Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

W dniu 26 czerwca 2019 r. E.P. złożyła do Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką L.P. w kwocie 303,76 zł, "będącego wyrównaniem świadczenia pielęgnacyjnego do otrzymywanego przez nią świadczenia emerytalnego".

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Centrum Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], powołując się na art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – określanej dalej u.ś.r.), odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na L.P.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż że z dołączonej do wniosku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] marca 2019 r. o waloryzacji emerytury wynika, że E.P. od [...] marca 2019 r. posiada świadczenie emerytalne w wysokości 1.279,24 zł. Powyższa okoliczność – zdaniem organu – stanowi podstawę do odmowy przyznania stronie żądanego przez nią świadczenia. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem organu I instancji zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci ustalonego prawa do emerytury następuje z chwilą, gdy dana osoba legitymuje się ważną i ostateczną decyzją administracyjną przyznającą takie świadczenie. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, iż ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził.

E.P. złożyła odwołanie pod powyższej decyzji, zarzucając naruszenia prawa materialnego przez:

- zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającej na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych, - niezastosowanie przepisów art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez to decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych,

- niezastosowanie art. 28 ust 1 i 2 lit c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji w celu pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2019 r. , nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady ustalania i przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych wynikające z art. 17 u.ś.r. Następnie organ wskazał, iż odwołująca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką L.P. Do złożonego wniosku załączone zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] orzeczenie o niepełnosprawności z [...] października 2009 r. nr [...] zaliczające L.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. W wydanym orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność L.P. istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2009 r. Do wniosku E.P. załączyła oświadczenie, że pobiera zasiłek pielęgnacyjny na córkę L.P., nie pobiera natomiast świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, domagając się uzupełnienia różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Kolegium wskazało ponadto, że do wniosku dołączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] o waloryzacji emerytury E.P., wynoszącej po waloryzacji od dnia 1 marca 2019 r. kwotę 1.527 zł miesięcznie (wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1.279,24 zł), a odwołująca nie kwestionuje faktu, iż ma ustalone prawo do emerytury.

Organ odwoławczy następnie zauważył, iż organ I instancji w żaden sposób nie kwestionował faktu, że córka L.P. wymaga opieki, a odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła z uwagi na unormowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż skarżąca ma przyznaną emeryturę powszechną. Jak bowiem stanowi powołany przepis świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury.

Zdaniem Kolegium jednoznaczne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych co do tego, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r.. sygn. akt IV SA/Wr 105/19 wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Podzielając linię orzeczniczą wynikającą z wyroku WSA w Łodzi z 22 września 2017 r. II SA/Łd 485/17 oraz wyroków NSA z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18 , z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 i z 17 czerwca 2016 r., I OSK 3209/14) Kolegium podało, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba zaś posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego".

Zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniom odwołującej - takiej podstawy nie daje również przepis art. 69 Konstytucji RP, ani przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W przywołanych przepisach Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe . Nie doszło również do naruszenia art. 28 pkt 1, pkt 2c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r., albowiem odwołująca posiada ustalone prawo do emerytury ma więc stałe źródło dochodów. Odrębną sprawą jest poziom tych dochodów i jego relacja do świadczeń pomocowych. Jest on kształtowany polityką Państwa według możliwości budżetowych.

Wobec powyższego Kolegium uznało, iż zasadnie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad L.P., bowiem strona jest uprawniona do emerytury.

Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła E.P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust.1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającej na pominięciu celów u.ś.r. wyinterpretowanych wprost z przepisów ustawy jako zmierzających do ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego, a tym samym naruszenie norm ustawy zasadniczej nakazujących ochronę przez organy państwowe osób dotkniętych niepełnosprawnością oraz ich rodzin, a co za tym idzie zaniechanie dokonania wykładni systemowej i skupienie się wyłącznie na efektach wykładni literalnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym zasiłkiem emerytalnym, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy, w tym przez nakazanie organom przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem należnym a wypłacanym świadczeniem emerytalnym.

Skarżąca na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. oświadczyła, iż nie domaga się zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką L.P.

Materialnoprawną podstawą wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Organ obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - żądanego przez nią świadczenia z uwagi na to, że ma ustalone prawo do emerytury.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni powyższego przepisu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy poprzestając wykładni językowej przyjęły, iż w związku z tym, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak - zdaniem Sądu - zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18, z 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, wyroku WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19, WSA w Olsztynie z 5 listopada 2019 r., II SA/Ol 714/19, WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 950/19.

Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. istotne znaczenie ma wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że w związku ze stanem zdrowia córki L.P. skarżąca właśnie taki, o jakim wyżej mowa, zakres opieki nad nią sprawuje, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, co nie jest wykluczone mimo otrzymywania emerytury.

Proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (por. L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. u.ś.r. wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. W tym zakresie Sąd nie przychyla się do poglądu wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, z 4 stycznia 2000 r., K 18/99, z 18 grudnia 2000 r., K 10/00 , z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że nie jest przekonywujące w tym względzie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, że osoba, której przysługuje prawo do emerytury ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej i w związku z tym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodowałoby, że miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu i znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają możliwości przejścia na emeryturę. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz emerytury otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Gdyby natomiast otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emeryturą, to nie znajdowałaby się ani w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które nie mają prawa do emerytury, ani też w mniej korzystnej sytuacji, w jakiej się znajduje, kiedy tak jak skarżąca, otrzymuje wyłącznie emeryturę znacznie niższą od świadczenia pielęgnacyjnego.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z całą pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, jak już wyżej zaznaczono, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do emerytury.

Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.

Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego rozwiązania są dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100). W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.

Podzielić należy stanowisko, że kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji, a jednak nie zmienił treści art. 17 u.ś.r. jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Po 697/19). Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Wskazać trzeba, że konsekwencją zawieszenia prawa do świadczenia jest jedynie wstrzymanie realizacji tego prawa, polegającej na wypłacie świadczenia. Innymi słowy, osoba mając ustalone prawo do emerytury, nie posiada wówczas prawa do jej wypłaty (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2017 r., III UK 227/16, LEX nr 2428258). Zdaniem Sądu nieuprawniony jest jednak wniosek, że zawieszenie prawa do emerytury oznacza, że określona osoba nie posiada "ustalonego prawa do emerytury" (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Wobec powyższego należało uznać, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która miała istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z tym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).