepisów ustawy o Policji, określającej nowe zasady naliczania ekwiwalentu."

Stanowisko Komendanta Miejskiego Policji z dnia 25 kwietnia 2019 r. zostało przesłane do wiadomości Naczelnika Wydziału Kadr KWP we W. i Głównego Księgowego Naczelnika Wydziału Finansów KWP we W.

Wnioskodawca skargę z dnia 24 kwietnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania do tutejszego sądu złożył w dniu 30 maja 2019 r.

Sąd mając na uwadze przedstawioną na wstępie definicję przewlekłości postępowania zawartą w art. 37 k.p.a. a także orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2018 r.

Należy bowiem zauważyć, że wniosek skarżącego został "rozpatrzony" w dniu 20 grudnia 2018 r. Po pierwsze został on skierowany do właściwej komórki organu, która będzie zajmowała się ewentualną wypłatą świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a jednocześnie pismem z tej samej daty, przekazanym do wiadomości Wydziału Finansowego, poinformowano skarżącego, że wniosek nie może być aktualnie rozpoznany z uwagi na brak podstawy prawnej do jego rozpoznania z dodatkowym wskazaniem, że będzie on rozpoznany po nowelizacji przepisów ustawy o Policji w przedmiotowym zakresie.

Powyższa odpowiedź wiąże się z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia

30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 uznającym, że art. 115a ustawy o Policji,

w oparciu o który wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatki do urlopu, w dotychczasowym brzmieniu jest niezgodny z Konstytucją RP,

a także faktem, że do chwili obecnej nie przeprowadzono nowelizacji jego przepisu.

Skarżący otrzymał również odpowiedź po sprecyzowaniu wniosku z 3 grudnia 2018 r. pismem z dnia 14 marca 2019 r. – w dniu 16 kwietnia 2019 r. i dalsze pisma

w sprawie.

Należy zatem uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ podejmuje czynności pozorne, nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bez dochowania należytej staranności, a tym samym działa przewlekle. Organ wykonuje czynności zgodnie z rozumieniem sytuacji powstałej po wydaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.