Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej J.Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. J.Z., matka małoletniego E.Z. ur. [...] października 2010r., odmówiła poddania dziecka szczepieniom ochronnym przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi i krztuścowi, poliomyelitis, zakażeniom haemophilus influenzae typu b oraz odrze, śwince i różyczce, w terminie zgodnym z Programem Szczepień Ochronnych, stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.).

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Przychodnia Lekarska Zdrowie (sprawujący opiekę lekarską nad małoletnim E.Z.) powiadomił o tym fakcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przesyłając formularz zgłoszenia osoby nie realizującej obowiązkowych szczepień ochronnych w ramach Programu Szczepień Ochronnych. W dniu 23 lutego 2012 r. wysłano upomnienie zobowiązujące J.Z. do poddania dziecka szczepieniom, w ciągu 14 dni od dnia jego doręczenia.

Wobec kwestionowania przez rodziców dziecka J. i D.Z. obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął w sprawie postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych ([...] i [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.).

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J.Z. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając organowi egzekucyjnemu: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji oraz naruszenie przepisów art. 27 § 3, tj. przepis art. 33 pkt 3, 5, 6 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej w skrócie u.p.e.a.).

2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez J.Z., odmówił uwzględnienia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 6 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej) organ stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263; dalej u.p.i.s.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy m.in.: ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest (...) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

3. Na powyższe postanowienie J.Z. wniosła zażalenie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zarzuciła niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, brak wykonalności obowiązku z uwagi na to, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego regulujący terminy i rodzaje szczepień nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a także niedopuszczalność egzekucji wynikającą z faktu, że wykonanie obowiązku szczepienia jest faktycznie zabezpieczone przymusem administracyjnym, a przymus ten dotyczy tylko osób chorych lub podejrzanych o chorobę. Tymczasem E.Z. jest osobą zdrową, nie jest podejrzany o zachorowanie na groźną chorobę zakaźną, zatem nie można w stosunku do niego stosować przymusu administracyjnego.

4. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia argumentów strony.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził m.in., iż w myśl art. 3 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa. Powołany art. 2 znajduje zastosowanie w kontrolowanej sprawie, albowiem w myśl w § 1 pkt 10 egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Na mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej, odpowiednio w województwie i powiecie, stąd też organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnione są do egzekwowania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa.

Właściwość organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym określona jest w art. 20 u.p.e.a. I tak w myśl § 2 art. 20 w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Skoro Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, a wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej m.in. w zakresie chorób zakaźnych (art. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) i obowiązek szczepień ochronnych wynika bezpośrednio z mocy ustawy tj. art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to państwowy powiatowy inspektor sanitarny (organ rządowej administracji) wykonujący zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 20 § 2 u.p.e.a. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył poglądy sformułowane w omawianym zakresie w orzecznictwie sądowym. Tym samym za niezasadny uznany został zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ.

5. Na powyższe postanowienie J.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jego uchylenie. Ponownie podniosła zarzuty niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, braku wymagalności egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalności egzekucji, a także zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Uzasadniając ostatni z zarzutów skarżąca podała, że analiza art. 20 § 1 u.p.e.a. wskazuje, iż kierownicy wojewódzkich i powiatowych służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy Inspekcji Sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jaki i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa.

Podobne stanowisko przyjmuje się doktrynie wskazując, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych. Obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa, a nie obowiązkiem wynikającym z decyzji lub postanowienia – co wyłącza możliwość prowadzenia egzekucji przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola sądu administracyjnego, sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną.

7. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

Orzekając w tym zakresie sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

8. Z powyższych konstatacji wynika niezwykle istotna okoliczność dotycząca właściwości organu egzekucyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda;

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne;

3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Treść powołanego przepisu wskazuje, że kierownicy wojewódzkich (powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Zatem wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas, [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012, red. R. Hauser, A. Skoczylas, s. 142).

9. Rozważyć należało zatem, czy organy inspekcji sanitarnej były umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.i.s. organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 u.p.i.s.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego Ustawa nie przewiduje jednak natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że jak powyżej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 § 1 u.p.e.a., a tym samym do wystawiania i doręczania tytułu egzekucyjnego i rozpoznawania zarzutów w trybie art. 34 u.p.e.a. Organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też organy inspekcji sanitarnej nie były właściwe co do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu. Taką kompetencję posiada natomiast – jak wspomniano – wojewoda (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

10. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ustawodawca dozwala na wykorzystanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym zamiast decyzji na gruncie egzekucyjnym stwierdzeniu nieważności mogą podlegać wydawane w toku postępowania postanowienia (tak zob. K. Sobieralski, Stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w orzecznictwie sądów administracyjnych, [w:] Aktualne problemy postępowania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013, s. 46-47). Z tego względu, kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienia organów I oraz II instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, podlegały stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może zostać wykonane. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.