Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 61 Konstytucji RP stowarzyszenie S. O. W. [...] drogą elektroniczną w dniu [...].02.2016 r. złożyło wniosek do Prezydenta Miasta o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

P. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr 2. stowarzyszenie S. O. W. [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przyznanych nagród pracownikom Urzędu M. przez Prezydenta Miasta w roku 2015.

Stowarzyszenie jednocześnie wniosło o:

1. uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wskazało, że złożyło drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyznanych przez Prezydenta Miasta nagród dla pracowników Urzędu M., jednak urząd miasta nie odpowiedział na powyższy wniosek, naruszając tym samym obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Zdaniem strony skarżącej nie budzi wątpliwości, że żądanie Stowarzyszenia objęte jest konstytucyjnym prawem podmiotowym, zagwarantowanym w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem dotyczy informacji o działalności organu władzy publicznej. Ponadto stanowi informację publiczną z uwagi na to, że dotyczy spraw publicznych (art. 1 ust. 1 UDIP) oraz mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także dotyczy ciężarów publicznych ponoszonych przez organ władzy publicznej.

W związku z powyższym w ocenie stowarzyszenia skargę należy uznać za zasadną, bowiem podmiot zobowiązany nie zrealizował złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. ani nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna poinformowała, że w dniu [...].06.2016 r. przesłana została drogą elektroniczną na adres Stowarzyszenia odpowiedź na wniosek z dnia [...].02.2016 r. wraz z danymi o wysokości nagród, otrzymanych przez pracowników Urzędu M. T. w 2015 r.

W załączeniu przekazano komplet wyszczególnionych dokumentów zgromadzonych w związku z wnioskiem Stowarzyszenia.

W wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia [...].10.2016 r. stowarzyszenie S. O. W. [...] wyjaśniło, że nie otrzymało pełnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w dniu [...] czerwca 2016 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, otrzymano dwie wiadomości e-mail. W wiadomościach tych znajdował się skan pisma z [...] czerwca 2016 r., podpisanego przez Prezydenta T. (sygn. WOiK.033.10.2016), w którym napisano o tym, że "(...) w załączeniu przesyłam dane o wysokości nagród, otrzymanych przez pracowników Urzędu M. T. w 2015 r. Informuję, że dane zawarte w przesłanym mailu zostały przygotowane przez tut. Urząd w oparciu o tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. I OSK 796/14".

W kolejnym pliku przesłano skan tabeli, liczącej 38 stron. W tabeli tej podano wprawdzie kwoty poszczególnych nagród, ale zamazano wszystkie imiona i nazwiska nagrodzonych pracowników samorządowych. W związku z tym ograniczono dostępność tychże informacji, a nie została w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W załączeniu przesłano dwie pierwsze strony nadesłanego pliku, w celu zobrazowania w jakim zakresie podmiot zobowiązany udostępnił informacje.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że nie udostępniono - zgodnie z treścią złożonego wniosku - informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W odniesieniu do tej części wniosku wskazano tylko w piśmie z [...] czerwca 2016 r., że "kwestia nagród otrzymanych przez pracowników urzędu jest uregulowana w rozdziale 4 Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu M. T. zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...].04.2014 z późn. zm.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Natomiast o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: "u.d.i.p.") , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie wskazać również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach zwłoki oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Termin czternastodniowy nie jest więc terminem kategorycznym – ustawodawca przewidział okoliczność, która zwiększa zakres czasowy na dokonanie czynności przez organ, pod warunkiem jednak, iż w przewidzianym 14-dniowym terminie wykaże się właściwą aktywnością wobec wnioskodawcy.

Analizując akta sprawy należy stwierdzić, iż w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od daty złożenia wniosku organ nie wykazał żadnej aktywności w związku z żądaniem w nim zawartym. P. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...].02.2016 r. wystosowane zostało przez organ w dniu [...] czerwca 2016 r., podczas gdy ustawowy termin do podjęcia działania przez organ w postaci udostępnienia wnioskowanej informacji, bądź wydania decyzji odmownej w zakresie jej udostępnienia (zgodnie z art. 16 u.d.i.p.) wynosi 14 dni, licząc od daty złożenia wniosku. Powyższe prowadzi do uznania, iż wbrew treści odpowiedzi na skargę, organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności rozważyć należało aspekt podmiotowy sprawy tzn. czy Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta – organ jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny [...]).

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego przedmiotowym wnioskiem informacje dotyczące bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych (w zakresie wynagrodzenia pracowników samorządowych) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dane, których udostępniania domaga się skarżący, mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Jeżeli informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot zobowiązany ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę. Poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Po myśli art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie analizy akt sprawy, w szczególności treści wniosku z [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz odpowiedzi udostępnionej skarżącemu w dniu [...].06.2016 r. i odpowiedzi organu na skargę Sąd stwierdził, iż Prezydent Miasta pozostaje nadal bezczynny, bowiem nie rozpatrzył wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dacie orzekania organ nadal nie udostępnił informacji publicznej, w której posiadaniu pozostaje, w zakresie zgodnym z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji bądź umorzeniu postępowania w tym zakresie (art. 15 w zw. z art. 14 u.d.i.p.).

Wskazać należy, iż skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. zwrócił się o udostępnienie informacji obejmujących: udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Jak wynika z akt sprawy udzielając skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie datowanym na [...].06.2016 r. Prezydent Miasta przesłał skan tabeli liczącej 38 stron, w której podano wprawdzie kwoty poszczególnych nagród, ale zamazano wszystkie imiona i nazwiska nagrodzonych pracowników samorządowych, a nie została w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wobec tak ukształtowanego stanowiska Prezydenta Miasta podkreślenia wymaga, iż wobec treści żądania udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu M. w 2015 r., z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego, organ winien rozważyć nie tylko czy zestawienie wynagrodzeń stanowi informację przetworzoną, lecz dokonać analizy tego żądania z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ochrony prywatności określonych osób - pracowników Urzędu M..

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. uregulował warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie do wykładni spornej normy prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, w którym orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wzajemnego przenikania się sfer wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, w tym kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to zarówno na gruncie art. 115 § 19 k.k., jak i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących funkcjonariuszami publicznymi.

W tym miejscu można się odwołać do orzeczeń sądów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13, WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014r. II SA/Bd 395/14. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na: pracowników z wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), zaś w art. 4 ust. 2 dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: urzędników, w tym zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych (pkt 1), doradców i asystentów (pkt 2), pomocniczych i obsługi (pkt 3). Nadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1050), określa między innymi wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów (załącznik nr 3).

Niezależnie od powyższego ustalając, że w dniu wniesienia skargi bezczynność istniała i mając na uwadze wymóg sformułowany w zdaniu drugim art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 86/13) – Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., przy czym jak wynika z akt sprawy - stan bezczynności nie wynikał z celowego działania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając kwotę stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).