Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Starosty Choszczeńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Choszczeńskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 października 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Starosty Choszczeńskiego nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, III. zasądza od Starosty Choszczeńskiego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 15 października 2024 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynął wniosek P. K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie list obecności w pracy Starosty C. Pani W. K. w latach 2020-2024 oraz ewidencji czasu pracy Pani W. K. za ten sam okres, tj. lata 2020-2024 w formie elektronicznej na adres email: [...] lub w formie papierowej (kserokopie dokumentów) - odbiór osobisty.

W odpowiedzi z dnia 29 października 2024 r. Starosta C. poinformował wnioskodawcę, że lista obecności W. K. nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie jest ona jedynie dowodem potwierdzenia przybycia do pracy, lecz jest częścią ewidencji czasu pracy i zgodnie z § 36 ust. 4 Regulaminu Pracy Starostwa Powiatowego w C. odnotowuje się na niej informacje, które nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie podkreślił, iż ewidencja czasu pracy pracowników nie stanowi informacji publicznej oraz na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, zm. z 2024 r. poz. 878) i zapisów Regulaminu Pracy Starostwa Powiatowego w C. w stosunku do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy nie ewidencjonuje się godzin pracy.

P. K. nie zgadzając się z udzieloną odpowiedzią wystosował do organu pismo z dnia 30 października 2024 r., w którym podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, lista obecności pracowników jednostek sektora finansów publicznych, w tym jednostek samorządowych, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. W związku z tym wniósł o udostępnienie informacji w postaci list obecności W. K. w latach 2020-2024, na wniosek z dnia 15 października 2024 r. lub wydania decyzji odmownej.

W piśmie z dnia 13 listopada 2024 r. Starosta C. poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź na jego wniosek z dnia 15 października 2024 r. została udzielona w dniu 29 października 2024 r.

W dniu 13 stycznia 2025 r. P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

- zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że informacje, o które wnioskował w piśmie z dnia 15 października 2024 r. stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Lista obecności Starosty nie stanowi jedynie wewnętrznego dokumentu kadrowego, lecz jest ściśle związana z funkcjonowaniem instytucji publicznej. Dokument ten jest elementem, który może świadczyć o obecności i dyspozycyjności pracowników w godzinach pracy, a tym samym może stanowić wskaźnik rzetelności realizacji zadań publicznych. Lista obecności, jako dokument potwierdzający obecność pracowników w miejscu pracy, odnosi się do wykonywania zadań publicznych oraz do gospodarowania środkami publicznymi, co sprawia, że wpisuje się w definicję informacji publicznej. W związku z powyższym przedmiotem wniosku była informacja podlegająca udostępnieniu, zaś nieudostępnienie tej informacji zgodnie z wnioskiem powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola bezczynności przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że

z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Zgodnie z art. 10 i art. 4 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej następuje na wniosek, zaś podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia są m.in. organy władzy publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Przepisy omawianej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa przewiduje też załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Starosta C. jako organ władzy publicznej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego z dnia 15 października 2024 r. stanowi informację publiczną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji

o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak

i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4) i majątku publicznym (pkt 5). Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy przypomnienia wymaga, że skarżący w swoim wniosku wniósł o udzielenie informacji publicznej w postaci listy obecności i ewidencji czasu pracy Starosty C. w latach 2020-2024. Zdaniem Sądu niewątpliwie informacja, której skarżący domagał się jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Status starosty wyznaczają przede wszystkim publiczne elementy jego działalności, obejmujące m.in. kierowanie bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowanie go na zewnątrz, a także wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących od właściwości powiatu (art. 34 i art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm.). Z kolei w sferze prawa pracy starosta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na wyboru w starostwie powiatowym, ale także jest jednocześnie kierownikiem urzędu i zwierzchnikiem służbowym zatrudnionych w nim pracowników, wobec których wykonuje czynności z zakresu prawa pracy (art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 3, art. 9 ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2024 r. poz. 1135).

W wyroku z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1475/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że informacja dotycząca listy obecności starosty w pracy, jeżeli spoczywa na nim obowiązek ich podpisywania, mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej jako odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania starostwa. Również w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 74/20 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie uznał, iż zarówno listy obecności pracowników organu administracji publicznej, jak i ich delegacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (jako "dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych"). Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/21 wskazując, że lista obecności pracownika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy organizacji pracy w tym organie oraz służy weryfikacji sposobu, w jaki pracownik wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym zakresie, a ujawnianie takich danych uzasadnione jest wymogiem bezwzględnej transparentności zasad funkcjonowania i organizacji pracy w organach administracji. W kolejnych orzeczeniach tego Sądu przyjęto, że informacje odnoszące się do list obecności z posiedzeń Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz pracy Dyrektora Generalnego - Sekretarza Miasta stanowią informację publiczną (por. wyroki z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 96/22 oraz wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 113/14). Na uwagę zasługuje także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 8/25, w którym wywiedziono, że ewidencja czasu pracy Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego to informacja publiczna.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszym sprawie podziela przedstawione wyżej stanowiska. Niewątpliwie zatem informacja dotycząca czasu pracy Starosty C. w postaci ewidencji oraz list obecności ma walor informacji publicznej, gdyż ma związek z zasadami organizacji starostwa oraz wypełnianiem przez ww. Starostę jako pracownika funkcji publicznej, która ta funkcja finansowana jest ze środków publicznych.

W aktach sprawy znajduje się nadesłany przez organ Regulamin Pracy Starostwa Powiatowego w C. stanowiący załącznik do zarządzenia nr 44/2017 Starosty C. z dnia 5 grudnia 2017 r., w którym w rozdziale V "Organizacja porządek wewnętrzny i dyscyplina pracy V.1 Potwierdzanie obecności pracy" wskazano, że pracownicy zobowiązani są do potwierdzania przybycia do pracy przez podpisanie listy obecności. Skoro zatem Starosta C. jest pracownikiem starostwa, to ciąży na nim obowiązek podpisywania takiej listy obecności.

Wprawdzie w świetle art. 149 § 2 Kodeksu pracy oraz zapisów Regulaminu Pracy Starosta Powiatowego w C. w stosunku do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy nie ewidencjonuje się godzin pracy, jednakże dostrzec należy, że powyższe regulacje, nie zwalniają pracodawcy z prawnej formalności odnotowania obecności takiego pracownika w pracy.

Żądane informacje podlegają zatem udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Co prawda zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, jednakże za taki przepis nie można uznać art. 149 § 1 Kodeksu pracy, albowiem regulacja ta dotyczy uprawnień pracownika a nie innych podmiotów. Przepis ten stanowi, że pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalenia jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą i udostępnia tę ewidencję pracownikowi na jego żądanie. Przepis ten nie wyłącza zatem trybu udostępniania tej informacji przewidzianego w u.d.i.p., zaś organ nie wykazał, aby wnioskowaną informacją nie dysponował.

W takiej sytuacji obowiązkiem organu było albo udzielenie - w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p.- wnioskowanej informacji publicznej, albo wydanie w ww. terminie decyzji odmownej w określonym zakresie. Z kolei brak działania tego rodzaju przesądza o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 15 października 2024 r.

Przechodząc do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stwierdzona bezczynność wynikała bowiem z błędnego przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Podkreślić należy, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 października 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność w rozpoznaniu wniosku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III) postanowiono stosownie do art. 200 p.p.s.a. mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.