Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. na zarządzenie pokontrolne D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań celem dostosowania wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposobu odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów szkła opakowaniowego do przepisów I. uchyla pkt 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie w pkt. I nie podlega wykonaniu.

Zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W., del. w Ś. poinformował o zamiarze wszczęcia kontroli w Gminie L.. Jako podstawę prawną planowanej kontroli wskazano art. 79 ust. 1 ustawy a dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wedle treści zawiadomienia kontrola obejmuje: ocenę wypełnienia wymogów w zakresie postępowania z odpadami w tym z odpadami niebezpiecznymi; sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolowanymi ogólnopolskimi (dot. przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W konsekwencji przeprowadzonej kontroli w dniu 28 sierpnia 2014 r. D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne Nr [...], znak: [...]dla Gminy L., w którym zarządził: 1) realizować obowiązkowe zadanie własne gminy, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 7 oraz G ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie zapewnić osiąganie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następującej frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie pozie recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 645); 2) podjąć działania celem dostosowania wzorów deklaracji o wysokości opłat gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiących załącznik do uchwały Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej właściciela nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, do przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) - dalej u.c.p.g mianowicie w punkcie D wzorów (Nr I, II, III) "Dane na temat sposobu zbierania i magazynowania odpadów" usunąć ppkt Dl "Sposób zbierania odpadów", (dający mieszkańcom gminy możliwość dokonania wyboru sposobu zbierania przez nich odpadów komunalnych poprzez zaznaczenie właściwego kwadratu znakiem "X" przy d wymienionych w tym punkcie sposobach zbierania odpadów, tj. 1. Odpady komunalne zbierane w sposób selektywny zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L., 2. Odpady komunalne nie będą zbierane w sposób selektywny, a co za tym idzie usunąć stawkę opłaty dla odpadów komunalnych nie zbieranych w sposób selektywny (wskazaną w punkcie E.3. wzoru nr I deklaracji) oraz stawki opłat w przypadku braku selektywnej zbiórki odpadów (wskazane w punkcie E.2. wzoru nr II i III deklaracji) 3) Podjąć działania celem dostosowania sposobu odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów szkła opakowaniowego do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mając na uwadze szczegółowo przywołane w uzasadnieniu tego punktu zarządzenia, przepisy u.c.p.g. oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.).

Skargę na opisane zarządzenie pokontrolne wniosła, działając przez pełnomocnika, Gmina L.. Zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 7 i 171 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późno zm.) [dalej: Konstytucja RP] w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) [dalej: u.s.g] w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.) [dalej: u.1.o.Ś.] poprzez nieuprawnione wkroczenie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. [dalej: WIOŚ] w kompetencje organów nadzoru i nieuprawnione badanie legalności aktów prawa miejscowego podjętych przez Radę Miejską L.; 2) art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) [dalej: u.c.p.g] w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez WIOŚ konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy w realizacji zadania własnego polegającego na kształtowaniu gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi; 3) art. 79 ust. 1 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) [dalej: u.s.d.g] w zw. z art. 12a u.io.ś. poprzez przeprowadzenie przez WIOŚ kontroli w szerszym zakresie aniżeli wynikało to z zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli; 4) art. 6n ust. l pkt 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może zawierać informacji o sposobie zbierania przez mieszkańców gminy odpadów komunalnych (w sposób selektywny albo nieselektywny); 5) art. 6k ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż gmina nie ma prawa do pozostawienia mieszkańcom wyboru co do sposobu zbierania odpadów komunalnych (selektywnie albo nieselektywnie); 6) art. la u.c.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) [dalej: u.o.] poprzez przyjęcie, że przepisy u. o. dotyczące selektywnej zbiórki odpadów mają pierwszeństwo przed przepisami u.c.p.g. wyłączając ich zastosowanie; 7) art. 6c ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż gmina ma obowiązek odbioru wszystkich odpadów komunalnych bezpośrednio od właściciela nieruchomości; 8) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzony przez Gminę sposób selektywnego zbierania szkła opakowaniowego jest niezgodny z przepisami u.c.p.g. i u.o. W związku z tym skarżący wnoszą o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej pkt. 2 i 3.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 21 lipca 2014 r. WOŚ zawiadomił gminę, na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w związku z art. 9 ust. 1 u.t.os. o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie: l) oceny wypełniania wymogów w zakresie postępowania z odpadami, w tym z odpadami niebezpiecznymi; 2) sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolnymi ogólnopolskimi (dot. przestrzegania przepisów u.c.p.g.).

Zgodnie z Protokołem kontroli Nr [...] (sygn. [...]) kontrola odbywała się w dniach 23-31 lipca 2014 r. i przeprowadzona została w następującym zakresie: l) ocena wypełniania wymogów w zakresie postępowania z odpadami w tym z odpadami niebezpiecznymi; 2) sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolnymi ogólnopolskimi; sprawdzenie realizacji zadań własnych gmin w zakresie u.c.p.g. Protokół został podpisany dnia 7 sierpnia 2014 r.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta L. przedstawił zastrzeżenia dotyczące wskazanych w protokole naruszeń i nieprawidłowości wymienionych przez W/OŚ w pkt 2 i 3, tj. umożliwienia mieszkańcom wyboru dwóch sposobów zbierania odpadów komunalnych (w sposób nieselektywny albo selektywny) oraz wprowadzenia obowiązku donoszenia przez właścicieli nieruchomości szkła opakowaniowego do pojemników ogólnodostępnych. Jednocześnie gmina nie kwestionowała ustaleń kontrolnych dotyczących nieosiągnięcia określonego przepisami prawa poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia niektórych frakcji odpadów komunalnych.

WIOŚ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w protokole kontroli w dniu 28 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1t.o.s. oraz ustaleń kontroli, wydał Zarządzenie pokontrolne, którego odpis został doręczony na adres Urzędu Miasta L. w dniu 29 sierpnia 2014 r., w którym zarządził podjęcie działań opisanych wcześniej w uzasadnieniu.

Pismem z dnia 12 września 2014 r. skarżąca, działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwała WIOŚ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu sprzecznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego Zarządzenia pokontrolnego, w części dotyczącej pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego.

Pismem z dnia 13 października 2014 r. (którego odpis został doręczony pełnomocnikowi Skarżącej dnia 16 października 2014 r.) WIOŚ odpowiedział na zarzuty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 września 2014 r., odmawiając jednocześnie uwzględnienia żądania. W uzasadnieniu pisma wskazał, że nie stwierdza naruszenia prawa kwestionowanym Zarządzeniem pokontrolnym, wskazując ponadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a u. o.s. do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów u. c.p.g., a przepis ten nie zawiera ograniczenia w zakresie kontroli aktów prawa miejscowego, ustanawianych na podstawie przepisów u.c.p.g.

Wskazując na zarzut naruszenia art. 7 i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. strona podnosi, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W doktrynie słusznie podkreśla się, iż "w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, iż organy władzy publicznej nie mogą podejmować działań, zwłaszcza o charakterze władczym (zagrożonych przymusem państwowym - np. w postaci sankcji finansowej), które nie są przewidziane wprost przepisami prawa. Tezę tę potwierdza również zasada decentralizacji wyrażona w art. 15 Konstytucji RP, który w ust. l stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizacja władzy publicznej. Oznacza to, że przekazane w ramach decentralizacji przez władzę państwową zadania wykonywane są przez organy władzy samorządowej w granicach określonych przez prawo bez jakiejkolwiek ingerencji ze strony państwa w sposób samodzielny i na własną odpowiedzialność. Znajduje to potwierdzenie również wart. 16 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ingerowanie przez władzę państwową w samodzielność jednostek samorządu

Wśród przepisów kompetencyjnych najważniejsze znaczenie mają te, które zostały bezpośrednio zamieszczone w Konstytucji RP. Należy do nich art. 171 ust. 2 Konstytucji RP stanowiący, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Oznacza to, iż wyłącznie te organy władzy publicznej posiadać mogą kompetencje nadzorcze względem jednostek samorządu terytorialnego i ich organów. Ten przepis Konstytucji RP został dodatkowo powtórzony wart. 86 u.s.g., który analogicznie, jak przepis Konstytucji RP stanowi, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W ramach przyznanych przez prawo kompetencji organy nadzoru dokonują kontroli samorządowych aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności w tym zakresie mogą samodzielnie stwierdzić nieważność kontrolowanych aktów albo zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do osiągnięcia tego celu (stwierdzenia nieważności aktu). Omawiane przepisy jednoznacznie wskazują, iż żaden z organów Inspekcji Ochrony Środowiska (a więc również WIOŚ) nie został zaliczony do organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Tym samym organy te nie mogą podejmować działań przypisanych przez prawo do właściwości organów, zwłaszcza w kontekście wydawanych przez jej organ uchwałodawczy aktów prawa miejscowego. W związku z tym nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby WIOŚ dokonywał samodzielnej kontroli samorządowych aktów prawa miejscowego (uprzednio kontrolowanych przez właściwe w tym zakresie organy nadzoru, które nie wydając rozstrzygnięcia nadzorczego wyraziły tym samym stanowisko w zakresie ich zgodności z prawem), którym przysługuje domniemanie legalności i prawidłowości. Tym bardziej brak jest podstaw do nakazywania przez WIOŚ w drodze Zarządzenia pokontrolnego (ani jakiegokolwiek innego aktu władczego) działań zmierzających do zmiany zapisów uchwalanych przez organ uchwałodawczy gminy aktów prawa miejscowego pod groźbą określonej przepisami prawa sankcji.

Odmienna teza skutkowałaby przyjęciem, iż ta sama kompetencja została równolegle przyznana dwóm różnym organom administracji publicznej. Takie działanie może prowadzić do sprzecznych rezultatów osiąganych przez oba podmioty, które godziłyby w autorytet Państwa. Nie bez podstaw w doktrynie wskazuje się, że jedna norma kompetencyjna może być skierowana wyłącznie do jednego organu administracji publicznej. Wynika to z zasady rozdzielności kompetencyjnej organów, która oznacza w szczególności obowiązek dla prawodawcy jasnego i precyzyjnego rozgraniczenia działań przypisywanych poszczególnym organom tak, aby jedna sprawa była przydzielona tylko jednemu organowi",

Skarżący podkreśla, iż przepisów kompetencyjnych w tym zakresie nie zawiera także u.i. o. ś. (odrębną kwestią pozostawałaby ocena zgodności z Konstytucją RP ewentualnych regulacji w tym zakresie), która w żadnym ze swoich przepisów nie daje podstaw organom inspekcji ochrony środowiska do kontroli aktów prawa miejscowego stanowiących element systemu źródeł prawa w Polsce. Jednocześnie WIOŚ działaniami w tej sprawie dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, która wynika z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Skoro bowiem powołane konstytucyjnie organy nadzoru, po przeprowadzeniu czynności nadzorczych nie zakwestionowały kontrolowanych aktów, nie powinny czynić tego inne organy państwowe, w tym WIOŚ. W tej samej sprawie nie powinny bowiem zapadać rozbieżne rozstrzygnięcia organów Państwa. W przypadku, gdyby WIOŚ chciał zakwestionować akty prawa miejscowego wydawane przez organy gminy, jedyną możliwością jest wystąpienie do legitymowanego podmiotu (np. wojewody, czy prokuratora) o złożenie skargi do sądu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP skarżący wskazuje, że Konstytucja RP wart. 166 ust. 1 i 2 statuuje podział zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne i zadania zlecone. Zadania własne są to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ich realizacja stanowi przejaw zasady samorządu terytorialnego wyrażonej wart. 16 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie podkreślić należy w tym kontekście postanowienia preambuły Konstytucji RP, w której wyraźnie zaakcentowana została zasada pomocniczości "umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Oznacza to, iż interpretacja przepisów ustawowych, w tym przepisów u. c.p.g., związanych z realizacją tego zadania publicznego winna odbywać się z uwzględnieniem konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady samodzielności. W konsekwencji, w granicach wyznaczonych przepisami prawa, organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają swobodę w określaniu sposobu realizacji zadań publicznych. Dotyczy to także sposobu wdrożenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Gmina została zobowiązana w szczególności do objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. W kontekście powyższych uwag podkreślić należy, iż w tym zakresie, organy gminy posiadają względną (w granicach prawa) samodzielność pozwalającą na stworzenie gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi w możliwie najszerszym stopniu uwzględniającym specyfikę danej jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż WIOŚ wydając Zarządzenie pokontrolne dokonał wykładni przepisów u.c.p.g. w sposób całkowicie abstrahujący od reguł konstytucyjnych, co w konsekwencji stanowi ograniczenie (naruszenie) zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Próba narzucenia gminie jedynie słusznego zdaniem WIOŚ systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych zmierza de facto do ujednolicenia rozwiązań w tym zakresie w skali całego kraju, co sprzeczne jest z intencją ustawodawcy, który chcą osiągnąć taki cele wyraziłby to wprost w przepisach prawa. Jednocześnie podkreślić należy, iż ograniczenie samodzielności gminy w tym zakresie bezpośrednio przekłada się na koszty funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Rozwiązanie wskazywane przez WIOŚ wiązałoby się bowiem z wyższymi kosztami, które bezpośrednio przełożyłyby się na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i ust. 6 pkt 4 u.s.d.g. w zw. z art. 12a u.J.O.Ś, to, zdaniem strony skarżącej, w toku przeprowadzania kontroli i - w dalszej kolejności - wydania Zarządzenia pokontrolnego, WIOŚ naruszył także przepisy art. 79 ust. 1 i ust. 6 pkt 4 u.s.d.g. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zawiera m.in. wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli. Jak wynika z zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 21 lipca 2014 r. kontrola w miała objąć następujący zakres przedmiotowy: 1) ocena wypełniania wymogów w zakresie postępowania z odpadami w tym z odpadami niebezpiecznymi; 2) sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolnymi ogólnopolskimi (dot. przestrzegania przepisów u.c.p.g.).

Przywołane przez WIOŚ przepisy, jak i zakres kontroli wskazany w piśmie z dnia 21 lipca 2014 roku, jednoznacznie wskazują, iż kontrola w tej sprawie miała dotyczyć gminy jako przedsiębiorcy, a więc miała być prowadzona w sferze dominium, albowiem miała dotyczyć zadań nałożonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego (m.in. przepisami u.o. oraz u.c.p.g.) na podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli. Bezspornym jest, że prowadzona przez WIOŚ ocena wypełniania wymogów w zakresie postępowania przez gminę z odpadami, w tym z odpadami niebezpiecznymi, dotyczy gminy jako wytwórcy tych odpadów, a więc gminy działającej w sferze dominium, a nie gminy posiadającej przypisane jej przepisami u.c.p.g. władztwo nad innymi podmiotami zajmującymi się gospodarowaniem odpadami komunalnymi, a więc działającej w sferze imperium, czego w niniejszej sprawie dokonał WIOŚ. Również druga część zakresu przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli, tj. sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolnymi ogólnopolskimi dotyczy prowadzonych samodzielnie przez gminę jako przedsiębiorcę (a więc gminę działającą w sferze dominium) własnych instalacji takich, jak np. regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), czy punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK). Tymczasem zarówno z protokołu kontroli, jak i Zarządzenia pokontrolnego wynika, iż kontrola objęła wyłącznie sprawdzenie realizacji zadań własnych gmin w zakresie u. c.p.g. Kontrola dotyczyła zatem sfery imperium, w której gmina, działając jako organ władzy publicznej realizuje funkcje władcze (m.in. poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego), a w tej sytuacji ani gmina ani działające w jej imieniu organy nie mogą zostać uznane za przedsiębiorcę. Czynności kontrolne WIOŚ nie obejmowały obszarów tematycznych wskazanych w zawiadomieniu o kontroli. Oznacza to, iż kontrola przeprowadzona przez WIOŚ została przeprowadzona w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Teza ta znajduje dodatkowe potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż "nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco'", co ewidentnie miało miejsce w tej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 3 i art. la u.c.p.g. oraz art. la u.c.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 u.o. strona uzasadnia tym, iż zdaniem WIOŚ Deklaracja w ppkt D l "Sposób zbierania odpadów", dającym mieszkańcom gminy możliwość dokonania wyboru sposobu zbierania przez nich odpadów komunalnych poprzez zaznaczenie właściwego kwadratu znakiem "X" przy dwóch wymienionych w tym punkcie sposobach zbierania odpadów, tj. ,,1. Odpady komunalne będą zbierane w sposób selektywny zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L.", ,,2. Odpady komunalne nie będą zbierane w sposób selektywny", jest niezgodna z przepisami u. c. p. g. oraz u. o. Zdaniem WIOŚ przepisy obu tych ustaw nie pozwalają gminie na pozostawienie jej mieszkańcom wyboru sposobu zbierania odpadów w sposób selektywny albo nieselektywny, bowiem z art. 23 ust. 1 u.o. wprost wynika, iż odpady są zbierane w sposób selektywny. Co więcej, zdaniem WIOŚ analogiczny zapis Rada Miejska L. zawarła w Uchwale Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2013 r. poz. 759) [dalej: regulamin]. Przepis ten stanowi bowiem, iż rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie czasownikiem w trybie oznajmującym ("określi") jest jedną z form wyrażenia obowiązku w tekście prawnym. Innymi słowy z przepisu tego wynika, iż rada gminy zobowiązana jest określić niższe stawki opłaty za odpady selektywnie zebrane, ergo stawka podstawowa dotyczy odpadów zmieszanych. Niższa stawka opłaty za zbieranie odpadów w sposób selektywny jest swoistego rodzaju nagrodą, gratyfikacją dla mieszkańców gminy, którzy decydują się na segregację odpadów komunalnych. Powoływany przez WIOŚ art. 23 ust. l u.o. nie ma w niniejszym przypadku zastosowania, albowiem przepisy u.o. dotycząc wszelkiego rodzaju odpadów mając charakter lex generali, względem przepisów u.c.p.g., które dotycząc wyłącznie odpadów komunalnych, mają tym samym charakter lex specialis. Tym samym w świetle niekwestionowanej powszechnie przyjmowanej reguły wykładni przepisów prawa przepisy szczególne (w niniejszej sprawie u.c.p.g.) mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi (w niniejszej sprawie u.o.), co potwierdza paremia "lex specialis derogat legi generali". Tę relację pomiędzy u.c.p.g. a u.o. potwierdził także ustawodawca w art. 1a u.c.p.g., który stanowi, że przepisy u.o. stosuje się w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie. Skoro zatem ustawodawca uregulował w u.c.p.g. dychotomiczny sposób zbierania odpadów komunalnych oparty na dobrowolnej decyzji właścicieli poszczególnych nieruchomości, zastosowania nie znajdzie powoływany przez WIOŚ art. 23 ust. 1 u.c.p.g. Ten sposób rozumienia analizowanych przepisów zdaje się potwierdzać także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. K 17/12) wskazał, iż "przepisy te (m.in. art. 6k ust. 3 u.c.p.g.) przewidują możliwość uregulowania przez radę gminy: aj zróżnicowania stawek w zależności od tego, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny ( ... ). Ponadto, jak wskazuje się w piśmiennictwie, jeżeli właściciel nieruchomości zbiera odpady selektywnie, będzie płacił opłatę z ulgą, czyli w praktyce w deklaracji o wysokości opłaty będzie wskazywać niższą stawkę opłat:", Również A. Krzywoń wskazuje, że "ustawodawca sformułował nakaz określenia niższych stawek opłaty w sytuacji, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny" wskazując tym samym, że gmina zobowiązana jest ustalić dwie stawki na podstawie przepisów u.c.p.g. Teza ta znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż "treść art. 6k ust. 3 ustawy pozwala na określenie niższej stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny": Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz słuszności sformułowanego pod adresem Zarządzenia pokontrolnego zarzutu jest fakt, iż dnia 10 października 2014 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. W art. 1 pkt 16 lit. b nadano nowe brzmienie art. 6k ust. 3 U.C.p.g. w ten sposób, że będzie on stanowić, iż "Rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane ('.')". Powyższa zmiana w sposób jednoznaczny dowodzi, iż w chwili obecnej selektywna zbiórka odpadów komunalnych ma charakter fakultatywny. Gdyby bowiem argumenty WIOŚ uznać za słuszne przedmiotowa nowelizacja byłaby całkowicie zbędna. W związku z tym błędne jest twierdzenie WIOŚ, iż gmina naruszyła przepis art. 6n ust. 1 u.c.p.g. w ten sposób, że dopuściła dla mieszkańców gminy możliwość wyboru sposobu zbierania odpadów komunalnych, bowiem przyjęty przez Radę Miejską L. wzór deklaracji śmieciowej jest konsekwencją wypełnienia przez nią obowiązku ustanowionego przez ustawodawcę wart. 6k ust. 3 u.c.p.g. Jednocześnie skarżący zaznacza, iż uchwały rad gmin zawierające wyłącznie stawkę opłaty śmieciowej za odbiór odpadów zbieranych selektywnie (a więc bez podstawowej stawki - za odbiór odpadów zbieranych nieselektywnie) kwestionowane są przez organy nadzoru, jako uchwały, które nie w pełni realizują upoważnienie zawarte wart. 6k ust. 2 u. c.p.g. Również sądy administracyjne badając legalność deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawierających analogiczne zapisy dopuszczające możliwość wskazania, czy odpady będą z danej nieruchomości zbierane w sposób selektywny, czy też nieselektywny, nie kwestionowały ich poprawności przyjmując tym samym, że są one zgodne z prawem.

Z uwagi na zasadę wyrażoną wart. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącą, iż sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz w związku z tym, że w szeregu orzeczeniach dotyczących deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi sądy nie dopatrzyły się wadliwości zapisów dopuszczających wybór zbierania odpadów komunalnych w sposób nieselektywny albo selektywny, przyjąć należy, iż sądy administracyjne trafnie uznają za zgodną z prawem (legalną) możliwość wyboru przez właścicieli nieruchomości sposobu zbierania odpadów komunalnych. Jednocześnie skarżący nie godzi się z argumentacją WIOŚ dotyczącą rzekomej sprzeczności pomiędzy deklaracją a regulaminem. W regulaminie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, określono zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jednakże postanowienia te wiążą jedynie podmioty, które zdecydowały się na ten sposób zbiórki odpadów. Innymi słowy, jeżeli konkretny właściciel nieruchomości chce skorzystać z niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi postępować w sposób zgodny z regulaminem. Prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w odmienny od określonego w regulaminie sposób nie będzie bowiem dawało podstaw do skorzystania z tego instrumentu zachęty ekonomicznej (niższej stawki). Powyższe uwagi odnieść należy także do przywołanego przez WIOŚ art. 9f u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości zadeklarowanego obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Obowiązek ten spoczywa tylko i wyłącznie na właścicielach nieruchomości, którzy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zadeklarowali tę formę prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych chcąc uiszczać opłatę w niższej wysokości. Tylko bowiem w stosunku do tych podmiotów (obok podmiotów, które same zadeklarowały, iż będą zbierać odpady w sposób nieselektywny) możliwe jest zastosowanie "sankcji" w postaci określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o stawkę podstawową (za odpady zmieszane). Co więcej podkreślić należy, iż zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni przepisów prawa akty hierarchicznie niższe (w tej sprawie akty prawa miejscowego, w tym regulamin) należy interpretować w kontekście aktów hierarchicznie wyższych, w szczególności zaś tych, w których zawarta została podstawa prawna do wydania aktu hierarchicznie niższego. Innymi słowy regulamin należy interpretować w kontekście u.c.p.g., która nie przewiduje obligatoryjnej selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 2 u. cp.g. nieprzestrzeganie postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny. Całkowicie sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy oraz wynikami wykładni systemowej byłoby zatem twierdzenie, iż właściciel nieruchomości uiszczający opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi według wyższej stawki podstawowej (za odpady zmieszane), a więc tym samym nie zbierający odpadów w sposób selektywny, ponosi sankcję grzywny za naruszenie regulaminu, w którym powinno być określone, zdaniem WIOŚ, że odpady muszą być zbierane tylko i wyłącznie w sposób selektywny.

Kolejnym zarzutem stawianym gminie przez WIOŚ jest rzekome naruszenie art. 6c ust. 1 u. c.p.g. poprzez nieodbieranie przez gminę bezpośrednio z nieruchomości jednej z frakcji segregowanych odpadów komunalnych - szkła opakowaniowego. Zdaniem WIOŚ przepisy u.c.p.g. obligują gminy do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez mieszkańców w pojemnikach posadowionych na ich nieruchomościach, co powinno wynikać z zapisów gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku. Zdaniem WIOŚ zapisy regulaminu nie spełniają tego wymogu, a tym samym są sprzeczne z przepisami u.c.p.g. i u.o. Także z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Od dnia 1 lipca 2013 r. we wszystkich gminach w Polsce funkcjonuje nowy system gospodarki odpadami komunalnymi, co wiąże się z wdrożeniem przez gminy przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). W nowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi organy gminy otrzymały nową rolę - zobowiązane zostały do stworzenia od podstaw gminnego systemu gospodarowania odpadami a w dalszej kolejności do jego organizacji i wdrożenia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u. c.p.g. gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne do jej utrzymania, m.in. poprzez objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednocześnie w pkt 5 tego przepisu ustawodawca wskazał, że obowiązkiem gminy jest również ustanowienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, aby gmina zobowiązana była tak ukształtować system gospodarki odpadami, aby jakakolwiek frakcja segregowanych odpadów komunalnych była odbierana bezpośrednio z nieruchomości mieszkańców tej gminy. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a u. c.p.g. rada gminy uchwala gminny regulamin utrzymania czystości i porządku, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Również z tych przepisów nie wynika obowiązek, którego zdaniem WIOŚ gmina nie wykonała. Skarżący podkreśla, iż ustawodawca nałożył na każdą z gmin szereg działań organizatorskich w zakresie wdrażania nowego gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnym wyznaczając im wyłącznie ogólne ramy takiego działania, którego efektem ma być określony wart. 3 ust. 2 u. c.p.g. cel w postaci zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie. W związku z tym nie sposób twierdzić, jak czyni to WIOŚ, iż gmina w sposób niezgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego utworzyła gminny system gospodarki odpadami poprzez zobowiązanie mieszkańców do dostarczania szkła opakowaniowego do jednego z kilkuset ogólnodostępnych pojemników do tego przeznaczonych, wszystkich znajdujących się na terenach należących do gminy. Ustawodawca bowiem świadomie (celowo) nie unormował szczegółowo sposobu prowadzenia przez gminy selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Jak wskazuje M. Górski "sposób zorganizowania selektywnej zbiórki zależy w gruncie rzeczy od gminy, z punktu widzenia zadań określonych wart. 3 ustawy u.p.cz. liczy się przede wszystkim to, aby zrealizowane zostały cele w zakresie recyklingu określonych strumieni odpadów. Oznaczałoby to, że sposób osiągnięcia tych celów co do modelu selektywnej zbiórki wybiera gmina - czy jest to selekcja wyłącznie u źródła, u źródła i z wykorzystaniem punktów selektywnego zbierania, tylko przez takie punkty, za pomocą jakiego rodzaju pojemników itd." Potwierdzają to także W. Radecki i J. Jerzmański wskazując, iż "obowiązek ustanowienia systemu gospodarki odpadami sprowadza się do następującego stwierdzenia: w każdej gminie musi być stworzony system organizacyjnotechniczny, dający możliwość prawidłowego zagospodarowania odpadów komunalnych i niegenerujący nadmiernych (nieuzasadnionych) kosztów,,.

Za całkowicie błędne (zdaniem skarżącej) uznać należy twierdzenia W/OŚ, iż gmina zobowiązana jest odebrać bezpośrednio od właściciela nieruchomości wszystkie frakcje odpadów komunalnych, o których mowa w u.c.p.g. Oznaczałoby to bowiem, iż obowiązek ten na równi odnieść należy do papieru i tektury, jak i akumulatorów, czy odpadów wielkogabarytowych. Jednocześnie rzekomego obowiązku w tym zakresie nie można wywodzić z art. 5 u.c.p.g., który określa obowiązki właścicieli nieruchomości. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, iż obowiązkiem tych podmiotów jest zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. To zatem prawodawca lokalny decyduje o wymaganiach w tym zakresie, dostosowując je do tworzonego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Nawet gdyby potencjalnie przyjąć, jak uczynił to WIOŚ, iż w regulaminie występują pewne nieścisłości w zakresie wyposażenia nieruchomości w pojemniki (worki) nie może to rzutować na ocenę jego legalności. Kryterium kontroli legalności aktów prawa miejscowego jest bowiem zgodność z aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (Konstytucja RP, umowy międzynarodowe, prawo unijne, ustawy i rozporządzenia), a nie aktami hierarchicznie równymi. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie mogą zostać skutecznie rozstrzygnięte w drodze wykładni.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że pismem z dnia 12 września 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wezwał D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego zarządzenia pokontrolnego, wydanego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, którego odpis został doręczony na adres Urzędu Miasta L., 29 sierpnia 2014 r., w części dotyczącej pkt 2 i 3. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 października 2014 r., organ odpowiedział na zarzuty i odmówił uwzględnienia żądania, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa, w zarządzeniu pokontrolnym Nr [...] z dnia [...]r.

W odpowiedzi na zarzut postawiony w punkcie 1skargi organ wyjaśnia, że D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako Organ Inspekcji Ochrony Środowiska, swym działaniem nie naruszył art. 7 i art. 171 Konstytucji. Podejmując czynności kontrolne organ działał na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nie zawiera ograniczenia dotyczącego zakresu takiej kontroli. Inspekcja Ochrony Środowiska ma zatem obowiązek kontrolować przestrzeganie ustawy o utrzymaniu i czystości w gminie, włączając w to kontrolę aktów prawa miejscowego, ustanawianych na podstawie przywołanej ustawy. Art. 171 Konstytucji określając organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie wymienia Inspekcji Ochrony Środowiska, ponieważ inspekcja Ochrony Środowiska pełni rolę nie nadzorczą, ale kontrolną w stosunku do działania gminy - na postawie przyznanej jej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska, przywołanej kompetencji. Kontrola jest to czynność polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych, regulaminach i instrukcjach sposobu postępowania (procedurach oraz sformułowaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych mających na celu zlikwidowania nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. W przepisach prawa nie ma definicji pojęcia nadzór nad samorządem terytorialnych. Pojęcie to natomiast jest szeroko zdefiniowane w doktrynie oraz orzecznictwie. Należy przyjąć, iż nadzór to możliwość władczego wkraczania organu nadrzędnego (organizacyjnie lub funkcjonalnie) w działalność innego organu. Ingerencja w postaci nadzoru może nastąpić tylko w granicach i formach określonych przepisami prawa i nie może naruszać samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny rozumie nadzór nad samorządem terytorialnym jako "określone procedury dające odpowiednim organizacjom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego". Nadzór jest zatem pojęciem szerszym od kontroli, oznacza bowiem badanie działalności danego podmiotu (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu a raczej modyfikacji tej działalności. Środki nadzoru można podzielić na stosowane wobec organów jednostek samorządu oraz stosowane wobec aktów tych organów. Podstawowym środkiem nadzoru wobec aktów władczych samorządu terytorialnego jest stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały, w przypadku jej sprzeczności z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia nadzorcze podlegają kontroli sądów administracyjnych, które badają ich legalność. Natomiast zgodnie z art. 12 u. I. O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzeniem pokontrolnym organ nie nakłada na kontrolowanego żadnych nowych obowiązków, nie jest ono władczym rozstrzygnięciem dotyczącym praw i obowiązków kontrolowanego podmiotu. Zarządzenie pokontrolne jest swoistym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wskazanie kontrolowanemu w jakim zakresie jego działanie czy zaniechanie jest niezgodne z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w punkcie 2, dotyczącego ograniczenia przez WIOS konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy w realizacji zadania własnego polegającego na kształtowaniu gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują takie działania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb tej konkretnej wspólnoty samorządowej. Nie oznacza to, że zadania te mogą być realizowane przez gminy, w oderwaniu od powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa u.c.p.g. wyznacza ogólne ramy postępowania gminy, służące realizacji zadania własnego jakim jest utrzymanie czystości i porządku na jej terenie. Szczegółowe zasady postępowania mieszkańców wspólnoty, służące realizacji tego celu określone winny być w uchwałach rady gminy, stanowiących akty prawa miejscowego. Samodzielność gminy gwarantowana jest konstytucyjnym przyznaniem tej wspólnocie osobowości prawnej, dzięki czemu gmina może być podmiotem praw i obowiązków, oraz wykonywać we własnym imieniu czynności prawnych, może posiadać prawo własności, a także korzystać z innych praw majątkowych. Tak rozumiana samodzielność nie wyklucza możliwości nadzoru i kontroli nad działalnością organów gminy, również działalnością uchwałodawczą. Ustawodawca nakładając w u.c.p.g. obowiązki na gminy, jednocześnie zapewnił skuteczną metodę kontroli wykonania nałożonych obowiązków, zobowiązując Inspekcję Ochrony Środowiska do kontroli przestrzegania przepisów ustawy. Gmina ma zapewnioną samodzielność działania, ale tylko w granicach wyznaczanych przez przepisy u.c.p.g. dlatego jej samodzielne decyzje, podejmowane w zakresie obowiązków określonych w ustawie, podlegają kontroli przez Inspekcję Ochrony Środowiska w zakresie ich zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na zarzut postawiony w punkcie 3, dotyczący przeprowadzenia przez WIOŚ kontroli w szerszym zakresie aniżeli wynikało to z zawiadomienia o zamiarze wszczęcia, organ wskazuje, iż zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1a u. I.O.Ś do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola przestrzegania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kontrola może zatem objąć wszystkie podmioty, których działanie uregulowane jest przepisami ustawy, także gminy. Gmina L. jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatem w przypadku jej kontroli organ kontrolny związany był przepisami rozdziału 5 ustawy. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Gmina L. zawiadomiona została o zamiarze wszczęcia kontroli. W zawiadomieniu tym organ wskazał zakres przedmiotowy kontroli, tj.: ocena wypełniania wymogów w zakresie postępowania z odpadami z tym z odpadami niebezpiecznymi; sprawdzenie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez obiekty objęte cyklami kontrolnymi ogólnopolskimi (dot. przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kontrola przeprowadzona została przez Delegaturę w L. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. w dniach 23.07.2014 r. i 31.07.2014 r. w wyszczególnionym zakresie. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pkt 3 podniesiono zarzut, że przepisy i zakres kontroli jednoznacznie wskazują, że kontrola w miała dotyczyć gminy jako przedsiębiorcy, a więc miała być prowadzona w sferze dominium, a dotyczyła sfery imperium, w której gmina działając jako organ władzy publicznej realizuje funkcje władcze (m.in. poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego), a w tej sytuacji ani gmina ani działające w jej imieniu organy nie mogą zostać uznane za przedsiębiorcę.

W odniesieniu do tego zarzutu organ wyjaśnia, że Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do oddzielnego kontrolowania gminy jako przedsiębiorcy i gminy jako nieprzedsiębiorcy - bo prowadziłoby to niezgodnego z przepisami i uciążliwego dla gminy wydłużenia czasu trwania kontroli. Zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1 a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - Inspekcja Ochrony Środowiska kontroluje przestrzeganie przez gminę przepisów u.c.p.g., bez sztucznego i nie mającego umocowania w przepisach podziału gminy na przedsiębiorcę i nie-przedsiębiorcę. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w punkcie 4-6, w zakresie naruszenia art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 3 i art. 1a u.c.p.g. oraz art. 1a u.c.p.g. w zw. z art. 23 ust. 1 u.o. informuję, iż D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące konieczności dostosowania wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażone w protokole Nr 118/2014 oraz zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Z przepisów u.c.p.g. oraz innych ustaw, szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu zarządzenia wynika obowiązek ustanowienia przez gminę selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości. Selektywne zbieranie odpadów komunalnych na terenie Gminy L. ustanowione zostało w § 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. ustalonego w drodze uchwały Rady Miasta L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L..

Art. 6m i 6n u.c.p.g. nakładają na właściciela nieruchomości obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, której wzór ma być określony przez gminę w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, przy czym zgodnie z ust 1 art. 6n powinien on zapewnić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami oraz obejmować objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia dokonano szczegółowej analizy, mającej na celu ustalenie czy dane, wymagane w tej deklaracji, stanowiące podstawę do obliczenia wysokości tej opłaty, wynikają z wymogów przepisów prawa, w tym prawa miejscowego i są zgodne z tymi przepisami. Nie spełnienie tych warunków przez jedną z powyższych danych stanowi, o tym, iż warunek zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, o którym mowa wart. 6n ust 1 u.c.p.g., nie został spełniony.

Skoro z przepisów prawa, także miejscowego, wynika, iż każdy właściciel nieruchomości zobowiązany jest do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zatem wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami nie powinna być zależna od jego decyzji w tym zakresie. W konsekwencji należy uznać, iż zawarte we wzorach deklaracji dwa sposoby zbierania odpadów komunalnych przez właściciela nieruchomości, dające możliwość dokonania wyboru sposobu zbierania odpadów komunalnych poprzez zaznaczenie właściwego kwadratu znakiem "X", skutkują tym, iż selektywne zbieranie odpadów komunalnych nie jest jego obowiązkiem, co nie zapewnia spełnienia przez wzór deklaracji wymogu wskazanego w art. 6n ust.1 u.p.g. dotyczącego zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż wybranie w deklaracji opcji nieselektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych przez właściciela nieruchomości w praktyce oznacza, iż wszystkie odpady komunalne wytworzone na terenie nieruchomości, w tym odpady niebezpieczne, a mianowicie: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe, odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji, odpady zielone, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny (w tym AGD i RTV) i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe, zużyte opony, w praktyce nie będą przez niego zbierane w sposób selektywny i będą gromadzone w jednym pojemniku.

Argumentując swoje stanowisko, iż zawarta we wzorze deklaracji możliwość wyboru systemu zbierania jest zgodna z przepisami prawa, pełnomocnik oparł się jedynie na literalnej wykładni art. 6k ust. 3 u.c.p.g. stanowiącego, iż "Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny". W przypadku tego przepisu należy mieć na uwadze zasadę racjonalnego prawodawcy, jak również dokonać wykładni celowościowej i systemowej prawa, co uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Stwierdzenie pełnomocnika zawarte w uzasadnieniu skargi, iż "ustawodawca w przepisach u.c.p.g. wprost wskazał, że podstawową stawką opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnoszonej przez mieszkańców na rzecz gminy jest stawka za zbierania odpadów w sposób nie selektywny (zmieszany). Stawką fakultatywną, co wynika z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. jest stawka (niższa) za zbieranie odpadów w sposób selektywny" nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Użycie przez ustawodawcę wart. 6k ust. 3 u.c.p.g. sformułowania "Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny" wskazuje, iż stawka ta nie jest stawką fakultatywną. Zatem z tego przepisu wynika jedynie obowiązek ustanowienia przez gminy dwóch stawek opłaty, z których jedna ma być niższa. Ustawodawca nie wskazuje która z tych stawek jest stawką "podstawową". Nie sposób również zgodzić się z pkt 4 uzasadnienia prawnego, iż "Zdaniem WIOŚ przepisy obu tych ustaw (u.c.p.g. oraz u.o. - przyp.) nie pozwalają gminie na pozostawienie jej mieszkańcom wyboru sposobu zbierania odpadów w sposób selektywny albo nieseletywny, bowiem z art. 23 ust. 1 u.o. wprost wynika, iż odpady są zbierane w sposób selektywny". Organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia szczegółowo przytoczył przepisy u.c.p.g. z których wynika obowiązek ustanowienia przez gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach został przytoczony jedynie dla podkreślenia, nacisku jaki kładziony jest przez ustawodawcę na obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Zatem zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza art. la u.c.p.g.

W odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn K 17/12) wskazano, iż organ ten w swoim orzeczeniu stwierdził jedynie, że art. 6k ust. 3 u.c.p.g., jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Art. 168 stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Art. 217 natomiast stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Ustosunkowując się do argumentu, w którym pełnomocnik powołuje się na zapisy uchwalonej przez Sejm w dniu 10 października 2014 r. ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw strona przeciwna podkreśla, iż D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ stosowania prawa, działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa i związany jest w trakcie czynności kontrolnych wyłącznie obowiązującymi przepisami prawa. Wskazany akt jest obecnie na etapie prac legislacyjnych, zatem organ nie odniósł się do jego zapisów. Odnosząc się do zapisu uzasadnienia skargi, jakoby postanowienia dotyczące zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych określone w Regulaminie wiążą jedynie podmioty, które zdecydowały się na ten sposób zbiórki odpadów podkreślam, iż Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z Konstytucją jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu który go ustanowił. Zatem stosowanie jego zapisów przez adresatów, tj. mieszkańców Gminy L. nie może być kwestią wyboru. Ustanowiony w drodze aktu prawa miejscowego obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych obowiązuje wszystkich mieszkańców gminy. Ponadto należy zaznaczyć, iż niedopuszczalna jest sytuacja w której akt uchwalony przez organ samorządu terytorialnego, a mianowicie uchwała w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zezwala mieszkańcom gminy na nieprzestrzeganie przepisów prawa miejscowego, ustanowionych uchwałą w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rolę jaka nadana została Regulaminowi w kształtowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi dodatkowo podkreśla zastosowanie sankcji karnej za nierealizowanie obowiązków w nim określonych - art. 10 ust. 2a u.c.p.g. W podobny sposób należy się odnieść również do zapisu skargi dotyczącego art. 9f u.c.p.g. stanowiącego, iż w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. W opinii pełnomocnika "obowiązek ten spoczywa tylko i wyłącznie na właścicielach nieruchomości, którzy w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zadeklarowani tę formę prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych chcąc uiszczać opłatę w niższej wysokości." Ponownie organ podkreśla, iż u.c.p.g. jest generalnym aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niedopuszczalne jest stosowanie jego przepisów wybiórczo, w stosunku do określonej grupy adresatów i w określonej sytuacji. W przepisie tym, nakładającym obowiązki na podmiot odbierający odpady komunalne z terenu gminy nie wskazano, a także z niego nie wynika, iż kontrola o której mowa dotyczy wyłącznie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady w sposób selektywny.

Jeżeli przyjąć argumentację wskazaną w skardze, iż gminy, zgodnie z zapisami u.c.p.g. powinny zapewnić możliwość dokonania wyboru sposobu zbierania odpadów komunalnych, z uwagi na fakt, iż u.c.p.g. jest aktem generalnym obowiązującym na terenie całego kraju, wszystkie gminy na terenie Polski winny w deklaracji umożliwić mieszkańcom dokonanie takiego wyboru. Z prowadzonej działalności kontrolnej organu wynika, iż na terenie jego działania istnieją gminy, które takiej możliwości nie zapewniły. Zapisy uchwal podjętych przez te gminy nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru. Ponadto stwierdzono przypadek, w którym gmina, po kontroli WIOŚ przystąpiła do zmiany uchwały w sprawie wzoru deklaracji, w ten sposób, iż usunięto informację o sposobie postępowania z odpadami komunalnymi dającą właścicielom nieruchomości możliwość wyboru sposob zbierania odpadów komunalnych.

W odniesieniu do zarzutu postawionego w punktach 7 i 8 organ stwierdza, iż nie sposób zgodzić się z przedstawioną przez pełnomocnika argumentacją, jakoby z przepisów u.c.p.g nie wynikał obowiązek odbierania odpadów szkła opakowaniowego bezpośrednio - właścicieli nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoi terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji.

Zgodnie z art. 6c u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, przy czym w myśl ust. 2 rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, co uczyniła Rada Miasta L. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...]. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazuje, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Regulamin utrzymania czystości i porządku ustalony został na terenie Gminy L. uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...]. z dnia [...] r. Wymagania w zakresie rodzajów i minimalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym zawarte zostały w rozdziale 3 tego aktu. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba, że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa wart. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie Gmina, jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczaną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Gmina L. nie przejęła w drodze uchwały przytoczonego obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, zatem spoczywa on na właścicielach nieruchomości. Regulamin ustalony przez Gminę L. w § 7 ust. 2 wskazuje, iż dla poszczególnych rodzajów odpadów należy zastosować pojemniki lub worki w odpowiednich kolorach: w tym w kolorze zielonym, z przeznaczeniem na szkło opakowaniowe, przy czym pojemności tych pojemników wskazane zostały w ustępie 1. Zgodnie z § 10 pojemniki, kontenery lub worki do zbierania odpadów komunalnych należy umieszczać w wydzielonych miejscach na terenie nieruchomości, w odpowiednio przystosowanych, utworzonych i oznakowanych miejscach, łatwo dostępnych zarówno dla użytkowników, jak i dla podmiotów, które odbierają odpady, w sposób niepowodujący uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich. Paragraf 11 uchwały stanowi, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do: utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w należytym stanie sanitarnym (ust. 1); utrzymywania pojemników w należytym stanie technicznym poprzez dokonywanie okresowych przeglądów i konserwacji oraz wymiany w przypadku ich uszkodzenia lub zniszczenia uniemożliwiającego ich dalsze użytkowanie (ust. 2); utrzymywanie pojemników w należytym stanie porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia (ust. 3 pkt a); porządkowania miejsca wydzielonego pod lokalizację pojemników, w szczególności poprzez usuwanie z otoczenia pojemnika odpadów, które z niego wypadły lub nie zostały wrzucone do pojemnika (ust. 3 pkt c). Art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. W u.c.p.g. nie określono co należy rozumieć przez zbieranie odpadów, w tym przez selektywne zbieranie odpadów. W art. 1a ustawy wskazano, iż w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), natomiast w akcie uchylającym tę ustawę i ją zastępującym, tj. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz.2I), w art. 203 - ilekroć w obowiązujących przepisach jest mowa o ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez zbieranie należy rozumieć "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.", a przez selektywne zbieranie, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 24, takie "zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami".

Z tych przepisów wynika, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie swojej nieruchomości, poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. tj. do gromadzenia odpadów w pojemnikach przeznaczonych do tego celu przed ich transportem do miejsc przetwarzania w sposób selektywny, przy czym rodzaj, minimalna pojemność i warunki utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, określone zostanie przez gminę w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest regulamin. Za niewykonanie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.c.p.g., tj. wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, ustawodawca przewidział sankcje karne. Zgodnie z art. 10 u.c.p.g. "kto nie wykonuje obowiązków wymienionych wart. 5 ust 1 podlega karze grzywny". Zatem właściciel nieruchomości jest obowiązany do wykonania tych obowiązków jedynie na terenie swojej nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, a za ich niezrealizowanie grożą mu sankcje prawne. Właściciel nieruchomości nie może odpowiadać kamie za niewykonanie takich obowiązków na terenie ogólnodostępnym. do którego nie posiada tytułu prawnego. Ponadto, niewłaściwa wydaje się sytuacja, w której mieszkańcy gminy ponosząc opłatę za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy, są przez nią jednocześnie zobowiązani do samodzielnego noszenia odpadów do pojemników rozmieszczonych na terenie miasta. Zgodnie z art. 6r ust. 1 i 2 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, a z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Na rozprawie w dniu 3 lutego pełnomocnik organu oświadczył, że p. 3 zarządzenia pokontrolnego zmierzał do uregulowania systemu odbioru szkła opakowaniowego w sposób zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.).

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287) wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy − o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej (tu gminy - przyp. sądu) określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08).

W niniejszej sprawie remonstrowane zarządzenie pokontrolne, zdaniem sądu, zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetencji organów ochrony środowiska, dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Podstawa formalnoprawna do podjęcia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.).

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie z ust. 2 pkt 5 i 6 tego artykułu, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: 5) ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji; 6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych. W myśl art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie do art. 6j ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Wedle dalszych uregulowań zawartych w art. 6j, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (ust. 2). Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (ust. 2a). W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3). W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3 (ust. 4). W przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu (ust. 5). W myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy (ust. 1 pkt 1), przy czym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat (ust. 4). Stosownie do art. 6r wymienionej ustawy, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady są zbierane w sposób selektywny.

Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Wedle ust. 2 tego artykułu, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Po myśli art. 12a ustawy, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 i 675). Wskazane unormowania ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska mają w istocie charakter procesowy, gdyż na ich podstawie właściwy organ podejmuje niezbędne działania zakończone wydaniem zarządzenia pokontrolnego o stosownej treści.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki i rozstrzygającym indywidualną kwestię konkretnego podmiotu. Wydawane jest ono w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 - LEX nr 506005; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1437/11 - LEX nr 1103065; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 5/08 - LEX nr 486261).

Oceniając zatem, zaskarżone części zarządzenia pokontrolnego trzeba powiedzieć, że zostały one podjęte w celu dostosowania aktów prawa miejscowego do aktów wyższej rangi (do ustaw), zatem nie mieszczą się w kompetencji szeroko rozumianej kontroli, o jakiej mówi ustawodawca w art. 12 ustawy. Zdaniem sądu, za zasadny należy uznać w szczególności zarzut skargi, iż organ inspekcji ochrony środowiska przekroczył, wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Stosownie bowiem do treści wskazanego przepisu organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, zdaniem sądu organy ochrony środowiska nie posiadają kompetencji do badania legalności uchwał organów stanowiących gmin, a do tego zmierzają omówione wcześniej zalecenia pokontrolne. W przypadku uchwał rad gmin podmiotami uprawnionymi do badania ich legalności pozostają podmioty wymienione w art. 171 Konstytucji RP. Przepis ust. 1 tego unormowania stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zaś ust. 2 omawianego artykułu precyzuje, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Unormowanie to powtórzył ustawodawca w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm). W rozdziale 10, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną" wskazał, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85), zaś w następnym artykule określił jednoznacznie, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86). Mamy więc do czynienia z katalogiem zamkniętym podmiotów nadzorujących działalność gminną i ponad wszelką wątpliwość Inspekcja ochrony środowiska do nich nie należy.

Dalej trzeba powiedzieć, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga rozróżnienia kiedy mamy do czynienia z nadzorem (tu: nadzorem nad działalnością organów samorządowych), a kiedy z kontrolą. Trafnie wskazuje odpowiedź na skargę, że brak normatywnej definicji nadzoru, bowiem ustawodawca (odnośnie do nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego) wskazuje jedynie, że nadzór ten odbywa się (wyłącznie) pod względem zgodności z prawem. Natomiast sama strona przeciwna stoi, w swoim piśmie procesowym na stanowisku, że kontrola jest to czynność polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych, regulaminach i instrukcjach sposobu postępowania, procedurach oraz sformułowaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych mających na celu zlikwidowania nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki. Inaczej mówiąc jednostka kontrolująca - tak jak w rozpoznawanej sprawie inspekcja ochrony środowiska - jest uprawniona (w świetle ustawy) do badania stanów faktycznych, zaistniałych na tle "przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska" (art. 1 ustawy o ochronie środowiska). W ramach normatywnej kontroli inspekcja ta kontroluje także (art. 2 ust 1a ustawy) przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednakże, zdaniem sądu, co należy podkreślić, kontroli takiej podlegać mogą jedynie czynności faktyczne, a nie normodawcza działalność organów gminy, która podlega nadzorowi organów wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. W literaturze podkreśla się także, iż mogą się pojawić organy, które niejako ubocznie będą posiadać kompetencje nadzorcze w stosunku do samorządu gminnego. Normuje tę kwestię art. 89 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że konkretny przepis prawa może uzależniać ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. "Związany z tym jest również obowiązek przedłożenia rozstrzygnięcia temu organowi. Jednak każda ingerencja nadzorcza wymaga konkretnej podstawy prawnej rangi ustawowej (por. komentarz do art. 86 ustawy o samorządzie gminnym Gabriela Jiż, lex 2012).

Oprócz dotychczasowych uwag na prawidłowość tego rozumowania wskazuje także wykładania systemowa przepisów, dotyczących kontroli organów ochrony środowiska. Wedle art. 11 ustawy o ochr. śr. "z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcz kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej ....). Kierownik ten jest obowiązany do poinformowania wojewódzkiego inspektora o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Organ może także zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego ... przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień..... Zdaniem dr Tomasza Czecha, wyrażonym w publikacji "Charakter prawny zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska", zamieszczonym w Temidium z dnia 2 lutego 2015 r. na podstawie zarządzenia pokontrolnego zawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, którego treścią jest obowiązek informacyjny ciążący na adresacie zarządzenia (tj. na kontrolowanej osobie fizycznej lub na kierowniku kontrolowanej jednostki organizacyjnej)

Podsumowując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym, władczym aktem administracyjnym, ale nie stanowi decyzji administracyjnej.. Taki wniosek wypływa nie tylko z wykładni systemowej art. 12 u.i.o.ś., ale przede wszystkim z analizy charakteru prawnego tej czynności. Skoro tak, to nie sposób uznać, aby inspekcja, działając legalnie i w poszanowaniu art. 7 Konstytucji RP, mogła ingerować w ustanowione w drodze uchwały rady gminy (w tym w szczególności) w prawo miejscowe, a do tego sprowadza się treść zakwestionowanych części zarządzenia. Jak wcześniej wielokrotnie wspominano, w przypadku gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej, zarządzenia pokontrolne adresuje się do jej kierownika (zindywidualizowanej osoby fizycznej), a nie do samej jednostki.

Reasumując, zarówno 2 jak i 3 punkt zarządzenia dotyczą uchwał rady gminy, a w takim przypadku ingerować może jedynie Wojewoda, jako organ nadzoru, bądź Prokurator na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U.2011.270.1599 j.t.). I.O.Ś. posiada uprawnienie aby, uznając błędność zawartych w uchwale (regulaminie) zapisów zwrócić się do jednego ze wskazanych organów o zaskarżenie zakwestionowanych unormować do sądu administracyjnego, który ostatecznie wskaże która ze stron sporu ma rację.

Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c skarżone zarządzenie należało uchylić.

[pic]