Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 832/12 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 832/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję własną stwierdzającą wygaśnięcie w części dotyczącej 31 punktów urządzania gry, decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. udzielającej G. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 45 punktach urządzania gry na terenie województwa [...]. Powodem stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w tej części było niepodjęcie w tych punktach działalności przez okres ponad 12 miesięcy od udzielenia zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji powołano m.in. art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 - zwanej dalej "u.g.h."), który stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej, a także art. 48 ust. 2 u.g.h., zgodnie z którym w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w części, w której nie podjęto działalności.

G. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 8, art. 129 ust. 1 u.g.h. oraz art. 1 pkt 2 i 11, art. 8, art. 9 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, s. 37) i podniósł, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, stwierdził, iż przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.

Sąd I instancji zauważył następnie, że TSUE uznał w tym wyroku, iż przepisy przejściowe u.g.h. mogą bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Trybunał dodał, że zadaniem sądu krajowego jest ustalenie, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, przy czym dokonując takiej oceny sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane. Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena, czy u.g.h. zawiera przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 ma charakter jurydyczny. Przedmiotem rozważań Sądu, zgodnie z wyrokiem TSUE, jest w istocie to, czy obowiązkiem prawodawcy tworzącego ustawę o grach hazardowych było notyfikowanie jej w całości lub w części Komisji Europejskiej, w trakcie prac legislacyjnych.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, tj. art. 129 ust. 1, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 prowadzą do stopniowego wygaszenia działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Uniemożliwiają one bowiem wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry. Brak jest podstaw do różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem - automatami do gry o niskich wygranych w stosunku do każdej z omawianych regulacji odrębnie, skoro wszystkie razem tworzą zwarty i logiczny kompleks przepisów mający na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie.

Ponadto Sąd stwierdził, że podobne funkcje spełnia art. 48 ust. 2 u.g.h. powiązany normatywnie z ust. 1 tego przepisu ograniczającym możliwość przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności i stosowany poprzez przepis art. 129 ust. 1 w zakresie odwołującym się do stosowania tych przepisów prawa nowego, których celem było ograniczenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie organizacyjnej i prawnej. Oznacza to, że przepisy te, jako istotnie ograniczające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegały obowiązkowi notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Naruszenie zaś tego obowiązku prowadzi do wyłączenia ich zastosowania w danej sprawie. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że zaskarżone decyzje oparte na zakwestionowanych przepisach art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. obarczone są wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w R. zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 832/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wadliwe jej wyjaśnienie oraz nieuzasadnienie przez WSA swojego stanowiska co do wydanego rozstrzygnięcia,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jakiego rodzaju i na czym polegające naruszenie prawa materialnego dostrzegł WSA w zaskarżonej decyzji,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji gdy błędne okazało się ustalenie WSA co do naruszenia prawa materialnego,

4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania.

Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) wadliwe zastosowanie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 28 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.) oraz art. 121 u.g.h. podczas gdy w rzeczywistości przepisy te nie mogły być zastosowane,

2) art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. podlegał notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej,

3) art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na niewłaściwej wykładni art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. poprzez przyjęcie, że w przypadku uznania art. 48 ust. 2 u.g.h. za normę o charakterze technicznym, przepisy te umożliwiają zastosowanie do wniosku skarżącej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz wydanie orzeczenia poza granicami kompetencji przyznanej sądom administracyjnym,

4) art. 48 ust. 2 oraz art. 121 u.g.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w szczególności w świetle art. 121 u.g.h. nakazującego zdaniem Sądu bezwzględne stosowanie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie jest dopuszczalne zastosowanie w sprawie wspomnianego art. 48 ust. 2 u.g.h.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd dokonując oceny wpływu przepisów przejściowych na obrót produktów powinien uwzględnić rynek całej UE, a nie ograniczyć się jedynie do rynku polskiego. Możliwość wykorzystania automatów do gry nie jest bowiem ograniczona wyłącznie do terytorium Polski. Brak podstaw do przyjęcia, że możliwość eksploatacji automatów i obrotu nimi na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy pozostaje bez znaczenia dla sprawy.

Ponadto WSA nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określonym w pkt 39 wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., tzn. nie ustalił, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy.

Organ podkreślił, że sporne przepisy ustawy nie wpłynęły na obrót automatami w sposób istotny, zatem nie można ich uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy. W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 48 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy w świetle zebranego i właściwie przeanalizowanego materiału dowodowego prowadzić winna do wniosku, że przepis ten nie ma charakteru normy technicznej w rozumieniu dyrektywy i nie podlegał notyfikacji. Tym samym organ prawidłowo zastosował art. 48 ust. 2 u.g.h. w niniejszej sprawie jako przepis prawa obowiązujący z punktu widzenia wymogów tworzenia prawa zarówno krajowych jak i wspólnotowych.

Ponadto zdaniem organu, sformułowane przez WSA wskazania co do dalszego postępowania są nakazem działania contra legem, bowiem pomimo oczywiście brzmiącej normy art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h., w których jednoznacznie podano, jaki jest zakres stosowania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych, WSA w sposób domyślny nakazuje stosować organowi nieobowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie mimo, że niektóre jej zarzuty nie są pozbawione racji. Sąd I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie błędnie je uzasadniając. Te uchybienia dotyczące uzasadnienia wyroku nie mogły mieć jednak wpływu na wynik sprawy.

Należy zgodzić się z organem wnoszącym skargę kasacyjną, że art. 129 ust. 1 i art. 48 ust. 2 nie mają charakteru przepisów technicznych, wymagających notyfikacji. Sąd I instancji dość swobodnie przeniósł argumentację zaczerpniętą z wypowiedzi TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, dotyczących art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych na art. 129 ust. 1 i 48 ust. 2 tej ustawy. Przyjął bez głębszej refleksji i w konsekwencji bezpodstawnie, że również te przepisy istotnie ograniczają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem podlegały obowiązkowi notyfikacji. Sąd nie zwrócił uwagi na treść art. 129 ust. 1, który pozwala na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, na "starych" zasadach, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Przepis ten, zgodnie z funkcją przepisów przejściowych, utrzymuje więc przez pewien czas dotychczasowe warunki prowadzenia działalności w tym zakresie, a nie wprowadza zakazów czy ograniczeń w zakresie prowadzenia takiej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyroku z dnia 21 października 2015 r., II GSK 1629/15, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1) nie mają technicznego charakteru i nie wymagały notyfikacji.

Nie wymagał również notyfikacji art. 48 ust. 2 ustawy. Niemniej jednak nie mógł być zastosowany w rozpatrywanej sprawie z innych powodów niż przyjął Sąd I instancji. Zarówno bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, jak i Sąd nie zwrócili uwagi na to, że kwestia wygaśnięcia zezwolenia z powodu nierozpoczęcia działalności, wydanego pod rządem "starej" ustawy została odrębnie uregulowana w art. 121 ustawy. Przepis art. 121 odsyła w tej materii do art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ rozpatrując więc ponownie sprawę uwzględni ten przepis, zamiast art. 48 ust. 2 ustawy, który odnosi się do koncesji i zezwoleń wydanych na podstawie nowej ustawy o grach hazardowych.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd podjął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.