Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg J. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009-2013 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 4 i ust. 5, § 15 ust. 7 pkt 3) i pkt 4) oraz § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: Ia, III, IV załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. Ł. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług - tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu J. P. z urzędu.

Uchwałą nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. Rada Miasta przyjęła Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009-2013 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r. Nr 9, poz. 163). Przyjęty program stanowi załącznik do tej uchwały. Przedmiotowa uchwała została częściowo zmieniona uchwałami Rady Miasta.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in., że jej zapisy realizują wymagania ustawowe w zakresie właściwego gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta oraz bilansują możliwości pomocy mieszkaniowej uprawnionych członków wspólnoty samorządowej Gminy Miasta [...] na lata 2009-2013.

W dniu 20 czerwca 2011 r. J. P., najemca lokalu mieszkalnego przy ul. Ł. w G. stanowiącego własność Gminy Miasta, skierował do Rady Miasta [...] pismo "Dot. zaprzestania naruszenia mojego interesu prawnego". Skarżący podkreślił, że czynsz w lokalach komunalnych nie może być ustalany dowolnie, ale musi on uwzględniać elementy wymienione w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w tym: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku.

W ocenie skarżącego, ustalenie w uchwale 5% obniżki dla wszystkich budynków znajdujących się poza strefą centralną, narusza ratio legis ustawy o ochronie prawa lokatorów, ponieważ inny jest walor użytkowy mieszkań usytuowanych tuż obok strefy centralnej, a inny walor tych, które są usytuowane w okolicy np. W., O., K. Przyłożenie jednej miary do całego obszaru miasta nie spełnia wymogów zawartych w ustawie. Nakładając obowiązek zróżnicowania stawki czynszu w zależności od położenia budynku, ustawodawca nie miał na myśli tylko odległości danego budynku od centrum gminy, ale także warunki środowiskowe wokół tego obiektu. G. jest miastem portowym i przemysłowym. Dla mieszkańców znaczenie ma zamieszkiwanie w pobliżu takich obiektów jak stocznia, rafineria, krematorium oraz terenów typu wysypisko śmieci, cmentarz. Rada Miasta powinna odpowiednio uregulować stawki czynszowe i dostosować algorytm naliczania obniżek o punkt odnoszący się do położenia budynku w strefie przemysłowej lub w obszarze narażonym na szkodliwą dla zdrowia działalność zakładów przemysłowych.

Skarżący zarzucił, że uchwała przewiduje niewiele sytuacji normujących czynsz w związku ze stanem technicznym lokali oraz z wyposażeniem ich w niezbędne urządzenia. Dotyczy to np. lokali użytkowanych przez kilka rodzin (wspólne użytkowanie kuchni, łazienki, korytarza). Kwestie te były uregulowane w programie gospodarowania na lata 2004-2008.

Odnośnie stanu technicznego lokali komunalnych, skarżący stwierdził też, że miasto nie wywiązuje się ze swoich ustawowych obowiązków związanych z remontem należących do miasta lub będących pod jego zarządem lokali, i dysponuje na ten cel jedynie kwotą 10 mln zł. Tymczasem w § 12 ust. 4 uchwały Rada Miasta zakłada, "że wpływy pochodzące z czynszów powinny pokrywać docelowo koszty utrzymania mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...] oraz koszty jego niezbędnych remontów". Skarżący przytoczył nadto przepisy prawa budowlanego, zgodnie z którymi obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej raz na rok lub co najmniej raz na pięć lat, oraz każdorazowo - w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżący postuluje, aby na podstawie tych kontroli indywidualizować stawkę czynszu dla poszczególnych lokal. Brak takiej indywidualizacji stanu technicznego budynku narusza jego zdaniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, zwłaszcza, że ponad 90% lokali będących w gestii miasta zostało zbudowanych przed 1945 r., a zaniedbania remontowe w okresie powojennym doprowadziły ten zasób do ruiny.

Skarżący przywołał także § 8 skarżonej uchwały, i wskazał, że zarządca działa pod presją planów mających na celu "(...) zmniejszenie wydatków na remonty budynków komunalnych w stosunku do lat ubiegłych oraz jednoczesny wzrost wydatków na utrzymanie części wspólnych w budynkach wspólnot mieszkaniowych". Takie działanie w ocenie skarżącego rażąco narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów jednoznacznie definiuje zakres obowiązków remontowych leżących po stronie wynajmującego. Zaskarżona uchwała narusza art. 6a ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, gdyż wynajmujący (miasto) uchyla się od realizacji swoich obowiązków.

W ocenie skarżącego J. P., wprowadzony zaskarżoną uchwałą wieloletni program, zawiera zapisy, które wydają się być próbą wprowadzenia do obiegu prawa cywilnego poprzez akty prawa administracyjnego, tzw. klauzul zakazanych. Na przykład dopuszcza się "możliwość zawarcia umowy o wykonanie remontu lokalu na koszt i ryzyko wnioskodawcy, bez prawa żądania zwrotu poniesionych nakładów: 1) z przyszłym najemcą, obejmującej oferowany komunalny lokal mieszkalny, 2) z właścicielem lokalu, posiadającym wobec Gminy Miasta [...] roszczenie (...)". W ten sposób miasto uzależniać może nabycie prawa do lokalu komunalnego i wiąże wejście w ogół praw lokatora, z koniecznością zawarcia innej umowy. Podobnie przez skarżącego jest oceniany zapis: "Wszelkie prace remontowe, adaptacyjne i modernizacyjne najemca wykonywać będzie na własny koszt po uprzednim uzyskaniu zgody wynajmującego bez prawa do zwrotu nakładów po zakończeniu stosunku najmu". W związku z uchylaniem się przez miasto od obowiązków remontowych, remonty są wykonywane przez lokatorów, bez prawa do zwrotu środków.

Skarżący zakwestionował również zapisy § 25 wieloletniego programu, dotyczące planów pozyskiwania wolnych lokali socjalnych poprzez zakup kontenerów mieszkalnych. Lokal socjalny może być bowiem wyodrębniony wyłącznie w budynku, a nie w kontenerze. Za bezprawny skarżący uznał także § 10 ust. 8 pkt 6, który stanowi o możliwości wypowiedzenia przez Prezydenta Miasta [...] umowy najmu w przypadku nie skorzystania przez najemcę z prawa pierwokupu. Taka możliwość pozwala uzurpować Prezydentowi uprawnienia, których nie powinien on mieć.

Następnie, J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "bezczynność Rady Miasta [...] w związku z bezskutecznym wezwaniem do zaprzestania naruszenia interesu skarżącego".

W wykonaniu zobowiązania do sprecyzowania wniesionej skargi, w tym określenia naruszonego prawa lub interesu prawnego, skarżący wskazał, że wniósł o uznanie uchwały za niezgodną z prawem "w zakresie ujętym w rozdziale IV: zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych". Skarżący zakwestionował podział miasta na dwie strefy: centralną i pozacentralną oraz związaną z tym podziałem 5% obniżkę czynszu w tej ostatniej strefie. W ocenie skarżącego, powstanie strefy pozacentralnej nosi znamiona pozorności, a przyznana ulga jest iluzoryczna i nie ma większego wpływu na realną wysokość czynszu (dotyczy to lokalu zajmowanego przez skarżącego).

Skarżący kwestionował także zapis dotyczący pokrywania z czynszów kosztów remontów - § 12 ust. 4 uchwały. Wywodził, że naruszono jego interes przy tworzeniu warunków do likwidacji wieloletnich zaniedbań w sferze remontów z czynszu oraz że wynajmujący będzie dążył do uzyskania przychodów z czynszu. Wskazywał też, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia wartości użytkowej lokalu. Dolne Miasto jest zaniedbaną dzielnicą, niemal wszystkie budynki, w tym zajmowany przez skarżącego, pochodzą sprzed 1945 r. Rażąco jest naruszony jego interes - gdyż obowiązująca stawka czynszu jest tożsama ze stawką czynszu osoby najmującej lokal w nowym budownictwie lub lokal po kapitalnym remoncie.

W odpowiedzi na skargę dotyczącą "bezczynności" Rada Miasta [...] wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej (w odniesieniu do zarzutu bezczynności) oraz o jej oddalenie. Następnie, organ ustosunkował się również do dokonanego przez skarżącego sprecyzowania skargi podtrzymując stanowisko o jej niezasadności.

Organ odniósł się do zarzutów skargi twierdząc m.in, że sprawa 5% obniżki czynszu jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej, gdyż stanowi element polityki czynszowej miasta. W ocenie organu, nie ma też podstaw twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto organ podniósł, że nie jest możliwe uchylenie przepisów Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009 - 2013, dotyczących zasad polityki czynszowej, albowiem przepisy te stanowią podstawę obecnej polityki miasta w zakresie ustalania czynszów. Określenie tych zasad nakazuje Radzie Miasta [...] art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Stwierdzenie nieważności tych przepisów wkraczałoby w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy w kształtowaniu polityki czynszowej.

Za niezasadne organ uznał zarzuty dotyczące spraw technicznych i remontowych lokali. Przewidziana w § 14 ust. 2 uchwały jednolita stawka bazowa czynszu nie przekracza 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Przewidziane zaś w § 15 ust. 8 tej uchwały obniżki stawki bazowej z uwagi na wartość użytkową lokali różnicują tą stawkę czynszu zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, uwzględniając aktualną wartość użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zgodnie z § 15 ust. 12 ww. uchwały na czas trwania najmu lokalu, przyznaje się najemcy prawo do zwrotu poniesionych nakładów na zajmowany lokal poprzez obniżenie do 50% czynszu najmu, o ile za zgodą i na warunkach określonych przez wynajmującego wykonał w wynajmowanym lokalu następujące roboty budowlane: wymiana stolarki okiennej i drzwi zewnętrznych, wydzielenie w lokalu pomieszczenia WC lub łazienki, modernizacja istniejącego źródła ciepła na źródło o niskiej emisji CO2.

Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009-2013 jest uchwałą o charakterze programowym, określającą kierunek działania gminy jako właściciela lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu. Zawarte w uchwale prognozy w zakresie zwiększenia wysokości czynszu, jak i w zakresie możliwości remontowych są realizowane w konkretnych umowach z najemcami na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W konkluzji organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, organ zakwestionował legitymację skarżącego J. P. do zaskarżenia uchwały.

W odpowiedzi na dokonane przez skarżącego doprecyzowanie skargi, organ m.in. wskazał, że przy opracowywaniu wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, konsekwentnie przyjęto założenie, że jakość życia w poszczególnych rejonach miasta nie odbiega znacząco od jakości życia w pozostałych jego rejonach. Uznanie położenia budynku jako czynnika obniżającego w 5% wartość użytkową lokalu i budynków mieszkalnych położonych poza strefą centralną, jako najbardziej atrakcyjną, wynika ze specyfiki urbanistycznej Miasta [...]. Nadto Miasto [...] jest miastem bardzo dobrze skomunikowanym, co również wyklucza konieczność stosowania zróżnicowanych stawek czynszu dla obszarów położonych poza bezpośrednim centrum miasta.

Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009-2013 ze późniejszymi zmianami, został zaskarżony również przez Rzecznika Prawa Obywatelskich. Zarzucił on, że § 15 ust. 8 Tabela IV.Lp. 1.Ia. tej uchwały, w związku z § 13 ust. 5 jej złącznika do uchwały, narusza art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie prawa lokatorów oraz narusza art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik przywołał przepisy, które legły u podstaw wydania zaskarżonej uchwały i wskazał zagadnienia uregulowane w rozdziale IV załącznika do uchwały. Przywołał unormowania zawarte w § 13 załącznika do uchwały, w tym ust. 5, który stanowi: W mieszkaniowym zasobie Gminy Miasta [...], od dnia wprowadzenia jednolitej stawki bazowej, ustala się strefę centralną w kwartale ograniczonym ulicami: [...] wraz z zabudową po obu stronach ulic granicznych.

Ponadto wskazał na postanowienia § 15 ust. 7 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi: W mieszkaniowym zasobie Gminy Miasta [...], z wyłączeniem lokali socjalnych, niezależnie od obniżek dochodowych, wprowadza się również obniżki uwzględniające następujące czynniki obniżające wartość użytkową lokali: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje, 4) ogólny stan techniczny budynku lub lokalu.

Zaznaczył też, iż uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 2011 r., została wprowadzona 5% obniżka stawki czynszu dla wszystkich budynków położonych poza strefą centralną ustaloną przywołanym wyżej § 13 ust. 5.

Rzecznik wskazał, że intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów było to, aby czynsz najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu jako świadczenia ekwiwalentnego. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące.

W ocenie Rzecznika, właściciel lokalu ustalając stawkę czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu w każdej uchwale rady gminy, niezależnie od okoliczności faktycznych i rzeczywistych uwarunkowań. Tak więc uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Jednocześnie nie wyklucza to możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości.

W świetle postanowień § 13 ust. 1 załącznika do uchwały, mieszkaniowy zasób Gminy Miasta [...] stanowiący jej własność, do dnia wprowadzenia jednolitej stawki bazowej, dzielił się na cztery strefy zamieszkania. Jednolita stawka została ustalona w § 1 zarządzenia nr 380/11 Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 marca 2011 r., które weszło w życie w dniu 11 maja 2011 r.

Na podstawie dokonanej przez siebie analizy postanowień § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp. I.a w związku z § 13 ust. 5 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2009 r., Rzecznik Praw Obywatelskich doszedł do wniosku, że wprowadzenie położenia budynku jako czynnika obniżającego wartość użytkową lokalu ma charakter jedynie formalny i nie może być uznane za realizację dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazuje na to okoliczność, że jednolita 5% obniżka stawki czynszu dla wszystkich budynków położonych poza strefą centralną, określoną w § 13 ust. 5 załącznika do uchwały, obejmuje jedynie część dzielnicy Śródmieście, stanowiącą nie więcej niż 1% zabudowanej powierzchni [...]. Również samo uzasadnienie wydzielenia tej strefy wydaje się Rzecznikowi pozbawione racjonalnej argumentacji. W uzasadnieniu uchwały nr [...] wskazuje się bowiem na okoliczność, że położenie budynków w rejonie o wyjątkowym charakterze tego miejsca i zabytkowym charakterze budynków wpływa na koszty ich utrzymania przez właściciela. Tymczasem okoliczność ta nie wpływa bezpośrednio na wartość użytkową usytuowanych tam lokali, a właśnie ta wartość powinna decydować o powiększeniu lub pomniejszeniu stawek czynszu. Rzecznik przykładowo wskazuje, na wyższą jego zdaniem, wartość użytkową lokali położonych w innej części Śródmieścia, sąsiadującej od północy ze strefą centralną. Zamieszkiwanie w tej części Starego Miasta pozbawione jest bowiem uciążliwości dotykających mieszkańców strefy centralnej. Są to uciążliwości związane z intensywnym ruchem turystycznym, dużą ilością imprez masowych odbywających się na ulicach i placach Głównego Miasta, sąsiedztwem dużej liczby lokali gastronomicznych, utrudnionym dojazdem pojazdami mechanicznymi, brakiem zieleni i terenów aktywnej rekreacji oraz znaczną odległością od tego rodzaju miejsc, mniejszą niż w innych dzielnicach ilością sklepów z artykułami codziennego użytku.

W ocenie Rzecznika, zastosowany w wieloletnim programie mechanizm obniżki stawki czynszu ze względu na położenie budynku, nie uwzględnia istotnych różnic pomiędzy lokalizacjami budynków w różnych dzielnicach [...], położonych poza Głównym Miastem. Brak jest uzasadnienia dla potraktowania pozostałej poza "strefą centralną" części [...] w sposób jednolity, gdyż poszczególne dzielnice miasta wyraźnie różnią się między sobą z punktu widzenia wartości lokalizacji mieszkania (relacja atrakcyjności do uciążliwości). Dzielnice mające zdecydowanie ujemną wartość mieszkalną to [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Stanowi o tym przede wszystkim odległość od linii komunikacyjnych i bezpośrednie sąsiedztwo terenów przemysłowych istotnie pogarszających stan środowiska naturalnego, a także niski poziom wszystkich funkcji miejskich (braki w zakresie handlu, usług, terenów rekreacyjnych, placówek kultury, przedszkoli, szkół, infrastruktury technicznej - gorsze drogi, chodniki itd.).

Powyższe okoliczności wpływają na wartość użytkową lokali mieszkalnych nie mniej niż odległość budynku od centrum miasta. Ustawodawca wprowadzając obowiązek uwzględnienia położenia budynku przy określaniu stawek czynszu miał na myśli również warunki środowiskowe związane np. z prowadzeniem w jego sąsiedztwie działalności gospodarczej. W związku z tym istnieje obawa niezasadnego obciążenia lokatorów budynków położonych poza strefą centralną, czynszem ustalonym według tej samej stawki, którego wysokość nie będzie powiązana z aktualną wartością użytkową zajmowanych przez nich lokali.

Zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uchwała jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu (ustawą). Przestrzeganie tej zasady należy również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała, że art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów podlegał zmianom, i od dnia 1 stycznia 2005 r. ustawodawca usunął z jego treści przykładowe okoliczności, które wpływają na wartość użytkową lokalu z uwagi na położenie budynku. Usunął mianowicie słowa: np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca. Zdaniem organu, ustawodawca rezygnując z w/w przykładowego wyliczenia, dał gminie więcej swobody w określeniu takiej obniżki, i jednocześnie to gminie pozostawił decyzję, jak ta obniżka będzie się kształtować, nie narzucając żadnych przykładowych elementów tego czynnika.

Organ przypomniał też, że Rzecznik Praw Obywatelskich we wcześniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 399/11, przyznał, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera już wszystkie czynniki różnicujące stawkę bazową czynszu najmu wymienione w art. 7 omawianej ustawy. Uczynił tak w związku z przyjęciem przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia 26 maja 2011 r. zmieniającej uchwałę nr [...]. Rzecznik cofnął wtedy wcześniejszą skargę i wniósł o umorzenie postępowania. Sąd postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. umorzył tamto postępowanie, uznając, że cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa i nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. W tej sytuacji zdaniem organu, nie powinno się mówić o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, ani art. 7 Konstytucji RP.

Dodatkowo zdaniem organu, ocena celowości rozwiązań przyjętych przez Radę Miasta [...] zaskarżoną uchwałą, jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej. Stanowią one bowiem element polityki czynszowej miasta ustalanej zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów.

Niezależnie od powyższego, organ wyjaśnił, że przy opracowywaniu spornego wieloletniego programu konsekwentnie przyjęto założenie, że jakość życia w poszczególnych rejonach miasta nie odbiega znacząco, od jakości życia w pozostałych jego rejonach. Uznanie położenia budynku, jako czynnika obniżającego w 5% wartość użytkową lokalu i budynków mieszkalnych położonych poza strefą centralną - jako najbardziej atrakcyjną - wynika ze specyfiki urbanistycznej Miasta [...]. W istocie każda z dzielnic [...] jest odrębną strukturą miejską z zachowanymi niezbędnymi funkcjami dla zapewnienia dobrej jakości życia mieszkańców. Nie istnieje również obawa niezasadnego obciążenia lokatorów budynków położonych poza strefą centralną czynszem ustalonym według tej samej stawki, gdyż położenie budynku nie jest jedynym zawartym w zaskarżonej uchwale czynnikiem obniżającym wartość użytkową lokali, ale jednym z takich czynników, obok położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ogólnego stanu technicznego budynku lub lokalu (§ 15 ust. 7 w zw. z § 15 ust. 8 wieloletniego programu). Wprowadzono nadto tzw. obniżki dochodowe, tj. przewiduje się udzielanie obniżek czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach (§ 15 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 5 wieloletniego programu).

Na koniec organ podniósł, że skutkiem stwierdzenia nieważności § 15 ust. 8 Tabela IV.4.Lp. Ia w związku z § 13 ust. 5 wieloletniego programu, byłoby wyeliminowanie z przedmiotowej uchwały omawianego czynnika położenia budynku. W efekcie powstałby stan niezgodny z prawem. Byłoby to również niekorzystne dla większości najemców lokali komunalnych, gdyż unieważniłoby udzieloną im obniżkę czynszu wynoszącą 5% z tytułu położenia budynku. Najemcy w tej sytuacji byliby zobowiązani zwrócić kwoty udzielonych im obniżek, albowiem z mocą ex tunc przestałby istnieć przepis upoważniający do udzielania tych obniżek.

Sąd postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "[...]". W tym samym dniu również postanowiono o połączeniu obu wniesionych skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia 26 listopada 2009 r., nr [...] w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009 - 2013 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 9, poz. 163). Była ona czterokrotnie częściowo zmieniana, a mianowicie: uchwałą nr [...] z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 94, poz. 1818), uchwałą nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 47, poz. 1094), uchwałą nr [...] z dnia 26 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 76, poz. 1602) oraz uchwałą nr [...] z dnia 25 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2011 r., nr 127, poz. 2519).

Skargi na powyższą uchwałę Rady Miasta zasługiwały na częściowe uwzględnienie. Dodatkowo analiza przepisów zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia zaistnienia w niej istotnych naruszeń prawa również w zakresie nie pokrywającym się z treścią skarg. Oczywiste naruszenia prawa spowodowane niektórymi postanowieniami zaskarżonej uchwały, mające postać naruszenia istotnego, wywołały - stosownie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - konieczność wyjścia poza granice skargi. Ostatecznie w sentencji wyroku Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 4 i 5, § 15 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 15 ust. 8 Tabela IV.4 lp.: Ia, III, IV załącznika do zaskarżonej uchwały.

Jako podstawa prawna uchwały z 26 listopada 2009 r. oraz uchwał ją zmieniających, wskazane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.).

Zgodnie z pierwszym z powołanych wyżej przepisów - do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei zgodnie z przywołanym z art. 21 ust. 1 pkt 1 - rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Odwołanie się w zaskarżonej uchwale do art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, potwierdza, że jest ona aktem wykonawczym prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy.

Z przedstawionego punktu widzenia przyjąć należy, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania prawne postawione w Konstytucji RP dla tej kategorii źródeł prawa. Została bowiem wydana na podstawie ustawy i w granicach upoważnienia ustawowego. Jako akt prawa miejscowego może być zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją uchwalił (art. 87 i 94 Konstytucji RP).

Dalej idąca ocena, czy uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, wymaga zbadania jej zgodności z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania.

Zgodnie z ust. 2 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów: wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminny powinien być opracowany przez radę gminy na co najmniej 5 kolejnych lat i obejmować - w szczególności - zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Taki właśnie wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...] na lata 2009 – 2013, został przyjęty jako załącznik do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu niniejszego wyroku program ten nazywany będzie w skrócie jako "wieloletni program" lub - "załącznik do uchwały".

Załącznik do uchwały - stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o ochronie praw lokatorów - obejmuje: w rozdziale I - prognozę wielkości oraz stanu technicznego mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], w rozdziale II - analizę potrzeb remontowych oraz planu remontów budynków i lokali, w rozdziale III - planowaną sprzedaż lokali, w rozdziale IV - zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych, w rozdziale V - sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami, rozdziale VI - źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, w rozdziale VII - wysokość wydatków na utrzymanie i rozwój mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], w rozdziale VIII - inne działania mające na celu poprawę wykorzystywania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta [...], a w rozdziale IX - przepisy powiązane.

Jak wynika z przywołanych wyżej tytułów rozdziałów wieloletniego programu, ma on w przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zawiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną adresatów. Dlatego zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest niewątpliwie aktem stanowienia prawa miejscowego. Został też ogłoszony i obowiązuje. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 669/06 z dnia 18 lipca 2006 r. (publ.: legalis.pl), że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, staje się ona aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.

Wieloletni program został zaskarżony przez J. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Żadna ze skarg nie zarzuca bezprawności całemu załącznikowi do uchwały. Skarga Rzecznika ogranicza się tylko do dwóch związanych ze sobą postanowień § 13 ust. 5 i § 15 ust. 8 zawartych w rozdziale IV załącznika zatytułowanym "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w lokalach mieszkalnych". Drugi ze skarżących zakwestionował treść całego IV rozdziału wieloletniego programu oraz niektóre postanowienia z innych rozdziałów.

Skarga wywiedziona przez J. P. została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Spełnienie przez skarżącego warunków formalnych, poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu wniesienia skargi na uchwałę w związku z bezskutecznością tego wezwania, nie było przez organ kwestionowane. Skarżący wezwał organ do dobrowolnego usunięcia naruszenia prawa w piśmie nadanym na poczcie w dniu 20 czerwca 2011 r. Zachował też - przewidziany w przepisie art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – termin do wniesienia skargi, wysyłając ją do Sądu w dniu 17 sierpnia 2011 r.

Zaskarżony organ zakwestionował natomiast istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi. Stanowiska tego nie można jednak podzielić.

Zauważyć należy, że przywołany wyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy, w związku z czym ma charakter przepisu szczególnego. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, albowiem podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela.

W związku z powyższym wniesienie skargi w omawianym trybie nakłada na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego, poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

Samo pojęcie interesu prawnego, odnoszone jest w doktrynie prawa, jak i judykaturze, przede wszystkim do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

W przypadku skarżącego J. P. poza sporem jest, że jest on najemcą lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Na skarżącym jako najemcy lokalu ciążą obowiązki oraz przysługują mu uprawnienia.

Sfera prawna skarżącego jako najemcy, kształtowana jest nie tylko poprzez stosunek zobowiązaniowy - umowę najmu, ale również poprzez zaskarżoną uchwałę. Akt ten wpływa wprost na treść stosunku obligacyjnego. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek uiszczania czynszu wedle zasad ustalonych zaskarżonym aktem. Zgodnie z § 14 ust 1 załącznika do uchwały - wysokość miesięcznych stawek czynszu w mieszkaniowym zasobie gminy, w lokalach, których wynajmującym jest gmina, ustala Prezydent Miasta [...], uwzględniając zasady określone w rozdziale IV załącznika do uchwały Rady Miasta. Okoliczność ta determinuje uznanie, że skarżący posiada interes prawny w jego zaskarżeniu. Tu należy zaznaczyć, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa, ugruntowany jest pogląd, iż źródeł interesu prawnego należy upatrywać, nie tylko w prawie administracyjnym, ale również w przepisach prawa cywilnego, w tym dotyczących stosunków zobowiązaniowych (np. umowy najmu). Skarżący jako najemca ma więc interes w kwestionowaniu zasad ustalania czynszu w lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Ich ustalenie w sposób sprzeczny z przepisami prawa narusza jego interes prawny.

Uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego ustawodawca przyznał także innym podmiotom, w tym Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legitymacja do wniesienia skargi przez Rzecznika nie była podważana.

W tym miejscu zauważyć należy, że wieloletni program był już wcześniej przedmiotem zaskarżenia przez Rzecznika w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 399/11. Rzecznik cofnął jednak skargę i wniósł o umorzenie postępowania. Postąpił tak w związku z przyjęciem przez Radę Miasta uchwały z dnia 26 maja 2011 r., która wyodrębniając strefę centralną, miała doprowadzić do tego, aby położenie budynku było w ogóle uwzględniane jako ustawowy czynnik różnicujący wartość użytkową lokali. W konsekwencji postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2012 r. postępowanie zostało umorzone.

Powyższa okoliczność nie stanowi jednak formalnej przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy i merytorycznej oceny zasadności obecnej skargi Rzecznika.

Wracając do zasadniczych rozważań odnośnie zgodności z prawem uchwały rady gminy, to stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią.

Przepisem, który w ocenie obu skarżących został naruszony postanowieniami załącznika do uchwały, jest art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów; a zatem ustawy, w której wykonaniu zaskarżona uchwała został podjęta. Treść tego przepisu powinna być uwzględniona przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie tylko z uwagi na samo jego brzmienie, ale również z mocy art. 8 pkt 1 tej ustawy o ochronie praw lokatorów, który wyraźnie stanowi, że jeżeli właścicielem lokalu jest gmina, to stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki, na zasadach określonych uchwałą rady gminy w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Sam przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, iż w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (w skład którego wchodzą mieszkaniowe zasoby gminy), właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, 4) ogólny stan techniczny budynku.

W świetle przywołanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca nakłada na właściciela takich lokali, obowiązek zróżnicowania stawek czynszu w zależności od czynników określonych ustawowo. Ustalanie wysokości stawek czynszu powinno przy tym uwzględniać wszystkie wymienione czynniki. Ustawodawca wskazał je jako bezwzględnie obowiązujące. Taka interpretacja art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, jest przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 410/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Sz 840/09; publ.: legalis.pl).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy odnieść się do zmiany treści omawianego przepisu art. 7 ust. 1, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2005 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 281, poz. 2783 ze zm.). W obu wersjach tego przepisu (w pierwotnej i w obecnej), wśród czynników bezwzględnie obowiązujących i ściśle powiązanych z wartością użytkową lokalu, wymienia się te same przywołane wyżej cztery czynniki wpływające na stawki czynszu. Jednakże w pierwotnym brzmieniu punktu 1, wskazującego na "położenie budynku", ustawodawca wymieniał dwie przykładowe różnice w położeniu budynku, a mianowicie: "np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca". Analogicznie we wcześniejszym brzmieniu punktu 2, wskazującego na "położenia lokalu w budynku", wymieniano przykładowo: "kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu".

Na skutek powyższej nowelizacji, ustawa wymienia obecnie oba te czynniki (położenie budynku i położenie lokalu w budynku), bez przykładowego ich doprecyzowania. Zdaniem Sądu, zmiana ta miała na celu zapewnienie organowi większej swobody przy określaniu okoliczności mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu, i nie krępowanie go własnymi sugestiami. Zwiększona swoboda dana przez ustawodawcę nie oznacza jednak zgody na dowolność, a w szczególności na możliwość nie uwzględniania (w całości lub w części) któregokolwiek z czynników wymienionych w omawianym art. 7 ust. 1. Wprost przeciwnie, rezygnacja ze wskazania przykładowych okoliczności w ustawie, powinna skierować aktywność organu w wyszukaniu takich elementów położenia budynków i lokali w budynku, które w realiach konkretnej gminy mają rzeczywisty i istotny wpływ na wartość użytkową lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego.

Pamiętać przy tym należy, że przepis art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, tak przed jak i po jego nowelizacji, wyliczenie czterech czynników wpływających na wartość użytkową lokali, poprzedza słowami "w szczególności". Oznacza to możliwość uwzględniania innych czynników, które podwyższają lub obniżają wartość użytkową lokalu, niż te wymienione w samej ustawie. Nie jest to jednak wyliczenie li tylko przykładowe, i żaden ze wskazanych przez ustawodawcę czynników nie powinien być w zaskarżonej uchwale pominięty.

Jako pierwszy czynnik wpływający na wartość użytkową lokalu, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wymienia "położenie budynku". Oznacza to, że w ocenie ustawodawcy położenie budynku ma rzeczywisty i istotny wpływ na wartość użytkową lokalu. W konsekwencji czynnik ten powinien mieć również adekwatny wpływ na wysokość czynszu. Jego pominięcie oznaczać będzie istotne naruszenie art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W związku z powyższym - pomimo braku zaskarżenia w tym zakresie - pod ocenę Sądu należało poddać postanowienie § 13 ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi: w lokalach mieszczących się w budynkach wybudowanych po dniu 27 maja 1990 r. poddanych kompleksowej modernizacji albo termomodernizacji, w lokalach stanowiących własność spółki mieszkaniowej, czynsz nalicza się jednakowo na całym obszarze Gminy Miasta [...] niezależnie od lokalizacji. Powrót do zasady nakazującej uwzględniać położenie budynku dla wymienionych kategorii lokali jest możliwy jedynie w przypadku braku chętnych do ich zasiedlenia (§ 14 ust. 6).

Przywołane postanowienie wyraźnie nakazuje naliczanie czynszu na całym obszarze Gminy dla wszystkich wymienionych w nim lokali, według tych samych stawek "niezależnie od lokalizacji", a więc bez uwzględnienie ustawowego czynnika różnicującego wysokość czynszu od położenia budynku. Przyjęte w zaskarżonej uchwale podejście do lokali wymienionych w jej § 13 ust. 4 jest zatem wprost sprzeczne z przepisem prawa, który nakazuje różnicować wysokość czynszu w zależności od położenia budynku. Dodatkowo takie rozwiązanie nie wypełnia należycie dyspozycji, która nakazuje uwzględniać nie tylko czynniki obniżające, ale również podwyższające wartość użytkową lokali. Jeżeli zatem organ uznał, że lokale wymienione w § 13 ust. 4 są bardziej atrakcyjne, to ocena ta powinna ewentualnie pojawić się wśród czynników podwyższających ich wartość użytkową, np. z uwagi na ogólny stan techniczny budynku. Z całą jednak pewnością wartość użytkowa wszystkich lokali położonych w budynkach np. po ich kompleksowej modernizacji, nie jest taka sama, niezależnie od położenia tych budynków. W tej sytuacji nakazanie naliczania czynszu według tej samej stawki niezależnie od lokalizacji, musi być uznane za sprzeczne z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Z uwagi na treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, obaj skarżący zakwestionowali zgodność z prawem tych postanowień wieloletniego programu (§ 13 ust. 5 oraz w § 15 ust. 8 Tabela IV.4. Lp.: Ia), na podstawie których doszło do wydzielenia strefy centralnej (nie objętej obniżką czynszu) oraz przyjęcia jednej 5% obniżki dla wszystkich budynków znajdujących się poza strefą centralną. W ocenie skarżących, regulacja wyodrębniająca jedynie budynki położone w strefie centralnej, jest tak ograniczona, że oznacza to pozorne wypełnienie ustawowej dyspozycji nakazującej uwzględnienie położenia budynku, jako czynnika wpływającego na wartość użytkową lokalu.

W związku z tym, że zarzut pozorności regulacji odwołuje się do kryteriów "ilościowych", należało uwzględnić okoliczności faktyczne, które zostały przywołane przez skarżących oraz organ. Jednocześnie Sąd musiał mieć na uwadze samodzielność, jaką ma gmina w kreowaniu zasad polityki czynszowej. Nie jest bowiem jego rolą wpływanie na treść uchwał podejmowanych przez organy przedstawicielskie samorządu w innych przypadkach, niż gdy są one sprzeczne z prawem. Poza tym tylko rada gminy może wypełnić treścią uchwały w sprawach należących do jej kompetencji. Jednakże w pewnych okolicznościach za sprzeczną z prawem powinna być uznana także taka uchwała, która tylko w niewielkim stopniu reguluje nakazaną jej ustawowo materię. Taka cząstkowa regulacja, musi być wtedy potraktowana jako istotne naruszenie prawa.

Przechodząc do zakwestionowanej regulacji dotyczącej wydzielenia strefy centralnej, to organ nie zakwestionował twierdzeń skarżących, że strefa ta obejmuje jedynie nieznaczną (ok. 1 %) część zabudowanej powierzchni miasta [...]. Odnośnie natomiast jednolicie traktowanej pozostałej części miasta, organ w odpowiedzi na skargę zawarł twierdzenia, o skuteczności działań podejmowanych przez władze miasta w celu zniesienia różnic pomiędzy poszczególnymi dzielnicami. W jego opinii, jakość życia w poszczególnych regionach miasta różni się nieznacznie. W samym uzasadnieniu uchwały zmieniającej nie ma żadnego wyjaśnienia, dlaczego dla prawie całej powierzchni miasta (poza strefą centralną) przyjęto taką samą 5 % obniżkę stawki czynszu.

W ocenie Sądu, powyższa opinia organu jest dalece nieprzekonywująca. Nawet intensywne i wieloletnia aktywność władz miasta, nie może bowiem doprowadzić do jednoczesnego zrównania jakości życia prawie w całym mieście. Takie niwelowanie różnic może skutkować zwiększeniem wartości użytkowej lokali mieszkalnych w budynkach położonych jednie w określonych jego częściach. Jest ono bowiem wynikiem konkretnych inwestycji lub przedsięwzięć rewitalizacyjnych, które w różnym stopniu oddziaływają na poszczególne dzielnice.

W tej sytuacji, nie można odmówić zasadności stanowiska reprezentowanego przez skarżącego oraz Rzecznika.

Jak wskazał Rzecznik w swojej skardze - w ramach podziału administracyjnego G. dzieli się na 34 jednostki pomocnicze, tj. dzielnice i osiedla. Wśród nich są również takie, które zdecydowanie różnią się stanem skomunikowania, sąsiedztwem terenów przemysłowych, stanem środowiska naturalnego, czy poziomem infrastruktury handlowej, technicznej lub kulturalnej. Z uwagi na to, że G. jest także miastem portowym i przemysłowym, to na wartość użytkową lokalu wywiera wpływ położenie budynku w strefie zdewastowanej środowiskowo lub w obszarze, narażonym na szkodliwą dla zdrowia działalność zakładów komunalnych lub przemysłowych.

W związku z powyższym przyjąć należy, że organ nie wykazał, aby wartość użytkowa lokali położonych poza strefą centralną (a więc w różnych dzielnicach miasta) była prawie taka sama i nie wymagała zróżnicowania stawek czynszu.

Odrębnym zagadnieniem podniesionym w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich jest negatywna ocena trafności wydzielenia strefy centralnej, jako tej części miasta, w której wartość użytkowa lokali była wyższa, od wartości lokali położonych w budynkach poza strefą centralną. Zdaniem Rzecznika, już samo uzasadnienie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyodrębnienia strefy centralnej pozbawione jest racjonalnej argumentacji. Wskazuje się bowiem w nim na wyjątkowy charakter Głównego Miasta i zabytkowy charakterze budynków, które wpływają na koszty ich utrzymania przez właściciela. W ocenie Rzecznika, okoliczność te nie wpływa bezpośrednio na wartość użytkową usytuowanych tam lokali. Wartość ta powinna zaś decydować o powiększeniu lub pomniejszeniu stawek czynszu.

Dodatkowo w skardze Rzecznika wymienionych jest szereg uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem Głównego Miasta, w szczególności związanych z jego turystycznym charakterem. Okoliczności te, w ocenie skarżącego nie mogą przemawiać za ustaleniem dla lokali w strefie centralnej wyższych stawek czynszu.

Powyższa argumentacja skarżącego, aczkolwiek zawiera szereg racjonalnych argumentów, jest niewystarczająca do ustalenia, że z ich powodu § 13 ust. 5 załącznika do uchwały (wytyczający strefę centralną) w sposób istotny narusza prawo. Wskazany w uzasadnieniu uchwały "wyjątkowy charakter" Głównego Miasta jest okolicznością, która wpływa nie tylko na koszty utrzymania tej części miasta, ale także na atrakcyjność zamieszkiwania w niej. Wyważenie, w jakim stopniu okoliczność ta może kompensować uciążliwości związane np. ze wzmożonym ruchem turystycznym, jest zadaniem, któremu powinien sprostać uchwałodawca.

W związku z powyższym zasadniczą przyczyną, dla której Sąd uznał postanowienie § 13 ust. 5 załącznika do uchwały za sprzeczny z prawem, jest brak pełnego wypełnienia w nim normy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ograniczenie regulacji do strefy centralnej, obejmującej jedynie około 1 % powierzchni zabudowy miasta, i nieuzasadnione jednolite potraktowanie całej jego pozostałej części, nie wyczerpuje bowiem ustawowego nakazu zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na położenie budynku. Przyjęte zróżnicowanie położenia budynku w ustalonej strefie centralnej i poza nią, nie wypełnia dyspozycji uwzględnienia tego obligatoryjnego czynnika. Stąd za trafne należało uznać twierdzenia skarżących, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale czynnika obniżającego wartość użytkową lokalu z uwagi na położenie budynku, ma charakter pozorny i formalny.

W związku z uznaniem postanowienia § 13 ust. 5 załącznika do uchwały za istotnie naruszający prawo, za sprzeczną z prawem należało uznać również treść § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: Ia tego załącznika. Przepis ten odsyła bowiem do § 13 ust. 5, przyznając 5 % obniżkę czynszu w budynkach położonych poza strefą centralną.

Kolejną regulacją uznaną przez Sąd za niezgodną z prawem jest § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: III. W tej części Tabeli jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono: wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne i instalacje. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród czynników, które powinny być bezwzględnie uwzględnione, wymieniono wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawodawca nakazuje uwzględnić:

- nie tylko wyposażenie (w urządzenia techniczne i instalacje) lokalu ale także całego budynku;

- nie tylko sam fakt istnienia takiego wyposażenia, ale również jego stan.

W przywołanej trzeciej części Tabeli brak jest zatem zapisu, dotyczącego wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje budynku, oraz nie ma jakiegokolwiek zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji budynku i lokalu.

Tym samym zapis ten jedynie częściowo realizuje dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu również od tych elementów, to ich pominięcie musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości, a zatem we wszystkich przypadkach opisanych w Tabeli IV.4. lp.: III, tj. od lit. a) do lit. e).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wyposażenie budynku w urządzenia techniczne i instalacje nie zawsze musi pokrywać się z takim wyposażeniem poszczególnych jego lokali. Podwyższony standard budynku z reguły nie pozostaje bez wpływu na wartość użytkową lokalu, która zgodnie z wolą ustawodawcy powinna wpływać na wysokość czynszu.

Podobnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, wpływ na czynsz powinien mieć stan urządzeń i instalacji, w jakie wyposażony jest zarówno budynek, jak i poszczególne lokale. Stan tego wyposażenia może być bardzo różny, tak co do stanu technicznego, jak i walorów użytkowych.

Analogiczny przypadek istotnego naruszenia prawa ma miejsce w przypadku postanowienia § 15 ust. 8 Tabela IV.4. lp.: IV, W tej części Tabeli, jako czynnik uzasadniający obniżenie czynszu określono: ogólny stan techniczny lokalu. Jako elementy tego czynnika wpływające na obniżenie czynszu wskazano jednie:

a. Położenie w budynku przeznaczonym do rozbiórki ze względu na stan techniczny,

b. Wady techniczne, związane z zagrzybieniem lub występowaniem związków toksycznych z winy wynajmującego stwierdzone przez organ uprawniony w formie decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, jako czynnik bezwzględnie obowiązujący wymieniono ogólny stan techniczny budynku. W tabeli brak jest zatem wymienienia tak określonego czynnika. Dopiero analiza jednego z przywołanych zapisów (pod lit. a), w którym jest mowa o położeniu lokalu w budynku przeznaczonym do rozbiórki, prowadzi do wniosku, że odnosi się on jednak do stanu technicznego budynku. Jest to jednak stan techniczny skrajnie negatywny. Pomiędzy budynkiem, który z uwagi na jego ogólny stan techniczny należy ocenić jako "bardzo dobry", a budynkiem nadającym się tylko "do rozbiórki" istnieje duża różnica, i z pewnością można wyodrębnić stany pośrednie. Ograniczenie regulacji do stanu, w którym budynek przeznaczony jest do rozbiórki jest za daleko idące, i z tego powodu, w ocenie Sądu, jest to regulacja nosząca cechy pozorności. Jest to sytuacja podobna do omówionego już wyżej podziału miasta, zgodnie z którym wyodrębniono jedynie znikomą jego strefę centralną. Jeżeli zatem ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu od elementu, jakim jest ogólny stan techniczny budynku, to tak wąski sposób jego uwzględnienia musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości, tj. w obu przywołanych wyżej przypadkach z Tabeli IV.4 lp.: IV.

Ostatnim zapisem z zaskarżonego załącznika do uchwały, którego nieważność została przez Sąd stwierdzona, jest § 15 ust. 7 pkt 3 i 4. W ustępie 7 tego paragrafu wymienia się czynniki obniżające wartość użytkową lokalu, które powinny mieć wpływ na wysokość czynszu. Pkt 1 i 2 tego ustępu dosłownie powtarza regulację ustawową z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Już jednak w jego pkt 3, (inaczej niż w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), pomija się - jako czynnik wpływający na wysokość czynszu - stan urządzeń technicznych i instalacji. Tymczasem stan tych urządzeń i instalacji - jak to już było wyjaśniane wyżej - jest czynnikiem obligatoryjnym. Jego wpływ na wartość użytkową lokalu, a tym samym wysokość czynszu, musi być uwzględniana przez Radę Miasta w uchwale podejmowanej na podstawie art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Pominięcie więc elementu obowiązkowego - jakim jest stan urządzeń technicznych i instalacji musi skutkować nieważnością tego postanowienia.

Z kolei treść punktu 4) w § 15 ust. 7 załącznika do uchwały, jest szersza niż określona w art. 7 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Obok wymaganego przez ustawę odwołania do ogólnego stanu technicznego budynku, w załączniku do uchwały mówi się również o ogólnym stanie technicznym lokalu. Co do zasady, takie rozszerzenie regulacji jest dopuszczalne, gdyż przywoływany art. 7, pozwala na wprowadzanie dodatkowych elementów wpływających na wysokość czynszu. Obowiązkowe elementy wymienione przez ustawodawcę, zostały bowiem poprzedzone słowem "w szczególności". Jednakże użycie przez organ uchwałodawczy spójnika "lub" zamiast "i" może sugerować, że przy określaniu czynników różnicujących stawki czynszu, można poprzestać na ogólnym stanie technicznym lokalu, z pominięciem takiego stanu budynku. Nie jest to zgodne z wolą ustawodawcy, który ogólny stan techniczny budynku traktuje jako czynnik obligatoryjny, a nie alternatywny. Nie może też ujść uwadze, że pomimo przyjęcia szerszego (niż wymaga ustawa) brzmienia omawianego punktu 4), zawarta w nim dyspozycja nie znalazła swego odzwierciedlenia w Tabeli IV.4. lp.: IV. Nominalnie odnosi się ona tylko do ogólnego stanu technicznego lokalu.

Podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności wszystkich omówionych wyżej postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...], była ich sprzeczność z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sprzeczność ta polegała bądź na niezgodności niektórych regulacji przyjętych w wieloletnim programie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 1, bądź na rozminięciu się tej regulacji, z funkcjonalną wykładnią tego przepisu ustawy. W tym drugim przypadku Sąd stwierdził nieważność z uwagi na zbyt ograniczony zakres regulacji, który stanął na przeszkodzie osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest uzależnienie stawek czynszu od położenia budynku oraz od jego ogólnego stanu technicznego.

Przy dokonywaniu wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, a także przy analizowaniu omówionych wyżej postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę także przepisy innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią. W związku z tym, że mieszkania komunalne udostępniane są najemcom na podstawie umów najmu, należało sięgnąć do ustawowej regulacji zawartej w przepisach Kodeksu cywilnego.

Podstawową zasadą prawa cywilnego jest pozostawienie stronom stosunku prawnego, daleko idącej swobody w ukształtowaniu treści umów. Swoboda ta w przypadku umowy najmu mieszkań komunalnych doznaje jednak ustawowych ograniczeń, w tym w szczególności w odniesieniu do zasad ustalenia wysokości czynszu. Przykładem takich ograniczeń jest właśnie analizowany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z dokonaną przez Sąd wykładnią tego przepisu wysokość czynszów powinna być tak zróżnicowana, aby w sposób realny uwzględniać różną wartość użytkową wynajmowanych lokali. Opis czynników, które muszą być brane pod uwagę przy ocenie wartości użytkowej lokali, jest na tyle szczegółowy, że bez wątpienia zgodnie z wolą ustawodawcy kwestia wysokości czynszów za lokale komunalne, nie jest pozostawiona autonomii woli ich dysponentów, ani poddana regułom wolnego rynku. Brak akceptacji dla takich rozwiązań ustawowych, może jedynie skłaniać do próby poddania ich ocenie zgodności z Konstytucją, nie może natomiast usprawiedliwiać ograniczenia ich stosowania w uchwałodawczej praktyce organów samorządowych.

Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi umowy najmu (art. 659 i nast.), jest to umowa odpłatna i wzajemna. Świadczenie najemcy w postaci zapłaty czynszu powinno znajdować swój ekwiwalentny odpowiednik w świadczeniu wynajmującego oddającego rzecz do używania. Można w związku z tym przyjąć, że analizowany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, kierując się szczególnym charakterem majątku komunalnego, zmierza właśnie do zapewnienia tej ekwiwalentności. Nakazuje on bowiem przy ustalaniu stawek czynszu, uwzględniać wartość użytkową lokalu. Wynika z tego, że w takim zakresie w jakim załącznik do zaskarżonej uchwały nie wypełnia dyspozycji z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, pozostaje on w sprzeczności z kodeksową zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Naruszenie zasad ekwiwalentności w umowach dotyczących mienia komunalnego, nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych regulacji także z punktu widzenia norm konstytucyjnych. Jeżeli bowiem w wyniku zasad określonych w wieloletnim programie, lokatorzy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej, są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości, od lokatorów, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. Poczucie wynikającego stąd pokrzywdzenia byłoby w tym przypadku dodatkowo usprawiedliwione tym, że środki pochodzące z czynszów, przeznaczone są na utrzymanie nie tylko budynków, w których mieszkają lokatorzy, ale całej komunalnej substancji mieszkaniowej. W tej sytuacji można zatem przyjąć, że określone w wyroku przepisy załącznika do uchwały, naruszają też art. 2 i 32 Konstytucji RP, które stanowią, że nasze Państwo urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.

Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie oznacza, aby przy podejmowaniu uchwał przewidzianych w art. 21 ust. 1 tej ustawy, organy samorządowe, jako właściciel mieszkań pozostających w zasobie publicznym, nie mogły kierować się również własnym interesem. Uwzględnienie wszystkich czynników wpływających na wartość użytkową wynajmowanych lokali, może być przecież tak ujęte, aby nie generowało dodatkowych nadmiernych kosztów oraz nie stało na przeszkodzie w racjonalnym gospodarowaniu zasobem mieszkaniowym. Ustawodawca w omawianych przepisach nie narzuca przecież sposobu i częstotliwości, w jakich np. okresowej ocenie powinien być poddawany ogólny stan techniczny budynku lub jego wyposażenia. W gestii organu samorządu jest też ustalenie takich zasad weryfikowania tego stanu, aby jego utrzymanie na właściwym poziomie leżało zarówno w interesie właściciela, jak i lokatorów.

Skarżący J. P., niezależnie od omówionych powyżej unormowań załącznika do uchwały, zakwestionował również inne przyjęte w nim postanowienia. W związku z tym przypomnieć należy, że wieloletni program ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. Zawiera on również prognozy, analizy, plany czy przewidywania, które nie mają charakteru normatywnego w stosunku do najemców (nie nakładają na nich obowiązków ani nie przyznają uprawnień). Ich ocena powinna być realizowana na płaszczyźnie aktywności politycznej mieszkańców i ich organów przedstawicielskich, nie zaś w formie kontroli sądowej.

Z powyższych powodów, Sąd nie był uprawniony do dokonywania oceny sprzeczności z prawem § 8 i § 12 ust. 4 załącznika do uchwały, w których zawarte są przewidywania co do wydatków na remonty i założenie pokrywania ich z wpływów pochodzących z czynszów. Nie akceptowanie przez skarżącego zasad polityki Rady Miasta [...], nie uprawnia go do zaskarżenia tych postanowień uchwały, którym nie można zarzucić sprzeczności z konkretnymi przepisami ustawowymi.

Podobnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały. Przepis ten, dopuszczając możliwość zawarcia umowy z przyszłym najemcą o przeprowadzenie przez niego remontu bez prawa do zwrotu kosztów innych niż określone w § 15 ust. 12, wychodzi naprzeciw potrzebom również samego najemcy. Stwarza jedynie możliwość zawarcia takiej umowy, która to sytuacja jest lepsza, niż jej brak. Dopiero okoliczności zawarcia i treść umowy, może uzasadniać ocenę, że zawiera ona tzw. klauzule zakazane lub narusza prawa lub obowiązki stron (w tym obowiązki wynajmującego określone m. in. w art. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów).

Zarzut naruszenia prawa w § 10 ust. 8 pkt 6 załącznika do uchwały uznać należy z oczywistych powodów za nietrafny. Przewidziana w tym postanowieniu możliwość wypowiedzenia umowy najmu lokalu w razie nieskorzystania przez najemcę z prawa pierwszeństwa w jego nabyciu, stanowi bowiem jedynie odzwierciedlenie unormowania zawartego w przepisie art. 21 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Z kolei odnośnie zarzutu bezprawności § 25 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego załącznika, który przewiduje zakup kontenerów mieszkalnych, zauważyć należy, że zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie lokatorów, przez lokal socjalny - należy rozumieć lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Przepis ten nie przesądza w żadnej mierze o technologii wykonania takiego lokalu.

W konsekwencji poczynionych rozważań, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wieloletniego programu w innym zakresie niż orzeczono w sentencji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Skutkiem niniejszego orzeczenia będzie obowiązek przyjęcia przez Radę Miasta [...] uregulowań zgodnych z prawem.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia były postanowienia obowiązującego już aktu prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonalności tego aktu na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd reprezentuje stanowisko, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie art. 61 § 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Taki pogląd przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 471/11 (publ.: cbois.nsa.gov.pl/doc/469A6181BA6), a przywołaną w nim argumentację należy w pełni podzielić. Ponadto takie stanowisko Sąd przedstawił już w niniejszej sprawie odmawiając postanowieniem w dniu 30 stycznia 2012 r. wstrzymania wykonania uchwały.

Na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu.