Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi J. D., H. M., I. D., M. K., K. S., K. H., K. S., T. H. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. D., H. M., M. K., I. D., K. S., K. H., . S. i T. H., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 listopada 2015 r. znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K., nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 4 października 1965 r., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 45/2 o pow. 0,0923 ha, a obecnie stanowiącej w ewidencji gruntów miasta K. obręb 0011 działkę oznaczoną nr 188/4 o pow. 0,0923 ha, która zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej [...] jest własnością Miasta K.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z wnioskiem o zwrot opisanej nieruchomości wystąpili spadkobiercy dawnych właścicieli H. H. i S. D. Wojewoda na podstawie art. 26 § 2 Kpa wyznaczył Starostę do załatwienia niniejszej sprawy (pismo z dnia 20.05.2013r.).

Starosta ustalił, że umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 4.10.1965r. Rep. A nr [...] Skarb Państwa nabył na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działkę nr 45/2 o pow. 0,0923 ha, zaś znajdująca się w aktach mapa do celów prawnych sporządzona w dniu 1.12.2014r. i przyjęta przez Prezydenta Miasta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. potwierdza, że aktualnie odpowiada jej działka nr 188/4 o takiej samej powierzchni, położona w K. przy ul. Al. T. Cel nabycia nie był bezpośrednio wskazany w umowie, jednakże w § 2 umowy przywołano wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 1.10.1965r., z którego wynika, że opisana nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę ul. P.

Pomimo starań organu I instancji nie udało się odszukać dokumentacji z okresu budowy ulicy. Nadesłana przez Miejski Zarząd Dróg metryka ulicy T. sporządzona w dniu 28.11.1989r. wskazuje, że początkowo była ona ulicą lokalną wojewódzką, spełniającą funkcje ulicy ogólnodostępnej i przebiegała od ul. M. do ul. W. Długość ulicy wynosiła 627m, szerokość w liniach rozgraniczających 20,5 m, jej nawierzchnia była asfaltowa wykonana z masy bitumicznej. W sąsiedztwie znajdował się chodnik z płyt betonowo cementowych o pow. 1254/3448m2. Ulica była oświetlona, uzbrojona w infrastrukturę techniczną w postaci kanalizacji deszczowej, gazowej, c.o. oraz przewodów elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych.

W wyniku zmian nazwy ulic w K. uchwałą Nr I/8/66 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 21 marca 1966r. fragment ulicy na wschód od ul. R. (obecnie W.) przedłużenie ul. P. otrzymał nazwę al. T. W ewidencji gruntów działka nr 188/4 figuruje jako droga "dr" i takie oznaczenie znajduje się również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Nadmieniono, że w KW założonej w dniu 13.10.1966r., a obecnie zamkniętej, prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr 45/2 o pow. 0,0923 ha jako sposób korzystania z nieruchomości wpisano "drogi" i oznaczono symbolem "dr". Rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14.07.1986r. w sprawie zaliczania do kategorii dróg wojewódzkich al. T. zaliczona została do dróg wojewódzkich (Dz.U. Nr 30, poz. 151), a następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2004r. odcinek od ul. W. do ul. M. zaliczono do kategorii dróg powiatowych.

Z przeprowadzonych w dniu 11.09.2015r. oględzin wynika, że na działce nr 188/4 położonej przy al. T. znajduje się pas drogowy, chodnik, ścieżka rowerowa, przystanek autobusowy, oświetlenie.

Decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 12.06.2012r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, objęto jej postanowieniami m.inn. działkę 188/4, która była już drogą. Stanowiąca załącznik do tej decyzji mapa zasadnicza obrazuje na spornej działce także kanalizację przeciwdeszczową i instalację wodociągową.

Starosta z uwagi na wykorzystanie w całości działki nr 188/4 pod pas drogowy uznał, że cel nabycia został zrealizowany, co oznacza bezzasadność roszczenia o zwrot tej nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2015r. wnioskujący o zwrot nieruchomości spadkobiercy dawnych właścicieli zarzucili organowi dowolne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną, podczas, gdy w sprawie brak jest dowodu pozwalającego na wywiedzenie takiego wniosku. Zdaniem odwołujących organ naruszył art. 11f ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wymieniona w tym przepisie stanowi o zaliczeniu drogi jako drogi publicznej.

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda w całości podzielił ustalenia oraz dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną rozstrzygnięcia. Przytaczając brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) organ stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 216 ust. 1 cyt. ustawy przepis znajduje zastosowanie odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10 poz. 64). Przesłanki zbędności ustala się w oparciu o przepis art. 137 u.g.n., w myśl którego, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2).

Organ odwoławczy wskazał, że istotnym elementem konstrukcji norm prawnych określających przesłanki zwrotu nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, a dopiero potem badanie przez organ, czy cel został zrealizowany. W ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę ul. P. i cel ten został zrealizowany. Działka nr 188/4 stanowi bowiem drogę publiczną w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, co przesądza o tym, że jej zwrot jest niemożliwy. Przez drogę publiczną należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe, parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 2a cyt. ustawy z uwagi na określenie właściciela dróg publicznych w zależności od ich kategorii, w istocie statuuje zakaz przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu, na którym urządzono drogę. Podkreślono, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, zlokalizowanie drogi na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi bezwzględną przeszkodę do jej zwrotu, niezależnie od tego kiedy taka droga została wybudowana. Nieruchomości drogowe nie mogą być również obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać, w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13.10.2006r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na potwierdzenie swego stanowiska organ przywołał liczne orzecznictwo w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości na których zrealizowano cel publiczny – a za taki niewątpliwie, zdaniem Wojewody, należy uznać położenie jezdni asfaltowej w ciągu drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11f ustawy z dnia 10.04.2003r. organ stwierdził, że w dacie realizacji inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12.06.2012r. Nr [...], nieruchomość 188/4 stanowiła już drogę publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. D., H. M., M. K., . D., K. S., K. H., K. S. i T. H. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 30.11.2015r., zarzucając organowi II instancji:

a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności brak jest dowodów w oparciu o które można określić, czy po zrealizowaniu na przedmiotowej nieruchomości inwestycji drogowej określonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 czerwca 2012 r. znak [...] została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych w zakresie szerszym niż istniejącym przed zrealizowaniem tej inwestycji,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że całość działki ewidencyjnej nr 188/4 (przedmiotowa nieruchomość) w całości stanowi drogę publiczną, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego (metryka dla ul. P. według stanu na dzień 30.11.1989 r.) wynika, że na przedmiotowej działce szerokość pasa drogowego wynosiła jedynie 25,8 m, a zatem pas drogowy nie zajmował całości tej nieruchomości,

b) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne utożsamianie pojęć nieruchomości i drogi publicznej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieruchomość gruntowa w całości stanowi drogę publiczną, chociażby tylko jej część była zajęta przez drogę publiczną,

- art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, w której ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedynie na części przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa ul. P., bowiem ta, jak wynika z istniejącej metryki tej ulicy, była szeroka jedynie na 25,8 m, tzn. nie zajmowała całości przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że z metryki ul. P. na datę 1989r. wynika, że szerokość pasa drogowego powstałego po realizacji celu wywłaszczenia wynosi 25,8m i tylko w takim wymiarze można mówić o istniejącej drodze publicznej. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2004r. o zaliczeniu al. T. do kategorii dróg powiatowych, nie mogła zaliczyć do kategorii dróg publicznych tej części nieruchomości, która nie stanowiła drogi, a zatem o szerokości większej niż 25,8m. Nie budzi także wątpliwości skarżących, że zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi może nastąpić dopiero, gdy zostanie wybudowana – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych.

W skardze zarzucono ponadto organowi brak ustaleń, czy w związku z realizacją inwestycji drogowej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12.06.2012r. zmianie uległy parametry techniczne drogi publicznej i czy zaliczono do kategorii dróg publicznych większą część przedmiotowej nieruchomości niż wynikało to z dotychczasowego stanu. Przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zabudowanie drogą publiczną, a nie zabudowanie jakakolwiek drogą. Zgodnie ze stanowiskiem Skarżących, jednym z kryteriów powstania drogi publicznej jest jej zaliczenie w prawem przewidziany sposób do jednej z kategorii dróg publicznych, zgromadzony zaś materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że objęta żądaniem nieruchomość jest w całości zabudowana drogą publiczną. W szczególności takim dowodem nie jest wspomniana decyzja z 12.06.2012r., albowiem stanowi ona podstawę dopiero planowanej inwestycji, a zatem dotyczy stanu, który jeszcze nie zaistniał, a ponadto decyzja podjęta na podstawie art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma jakiegokolwiek wpływu na moment powstania drogi publicznej, a którym jest moment zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych. W związku z tym za nieistotne skarżący uznali wyjaśnienia organu, że przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów miasta, czy w księdze wieczystej oznaczona jest jako droga.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), a zatem tak jak w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, przypomnieć należy, że w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu;

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły w oparciu o sporządzony akt notarialny z 4 października 1965r. Rep. A Nr [...] wraz z przywołanym w § 2 umowy sprzedaży wnioskiem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 1.10.1965r., że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr 45/2, stanowiącej własność H. H. i S. D., była budowa drogi – ul. P.

Bezspornie, na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana droga, o czym świadczy dokumentacja prawna oraz istniejący stan na gruncie. Okoliczność, czy pod ul. P., a następnie al. T. w dacie kiedy ta ulica powstała, została wykorzystana cała wywłaszczona nieruchomość 45/2 (obecnie 188/4), czy też jej część, nie ma znaczenia w kontekście przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. Dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany liczy się bowiem stan obecny. W dacie składania wniosku o zwrot nieruchomości nie budzi wątpliwości, że cała sporna działka została zajęta pod drogę publiczną al. T. Powyższą okoliczność potwierdza decyzja nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 12.06.2012r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pod nazwą "Rozbudowa i przebudowa układu komunikacyjnego obejmującego odcinek ul. R. i Al. T." określająca w części opisowej numery działek ewidencyjnych i linie rozgraniczające pasa drogowego, w których w całości znajduje się działka 188/4 położona w obrębie 0011. Zajęcie pod projektowany pas drogowy zgodnie z decyzją odzwierciedla operat techniczny identyfikator ewidencyjny materiału zasobu P.2661 2012.2440 w kopii wykonanej 1.12.2014r., (mapa wykonana do celów prawnych w październiku 2012r.), mapa zasadnicza identyfikator ewidencyjny materiału zasobu P.2661.2009.1948 z 10.09.2014r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej z klauzulą, że jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej z 8.10.2014r. znak: [...].

Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że znajdują się tam: pas drogowy, chodniki, ścieżka rowerowa, przystanek autobusowy, oświetlenie, kanalizacja przeciwdeszczowa i wodociągowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że droga to nie tylko pas drogowy określony jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych), ale również droga jako budowla w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Zgodnie z definicją legalną tego pojęcia droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Wbrew twierdzeniom skarżących w aspekcie przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. dla oceny, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został zrealizowany nie jest decydujący moment zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, lecz faktyczna realizacja takiej inwestycji, jako budowli. Publiczny charakter drogi wynika z samej istoty drogi (ogólnodostępna, służąca ogółowi). Z uwagi na regulację art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz.460), który ma istotne znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego, nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).

W ocenie Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), a także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Zrealizowana w pasie drogowym al. T. infrastruktura stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego stanowi cel, dla którego dokonano wywłaszczenia. Nie zachodzą zatem przesłanki do jej zwrotu w całości, ani też wydzielenia jej części.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.