Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M.P. kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS), decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], wymierzył M.P. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem [...] marca 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że [...] marca 2020 r. M.P. przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. [...] kwietnia 2020 r. o godz. 9:45 funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji udali się do miejscowości [...], w celu sprawdzenia pobytu osoby objętej kwarantanną tj. M.P. Podczas kontroli nie zastano jej w miejscu odbywania kwarantanny. Funkcjonariusze telefonicznie skontaktowali się z Ł.M., który poinformował ich, że razem z M.P., z którą wspólnie zamieszkuje, wyszli z domu i udali się do banku celem załatwienia pilnych spraw.

W dalszej części uzasadnienia decyzji PPIS zaznaczył, że ustalenia naruszenia ww. obowiązku zostały poczynione w oparciu o notatkę urzędową z [...] kwietnia 2020 r. sporządzoną przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji. Wskazany dokument PPIS ocenił jako wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Ponadto PPIS zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, tj. art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.).

Od powyższej decyzji, pismem z [...] kwietnia 2020 r., odwołała się M.P., wnosząc o uchylenie nałożonej na nią kary pieniężnej. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że [...] kwietnia o godz. 9.30 opuściła miejsce odbywania kwarantanny tj. [...], w celu zawiezienia Ł.M. do [...], gdzie miał obowiązek stawić się w banku celem załatwienia ważnych formalności. W dalszej części uzasadnienia odwołująca wskazała, że była tam w charakterze kierowcy, nie opuściła samochodu i z nikim się nie spotkała, w związku z czym nie naraziła nikogo na niebezpieczeństwo zarażenia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) – działając m.in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) - decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PPIS.

Uzasadniając decyzję PWIS wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązującego [...] kwietnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i obowiązującego w dniu przekroczenia przez M.P. granicy państwowej, w okresie od 20 marca 2020 r., osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Powyższy obowiązek został również przywołany w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, który stanowi, że w okresie od 31 marca 2020 r. do odwołania osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. PWIS zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy (notatka urzędowa z [...] kwietnia 2020 r.) [...] kwietnia 2020 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji, w celu sprawdzenia pobytu osoby objętej kwarantanną tj. M.P., udali się do miejscowości [...] - wskazanego przez ww. jako miejsca jej odbywania. Podczas kontroli nie zastano jej w miejscu odbywania kwarantanny. Funkcjonariusze telefonicznie skontaktowali się z Ł.M., który poinformował ich, że razem z M.P., z którą wspólnie zamieszkuje, udali się do banku celem załatwienia pilnych spraw. Ww. notatka Policji została przekazana do PPIS 2 kwietnia 2020 r. i na jej podstawie PPIS wydał kwestionowaną decyzję, którą wymierzono M.P. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł.

PWS wskazał, że w wydanej decyzji PPIS wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy zgodnie z art. 10 § 2 i 3 K.p.a. PPIS wskazał, że podstawą prawną decyzji jest art. 48a ust. 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. PPIS uznał notatkę urzędową Policji, na podstawie której wydał kwestionowaną decyzję za dokument wiarygodny, rzetelny, stanowiący istotne i kluczowe źródło ustaleń stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

PWIS podniósł, że z akt sprawy nie wynika, czy M.P. zapoznała się z treścią ww. notatki i czy miała możliwość ustosunkowania się do jej treści. Należy jednak założyć, że odstępując od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), organ pozbawił jej tej możliwości powołując się przy tym na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 K.p.a.). PWIS nie zgodził się z taką argumentacją, bowiem wymierzenie kary pieniężnej nie stanowi zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Zważywszy jednak na fakt, że odwołująca potwierdziła swoją nieobecność pod wskazanym adresem odbywania kwarantanny i podała gdzie się udała oraz w jakim celu, tym samym uznać należy, że w tych okolicznościach naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy. Odwołująca w złożonym odwołaniu przyznała, że dnia [...] kwietnia o godz. 9.00 opuściła miejsce odbywania kwarantanny, gdyż zawiozła Ł.M. do banku celem załatwienia ważnych formalności. W konsekwencji więc, nawet jeśliby postrzegać brak wyznaczenia skarżącemu odpowiedniego terminu na realizację uprawnień określonych w art. 10 § 1 K.p.a. jako naruszenie wskazanego przepisu, to nie można doszukać się żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wykazano wyżej odwołująca się sama potwierdziła w również w odwołaniu swoją nieobecność pod wskazanym adresem odbywania kwarantanny, a tym samym poświadczyła, że złamała nakaz odbywania kwarantanny.

W dalszej części uzasadnienia decyzji PWIS wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie oraz do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 12 tej ustawy, pod pojęciem kwarantanny należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 658), do odwołania osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Należy zaznaczyć, że przepis ten jest tożsamy co do treści z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.) wskazywanego w decyzji PPIS, który to przepis obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji i stanowił podstawę jej wydania, jak również jest tożsamy z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, który to przepis obowiązywał w dniu przekroczenia granicy przez odwołującą. Na podstawie wyżej wskazanych przepisów – zdaniem PWIS - PPIS uprawniony był do wydania zaskarżonej decyzji. Zważyć bowiem należy, że według danych dostępnych na stronach Ministerstwa Zdrowia nowy koronawirus SARS-CoV-2 wywołuje chorobę o nazwie Covid-19. Choroba objawia się najczęściej gorączką, kaszlem, dusznościami, bólami mięśni, zmęczeniem. Najbardziej narażone na rozwinięcie ciężkiej postaci choroby i zgon są osoby starsze, z obniżoną odpornością, którym towarzyszą inne choroby, w szczególności przewlekłe. Wirus przenosi się drogą kropelkową, tzn. podczas kichnięcia, kaszlu lub mówienia. Gdy cząsteczki wydzieliny znajdą się w powietrzu, które wdychają osoby w najbliższym otoczeniu, wirus może z łatwością trafić do ich organizmów. Obecne w ślinie osoby chorej wirusy osiadają również na pobliskich przedmiotach i powierzchniach. Zdrowa osoba może zarazić się chorobą, dotykając ich, a następnie okolic nosa, oczu lub ust. Transmisje bezobjawowe i łagodnie objawowe są także czynnikami przenoszenia Covid-19, co oznacza, że nosiciele koronawirusa mogą zarażać innych, choć sami nie mają objawów choroby. Pierwsze zachorowania wywołane wirusem SARS-CoV-2 miały miejsce w grudniu 2019r. w mieście Wuhan w środkowych Chinach. Wirus w krótkim czasie przekroczył granice Chin i przeniósł się z Azji na inne kontynenty. W dniu 11 marca 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) ogłosiła stan pandemii. Do tego momentu na świecie potwierdzono testami laboratoryjnymi ponad 3 min przypadków zakażenia i odnotowano ponad 259 tys. zgonów (https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries). W Europie krajami o największej liczbie potwierdzonych przypadków Covid-19 są obecnie Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, Francja i Niemcy. Jak wynika z powyższego zwalczanie epidemii C0V1D-19 wymaga zastosowania przez ustawodawcę wielu środków specjalnych, w tym 14-dniowej kwarantanny wobec osób powracających z zagranicy, której nakaz odwołujący się złamał opuszczając miejsce jej odbywania stwarzając jak słusznie zauważył organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...].04.2020r. swoim zachowaniem wysokie ryzyko zakażenia innych osób wirusem SARS-CoV-2.

Odnosząc się do zarzutów odwołania iż wydana decyzja niezgodna jest z kodeksem postępowania administracyjnego, ponieważ odwołująca nie stworzyła żadnego ryzyka zakażenia innych osób PWIS wskazał, że opuszczenie miejsca odbywania kwarantanny pojazdem, przebywanie tylko w tym pojeździć i brak kontaktu z innymi ludźmi było przerwaniem odbywanej obowiązkiem kwarantanny, a tym samym złamaniem wprowadzonych ograniczeń. Mając powyższe na uwadze, zdaniem WINB słusznie PPIS nałożył na M.P. karę pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej, przy czym zaznaczyć należy, że wymierzył ją w najniższej możliwie wysokości, wynikającej z obowiązujących przepisów prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 i ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wymierzenie kary za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy RP 27 marca 2020 r. na podstawie przepisu § 1 oraz § 2 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, który to obowiązek nie istniał jako wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

2. naruszenie przepisu art. 48 a ust 1 w zw. z art 46 a i 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi, w zw. z przepisem § 1 oraz § 2 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, poprzez ukaranie za niezastosowanie się do nałożonego obowiązku kwarantanny spowodowanego przekroczeniem granicy [...] marca 2020 r., podczas gdy faktycznie skarżąca nie podlegała obowiązkowi poddania się kwarantannie:

a. albowiem ww. obowiązek poddania się kwarantannie podczas przekroczenia granicy wydany został bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż kompetencję do nałożenia w drodze rozporządzenia obowiązku kwarantanny ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi przyznaje wyłącznie Radzie Ministrów, a nie Ministrowi Zdrowia, oraz

b. gdyż objęcie kwarantanną nie może jednak wynikać tylko z samego faktu przekroczenia granicy, a na Straży Granicznej ciążył obowiązek oceny podczas kontroli, czy skarżąca podlega obowiązkowi kwarantanny granicznej, czy jest z niej zwolniona, jako należąca do kilku kategorii wymienionych w rozporządzeniu, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło i nie miało miejsca.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od PWIS zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca, co jest w sprawie bezsporne, przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania, [...] marca 2020 r. W dniu tym obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), którego przepis § 2 ust. 2 stanowił, że w okresie od 20 marca 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Rację ma zatem skarżąca stwierdzając, że obowiązek poddania się przez nią kwarantannie nałożony został nie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów lecz na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Wolności, o których mowa w ww. przepisach, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust. 3). Zatem wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji – również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu.

Z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, wynika że zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przewidziane dla Ministra Zdrowia upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego przewidywało możliwość ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych.

W delegacji ustawowej nie ma zatem uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie.

W tym miejscu warto zauważyć, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 319/20 (wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.), odnosząc się do poprzedniego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433). Sąd ten zasadnie wskazał także, że potwierdzeniem powyższej tezy jest to, że od 8 marca 2020 r. obowiązywały już przepisy art. 46a i 46b do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które przewidywały delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym przewidziano ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy). Natomiast nie ma znaczenia dla tej oceny wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., że kwarantanna ustanowiona w rozporządzeniu jest tą kwarantanną, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała w ogóle dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny. Rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać, modyfikować (porównaj w tej kwestii "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz" pod redakcją P. Tulei, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 – 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 K.p.a.

Należy zatem stwierdzić, że skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie miało miejsce [...] marca 2020 r., tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., które jak wyżej wskazano zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym tenże obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) zawartej w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 cyt. ustawy), należy uznać za niezgodne z prawem.

Z powyższych względów WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Dlatego też WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PPIS jako wydane z naruszeniem opisanych powyżej przepisów.

O kosztach postępowania WSA orzekł w punkcie II sentencji wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 900 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę PPIS obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań WSA przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wynikających z niniejszego uzasadnienia z uwagi na mającą w niniejszej sprawie zastosowanie zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a.