Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. Spółki z o.o. w Z. 1.000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] listopada 2011 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Skarżąca spółka decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., uzyskała zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 4,98 m2 rzutu poziomego w okresie od dnia 10 grudnia 2008 r. do dnia 30 czerwca 2009 r.

Do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynęło pismo strony z 18 czerwca 2009 r. o zmianę decyzji z dnia [...] października 2011 r., w zakresie terminu jej obowiązywania oraz powierzchni umieszczonych urządzeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent m.st. W., jako zarządca drogi, wydał skarżącej spółce zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w wyniku umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej o pow. 3,32 m2 na okres od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 grudnia 2034 r. Zarządca drogi dokonał zgodnie z wolą strony zmian w pierwotnie wydanym zezwoleniu, w ten sposób, że zmienił termin umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że zmiana została podyktowana tym, że skarżąca spółka na mocy porozumienia, część rurociągów przekazała innemu podmiotowi, który stał się właścicielem przekazanej części urządzeń i zobligowany był do wystąpienia w imieniu własnym do zarządcy drogi o wydanie stosownego zezwolenia.

Skarżąca spółka pismem z dnia 11 lutego 2011 r. złożyła uzupełnienie informacji o funkcjonujących urządzeniach załączając arkusze szkiców schematów blokowych, na których zawarte są informacje dotyczące trasy przebiegu wybudowanych rurociągów kablowych, profile rurociągów, długości odcinków rurociągów między studniami, umiejscowienie studni kablowych i ich typy. Strona skarżąca w treści pisma potwierdziła również, że przedmiotowe urządzenia były wybudowane z rur typu HDPE40.

Organ I instancji uznał, że z przesłanych przez spółkę schematów jednoznacznie wynikało, że na trasie przebiegu kanalizacji teletechnicznej umieszczonych jest 12 rurociągów kablowych o szerokości 0,04 m każdy. W dniu [...] listopada 2011 r. Prezydent m. st. W. wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 13.025,48 złotych za zajęcie pasa drogowego o łącznej pow. 14,94 m2 w okresie od dnia 10 grudnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.,

W ocenie organu z danych zamieszczonych przez stronę we wniosku o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa kanalizacja zbudowana będzie z 3 rur o szerokości 0,04 m każda. Organ stwierdził, że spółka umieściła rurociągi kablowe o łącznej pow. 19,92 m2 rzutu poziomego kanalizacji, a więc o 14,94 m2 więcej, niż obejmowało zezwolenie. Zdaniem organu I instancji z akt sprawy bezspornie wynikało, że skarżąca spółka wiedziała o ilości rur umieszczonych w pasie drogowym.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że strona niedopełniając formalności związanych z wystąpieniem o zezwolenie na umieszczenie dodatkowych rurociągów świadomie wprowadziła organ w błąd, co doprowadziło do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 10 grudnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w wysokości niższej, niż wynika to z faktycznie zajętej powierzchni. Organ stwierdził ponadto, że skarżąca spółka poprzez umieszczenie dodatkowych rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej doprowadziła do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem powierzchni zajęcia określonego w zezwoleniach zarządcy drogi i podlega karze pieniężnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że rurociągi wybudowane przez skarżącą spółkę, składające się z 12 rur HDPE, nie zamykały się w jednym urządzeniu to wykluczało to traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Organ podniósł, że podstawowym warunkiem sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej jest dokonanie czynności w postaci ustanowienia odrębnej własności jednego rurociągu kablowego, co następuje w drodze umowy między właścicielem całej kanalizacji kablowej wielootworowej, a nabywcą konkretnego rurociągu jako części tej kanalizacji. Tymczasem z materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy wynikało, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., po wybudowaniu rurociągów kablowych skarżąca spółka sprzedała operatorom telekomunikacyjnym poszczególne rurociągi. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca spółka w okresie od dnia 10 grudnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi przedmiotowy pas drogowy. W tej sytuacji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji Prezydenta m.st. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę Spółki wskazał, że kluczowym dowodem, na którym została oparta zaskarżona decyzja stało się pismo skarżącej z dnia 11 lutego 2011 r., w którym strona skarżąca złożyła uzupełnienie informacji o funkcjonujących urządzeniach.

Zdaniem Sądu, organ prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - musi stosować zasady przewidziane w k.p.a. W związku z tym, prowadzone przez organ postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami tam zawartymi. Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. dopuścił, jako dowody w postępowaniu, m. in. protokół z oględzin samowolnie zajętego pasa drogowego ul. B. w rej. przystanku P. (sporządzony w dniu [...] czerwca 2011 r.) i protokół ze spotkania w dniu [...] września 2009 r. w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. P. na odcinku ul. I. - ul. A. wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w dniu oględzin argumentując, że dopuszczone, jako dowody, dokumenty mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

W ocenie Sądu, powyższe protokoły oględzin nie dotyczą pasa drogowego ul. P. w rej. ul. D., lecz pasa drogowego ul. B. w rej. przystanku P. oraz pasa drogowego ul. P. na odcinku ul. I. - ul. A. W tej sytuacji Sąd uznał, że materiały te nie obrazują właściwego stanu faktycznego omawianej sprawy, a zatem organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie powołuje się na żaden z dopuszczonych do postępowania protokołów. Z powyższego wynika, że organ, posiłkując się jedynie pismem strony skarżącej, ustalił stan faktyczny sprawy (powierzchnię rzutu poziomego) bez wnikliwego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto, organy obu instancji, prowadząc postępowanie administracyjne, nie zapewniły stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez niezapewnienie skarżącej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy naruszyły normę prawną wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a., która stanowić ma gwarancję prawa do obrony swojego stanowiska w toku postępowania. Niewątpliwie, brak w aktach sprawy dowodu na okoliczność, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę skarżącą o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu spór pomiędzy stronami sprowadzał się w głównej mierze do interpretacji pojęcia "rzut poziomy urządzenia", użytego w art. 40 ust. 5 u.d.p. i odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotowy rurociąg jest jednym urządzeniem wielootworowym, czy też kilkoma bądź kilkunastoma odrębnymi urządzeniami. Według Sądu, podzielić należało stanowisko strony skarżącej, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Przepisy nie określają bowiem naliczenia opłaty od powierzchni urządzenia, lecz wyłącznie od jego rzutu poziomego na powierzchnię pasa drogowego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie było podstaw do naliczenia kary pieniężnej na podstawie zsumowania powierzchni (przekrojów) wszystkich rur stanowiących jedno urządzenie - wielootworową kanalizację teletechniczną.

W ocenie Sądu nie została wyjaśniona kwestia faktycznego rzutu poziomego spornego urządzenia, gdyż organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy i bezsporny, czy faktycznie jego ułożenie odbiega od zadeklarowanego przez skarżącą spółkę. Zdaniem Sądu, istotne w sprawie są okoliczności faktyczne dotyczące zajmowanej przez rurociąg powierzchni rzutu poziomego, które zostaną ustalone w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Wobec tego ilość rur umieszczona w pasie drogi nie ma w sprawie istotnego znaczenia.

Ponadto, w ocenie Sądu, zarówno opinia prawna dr hab. S. P., jak i pismo Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 listopada 2011r., na które powołała się strona skarżąca, nie mają przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, również bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, wielokrotnie podnoszony przez stronę skarżącą, fakt wydania przez Prezydenta m.st. W. decyzji, z których wynika, że organ ten traktował sporny rurociąg jako jedno urządzenie. W związku z tym, również argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych była w ocenie Sądu nie zasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że ilość rur (rurociągów) umieszczona w pasie drogowym nie ma znaczenia w sytuacji, gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest osobnym i niezależnym od pozostałych rurociągów urządzeniem, przez co winien podlegać zezwoleniu na umieszczenie takiego urządzenia w pasie drogowym i stosownej opłacie albo karze pieniężnej w sytuacji braku zezwolenia zarządcy drogi,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że dowody którymi posłużył się organ wymierzający karę pieniężną w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., przez co nie mogą stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia obszaru pasa drogowego zajętego przez TTI bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia spółce kary pieniężnej,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy umieszczona w pasie drogowym przez TTI ilość rurociągów kablowych była bezsporna, zaś zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie długości i szerokości poszczególnych urządzeń (rurociągów), co jest wystarczające dla ustalenia wysokości kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy Sąd uznaje dwanaście rurociągów kablowych za jedno urządzenie czy też za osobne urządzenia, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a – w sytuacji uprawomocnienia się wyroku i związania jego treścią, organów administracji publicznej – powoduje niemożność precyzyjnego ustalenia, czy na TTI może być nałożona kara pieniężna w przypadku umieszczenia rurociągów kablowych w pasie drogowym w płaszczyźnie pionowej (tj. jeden pod drugim).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W skardze kasacyjnej powołane zostały natomiast zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W pkt 1.2. skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy stwierdzając brak ustaleń faktycznych uzasadniających zastosowanie kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów art. 40 ust. 12 u.d.p. określających sposób ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz kary za zajęcie przez takie urządzenie powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu.

W tym kontekście w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; powoływana jako: u.d.p.) ustawodawca unormował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z tą regulacją zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.td.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stosownie do ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określonej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a także o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Opłaty i kary za usytuowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i użytkowaniem dróg, o których mowa w powołanych przepisach, stanowią podstawy konstrukcji systemu reglamentowania możliwości zajęcia pasa drogowego. System ten służyć ma przede wszystkim zapewnieniu odpowiednich warunków do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Z tych względów, ustawa dopuszcza lokalizowanie w pasie drogi bez dodatkowych ograniczeń wyłącznie tych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które są związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W pozostałym zakresie, dopuszczalność zajęcia pasa drogowego ustawodawca uzależnił od zezwolenia zarządcy drogi.

Wydane przez właściwy organ zezwolenie stanowi tytuł prawny upoważniający do zajęcia pasa drogowego na warunkach w nim określonych. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia wiąże się ze wspomnianym już obowiązkiem uiszczenia opłaty. Kluczową funkcją tej daniny publicznej jest rekompensowanie ewentualnych ograniczeń z jakimi musi liczyć się zarządca drogi zezwalając na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź z naruszeniem warunków zezwolenia stanowi wielokrotność tej opłaty, co świadczy o tym, że z jednej strony podobnie jak opłata pełni rolę kompensacyjną. Stanowi bowiem ekwiwalent za szkodę wyrządzoną poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź w wymiarze przekraczającym zakres zezwolenia i bez uiszczenia opłaty w należnej wysokości. Z drugiej zaś strony okoliczność, że wysokość kary wielokrotnie przewyższa wysokość opłaty związanej z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym na podstawie zezwolenia wskazuje, że pełni ona również funkcję represyjną - stanowi sankcję administracyjną za wystąpienie stanu niezgodnego z prawem polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami.

Zasadnicze znaczenie dla występowania podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., w przypadku, gdy strona legitymuje się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ma ustalenie zakresu upoważnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia. Dopiero szczegółowa analiza przyznanego stronie uprawnienia pozwala na ustalenie ewentualnych odstępstw, które stanowią przekroczenie granic zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu wiążę się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określanej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęty miernik zajętej powierzchni pasa drogowego w przypadku tego rodzaju urządzeń nie odnosi się zatem do kubatury, lecz wyłącznie do ich rzutu poziomego.

Rozbieżne były stanowiska stron co do wykładni użytego w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. pojęcia "urządzenie". Ustawa nie zawiera definicji urządzenia infrastruktury technicznej, którego dotyczy obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stanowi jedynie, że obowiązek ten odnosi się do wszystkich urządzeń, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym kontekście konieczne jest szerokie, funkcjonalne rozumienie pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, które pozwala na objęcie zakresem wspomnianej regulacji wszelkich obiektów innych, niż obiekty budowlane ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., co do których powstać mogłaby potrzeba zlokalizowania w pasie drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że dany obiekt jest urządzeniem infrastruktury technicznej i nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest stwierdzenie, że jego umieszczenie w pasie drogowym wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i uzyskania zezwolenia. Brak jest przy tym podstaw do zawężenia znaczenia pojęcia urządzenia użytego na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust.5 u.d.p. poprzez zastosowanie kryteriów charakterystycznych dla prawa cywilnego, wedle których należałoby przyjmować, że jest nim wyłącznie pojedynczy element, który może być przedmiotem odrębnego prawa własności.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w obecnym składzie znane jest stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. m.in. w sprawach o sygn. akt II GSK 206/14, II GSK 743/14 i II GSK 905/14, zgodnie z którym w kontekście art. 40 u.d.p. każda z rur kanalizacji kablowej stanowi osobne urządzenie, którego rzut poziomy na powierzchnię pasa drogi stanowić będzie podstawę do naliczenia osobnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko to jednak przedstawione zostało na gruncie konkretnych spraw i nie ma charakteru uniwersalnego. NSA w obecnym składzie nie kwestionuje, że w niektórych przypadkach pojedyncza rura może być urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., wymagającym uzyskania osobnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia stosownej opłaty. Sąd ten przyjął jednak, że urządzeniem, o którym mowa w tym przepisie może być także obiekt, składający się z wielu elementów składowych, w tym z rur kanalizacji kablowej umieszczonych jedna pod drugą, jeżeli części składowe zostały ze sobą połączone i z technicznego punktu widzenia stanowią pewną całość. Urządzenie takie powinno posiadać cechy, które pozwalają na objęcie go jednym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, który może być przedmiotem rozpatrzenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jednym rozstrzygnięciem.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez tak rozumiane urządzenie posłuży powierzchnia jego najszerszego fragmentu, ustalona w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Proporcjonalnie do tak określonego zakresu zajęcia pasa drogowego wyznaczona zostanie opłata rekompensująca wynikające z tego utrudnienia i ograniczenia.

Błędne jest stanowisko organu, który na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia o powierzchni większej, niż określona w udzielonym spółce zezwoleniu twierdzi, że w rozpatrywanej sprawie podstawą do naliczenia opłaty powinna być powierzchnia równa sumie rzutów poszczególnych rur wchodzących w skład kanalizacji kablowej położonych na różnych jej poziomach, na powierzchnię pasa drogowego.

Taki sposób określania opłaty nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej art. 40 ust. 5 u.d.p., ani też w przedstawionym na wstępie celu systemu opłat i kar za zajęcie pasa drogowego, którym jest - jak wspomniano - rekompensata za konsekwencje wynikające z użytkowania pasa drogowego niezgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem. Ponadto w skrajnych przypadkach, w których poszczególne elementy urządzenia umieszczonego w wąskim pasie drogi umieszczone byłyby na dużej ilości poziomów doprowadzałby do stwierdzenia, że powierzchnia stanowiąca podstawę wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest większa od rzeczywistej powierzchni pasa drogowego. Przykład ten w sposób jaskrawy uwidacznia, że stanowisko organu skutkuje ustaleniem opłaty w nadmiernie wygórowanej wysokości, niewspółmiernej do stopnia ograniczenia uprawnień zarządcy drogi i czyni z niej w praktyce źródło dochodów dla zarządcy drogi, co jak wspomniano pozostaje w istotnej sprzeczności z funkcją omawianych opłat i kar.

Stanowiska organu co do sposobu naliczania powyższej opłaty nie usprawiedliwia również argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa ta jest bowiem wyrazem szczególnego uprzywilejowania przedsięwzięć polegających na budowie sieci telekomunikacyjnych oraz poszerzaniu dostępu do istniejących już kanalizacji kablowych. W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VI kadencji, nr druku 2546) wskazuje się na strategiczne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla jakości życia całego społeczeństwa i rozwoju gospodarczego. Ustawodawca wyraźnie zwraca uwagę na konieczność usuwania barier, które utrudniają i opóźniają budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Diagnozując obecną sytuację podkreśla, że udostępnienie na potrzeby przeprowadzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nieruchomości państwowych lub samorządowych napotyka na wiele problemów. Jako typowy przykład patologii wskazuje się właśnie postrzeganie takiej sytuacji przez podmioty zarządzające drogami publicznymi jako szansy na dodatkowy przychód w postaci opłat pobieranych w wysokości przewyższającej ponoszone koszty. Ustawodawca odniósł się przy tym do rozwiązań przyjętych w systemach prawnych innych państw, opartych na założeniu, że domena publiczna powinna być w maksymalnym stopniu wykorzystywana na potrzeby rozwoju tej infrastruktury. Sprzyja temu minimalizowanie obciążeń finansowych z tytułu korzystania z takich nieruchomości oraz ochrona inwestorów przed eskalacją żądań ze strony samorządów lokalnych. W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprost wskazuje się, że inwestycje tego typu powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

Mając na uwadze powyższe priorytety i cele, ustawodawca polski wprowadził szereg udogodnień dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym regulacje umożliwiające wspólne korzystanie z niektórych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. poszczególnych włókien światłowodowych umieszczonych w kablu światłowodowym, ale także przewodów w kablach innych niż światłowodowe oraz rur kanalizacyjnych tworzących kanał do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. W ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych unormowano najistotniejsze kwestie związane ze współkorzystaniem z infrastruktury, a w szczególności sposób ustanowienia odrębnej własności poszczególnych części składowych elementów infrastruktury, podejmowania decyzji dotyczących tych elementów jako całości oraz partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji konserwacji, naprawy i wymiany.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego istotne znaczenie będzie miała okoliczność, by elementy składowe były połączone i stanowiły całość, co do której możliwe jest określenie usytuowania powstałego urządzenia względem powierzchni drogi i w razie wydania zezwolenia - ustalenie opłaty na zasadzie określonej w art. 40 ust. 5 u.d.p. tj. proporcjonalnie do powierzchni zajmowanej przez rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Wobec braku innej regulacji, zasada ta jest stosowana również do urządzeń skonstruowanych w taki sposób, że poszczególne ich elementy składowe usytuowane są jeden pod drugim. Regulacja, o której mowa, nie była zmieniana w kierunku uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty kubatury urządzenia i - jak można wnioskować z uzasadnienia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - nie wynika to z niedopatrzenia ustawodawcy, ale ze świadomego realizowania przez niego obranych kierunków polityki rozwoju.

Z omówionych względów, na gruncie rozpatrywanej sprawy, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej o powierzchni większej, niż w udzielonym zezwoleniu i bez uiszczenia opłaty w wysokości należnej, powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w wydanych w tej sprawie prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, w kontekście treści samej decyzji, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego oraz wiedzy posiadanej przez organ z urzędu w związku z prowadzeniem postępowań na wcześniejszych etapach realizacji inwestycji. Dopiero wówczas, również mając na względzie przedstawione poglądy prawne, organ przystąpić może do oceny, czy powierzchnia urządzenia zajmującego pas drogowy na podstawie udzielonego zezwolenia odpowiada powierzchni w nim przyjętej i w ten sposób ustalić ewentualne rozbieżności.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ze względu na powtarzalność nakładu pracy pełnomocnika na etapie postępowania przed NSA w szeregu analogicznych spraw, niezależnie od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżoną decyzją, Sąd ten uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i miarkował zwrot kosztów postępowania na zasadzie art. 207 §1 p.p.s.a.