Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. LS

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i umorzyło postępowanie I instancji.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] roku Burmistrz Gminy i Miasta B., ustalił na wniosek "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie farm elektrowni wiatrowych usytuowanych na działkach Nr [...] i [...] we wsi K. oraz na działce Nr [...] we wsi B., gmina B. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i 55, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wniósł o jej uchylenie wskazując, że realizacja inwestycji na wskazanym terenie jest niedopuszczalna. W okolicy funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa i rolno – spożywcza. Inwestycja będzie uciążliwa dla zamieszkującej w pobliżu ludności i dla środowiska naturalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji w całości i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ podzielając linię orzecznictwa sądów administracyjnych zakwestionował prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego – budowy farm elektrowni wiatrowych – do inwestycji celu publicznego. W ocenie organu, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie dają podstawy do przyjęcia, że istnieje podstawa prawna do uznania elektrowni wiatrowej, jako urządzenia do wytwarzania energii elektrycznej, za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z regulacją art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel expresis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9, bądź zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny wyraźnie powiązany z przeznaczeniem celów określonych w zamkniętym katalogu.

W przekonaniu organu pominięcie budowy elektrowni wiatrowych w tymże katalogu nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy. Domniemanie racjonalności ustawodawcy wzmacniają rezultaty wykładni historycznej. Mianowicie, uchwalając pierwotny tekst ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne, m. in. znowelizowano ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W wyniku przeprowadzonych zmian (z dniem 5 grudnia 1997 roku) zaczął obowiązywać do końca 1997 roku przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń instalacji elektrycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci". Z dniem 1 stycznia 1998 roku tego rodzaju kwestie zaczął regulować powoływany już wielokrotnie przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wymienionym art. 46 ust. 2 pkt 4a zostały wskazane expresis verbis elektrownie, obejmujące niewątpliwie także elektrownie wiatrowe. Obecnie elektrownie będą mogły być realizowane, tam gdzie nie ma planu miejscowego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to, że inwestor może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla farm elektrowni wiatrowych i ewentualnie z oddzielnym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kabla energetycznego, po uprzednim uzyskaniu decyzji zarządcy drogi krajowej zezwalającej na umieszczenie kabla w pasie drogowym.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż decyzję I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe, bowiem wniosek inwestora formalnie nie dotyczył inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 ust. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie, że inwestycja w postaci budowy farm elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty tożsame, co w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Bezspornym w sprawie jest to, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowej. Organ I instancji uznał, że inwestycja przedmiotowa stanowi inwestycję celu publicznego, natomiast organ odwoławczy uznał, że nie i dlatego uchylił rozstrzygnięcie I instancji oraz umorzył postępowanie.

Na wstępie rozważyć należy, czy inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni wiatrowych stanowi inwestycję celu publicznego, czy nie.

Zgodnie z regulacją art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.). W rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Regulacja art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog działań, które stanowią cel publiczny, co oznacza, że nie można uznać, że realizuje cel publiczny inne działanie, które ma przykładowo na celu dobro publiczne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"). Jednak sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na tą niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Pogląd taki wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 roku, II OSK 548/07, źródło: orzecznictwo.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 roku, II SA/Sz 224/08, Lex Nr 435125; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2339/06, Lex Nr 319125; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 roku, II SA/Wr 188/06, źródło: orzecznictwo.nsa.gov.pl i inne).

Analizując stan faktyczny sprawy, a w szczególności planowane przez inwestora przedsięwzięcie, w kontekście regulacji art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cytowanego orzecznictwa, Sąd uznał, że planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego. Skład orzekający podziela zatem pogląd zawarty, w tym zakresie, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym niemniej, w ocenie Sądu okoliczność, że strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z taką inwestycją, stanowi o bezzasadności jej żądania, a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W takiej sytuacji jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o żądanej treści, a nie do umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2000 roku (IV SA 12/98, Lex Nr 77609) wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Analogiczny pogląd był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, I SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 roku, VI SA/Wa 2505/05, Lex Nr 344265; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 roku, VII SA/Wa 1520/06, Lex Nr 302429 i inne). Od bezprzedmiotowości należy odróżnić sytuację bezzasadności żądania strony. Przy czym ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, a oznacza bezzasadność żądania strony i jako takie powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej. Żądanie takie świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 roku, II SA/Gd 1266/00, Lex Nr 76113; wyrok NSA z dnia 9 października 2000 roku, IV SA 707/00, Lex Nr 75546; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 roku, V SA/Wa 497/07, Lex Nr 368195 i inne). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa.

W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, wydanie przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia I instancji i umorzeniu postępowania w I instancji stanowi istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż w świetle przytoczonego na wstępie orzecznictwa, nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi odnoszące się do naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego.

Wobec wskazanych nieprawidłowości Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.