Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (określany dalej jako PINB) – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku H.O. z [...] czerwca 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie "bezprawnej rozbudowy składowiska odpadów" na działce nr [...] w m. [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wyżej wymieniony wniosek z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy.

W uzasadnieniu powiatowy organ nadzoru budowalnego podał, iż pismem z [...] czerwca 2019 r., które wpłynęło w dniu 6 sierpnia 2019 r., H.O. zażądał wszczęcia postępowania w sprawie "bezprawnej rozbudowy składowiska odpadów" na działce nr [...] w m. [...]. Wystąpienie to zostało dodatkowo opatrzone podpisami bliżej nieustalonych osób. Odręcznie złożone podpisy są bowiem mało czytelne, zaś korespondencja nie zawiera wykazu wnioskodawców. W ocenie wnioskodawcy firma S. nie posiadała pozwolenia zezwalającego na budowę, tj. podwyższenie rzędnej składowiska, zmianę parametrów technicznych kwater oraz oceny oddziaływania na środowisko. Wprowadzona zmiana - zdaniem wnioskodawcy - stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców.

PINB podał, że pod względem merytorycznym powyższe pismo stanowi powielenie zarzutów formułowanych we wcześniejszych wnioskach, składanych przez różnego rodzaju podmioty, osoby fizyczne oraz organ samorządu terytorialnego, tj. Burmistrza [...]. Ustosunkowując się do powyższego wniosku PINB wyjaśnił, że budowę wysypiska w miejscowości [...] poprzedzono pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. udzielonym przez Starostę [...]. Następnie zostało ono oddane do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2003 r. Tym samym właściciel został uprawniony do użytkowania obiektu. Z treści wniosku wynika, iż zmianie uległa założona rzędna wysokości składowania odpadów. Organ powiatowy ustalił na podstawie archiwalnej dokumentacji, dotyczącej powyższej inwestycji, parametr ten określony został w "pozwoleniu zintegrowanym" oraz we wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB wyjaśnił ponadto, iż przywołane wyżej decyzje wydawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast właściwość organów nadzoru budowlanego określa art. 83 ustawy 2 dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - powoływanej dalej jako u.p.b.).

W dalszej części uzasadnienia PINB – odwołując się do u.p.b. - wyjaśnił pojęcia obiektu budowlanego i budowli (do tej grupy zalicza się m.in. składowiska odpadów). Następnie organ wskazał na różnice pomiędzy pojęciem "składowisko odpadów" jako obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b. a "składowanymi odpadami" jako gromadzonymi w obrębie składowiska substancjami i przedmiotami. Składowisko odpadów to elementy budowlane (techniczne) tworzące obiekt, którego docelową funkcją użytkową (po oddaniu do użytkowania) jest składowanie (gromadzenie) substancji odpadowych. Natomiast same materiały odpadowe ("śmieci") nie tworzą obiektu budowlanego. Tak więc parametry takie, jak rzędna składowania (wysokość) tychże odpadów nie są tożsame z parametrami technicznymi obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów. PINB podał, iż powyższe zapisy znajdują również odzwierciedlenie w definicji "składowiska odpadów" zamieszczonej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. – określanej dalej jako u.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. przez składowisko odpadów należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Zatem u.o. (analogicznie do przepisów u.p.b.) rozgranicza "składowisko odpadów'' jako obiekt budowlany od składowanych materiałów odpadowych. Jak wynika z art 129 ust. 4 pkt 6 u.o. docelową rzędna (maksymalną wysokość składowania) i pojemność składowiska odpadów zawiera "instrukcja prowadzenia składowiska odpadów". Wszelkie zmiany w tym zakresie wymagają opracowania nowej instrukcji i jej zatwierdzenia na podstawie tej właśnie ustawy. Jej przepisy regulują także kompetencje poszczególnych organów, jak również określają procedurę w razie stwierdzenia "zmian obserwowanych parametrów: wskazujących na możliwość wystąpienia lub powstanie zagrożeń dla środowiska" (art. 139 u.o.). Przy czym u.o. nie daje organom nadzoru budowlanego jakichkolwiek uprawnień do podejmowania działań w sprawach zmiany parametrów gromadzonych materiałów odpadowych.

Podsumowując PINB stwierdził, iż dokonana wyżej analiza służy wyjaśnieniu pojęcia "składowiska odpadów" i miała na celu przybliżenie wnioskodawcy regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do możliwości podejmowania działań w podnoszonej we wniosku sprawie.

W ocenie PINB powyższe okoliczności pozostają bez wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 2019 r., bowiem w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania następuje z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego. Zdaniem organu powiatowego za taki nie może zostać uznane lakoniczne stwierdzenie o rzekomym zagrożeniu dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców. Przy czym zagrożenie takie sam wnioskodawca upatruje w sferze przepisów z zakresu ochrony środowiska (ocena oddziaływania na środowisko), co wynika z treści podania. Jednak również w tym zakresie wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. H.O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że jako mieszkaniec i właściciel nieruchomości sąsiadujących posiada interes prawny i faktyczny by domagać się wszczęcia postępowania we wskazanej sprawie. Strona stwierdziła, że właściciel składowiska nie posiadał legitymacji prawnej do budowy, a następnie rozbudowy, tj. podniesienia rzędnej i wielokrotnej pojemności składowiska" przez co naruszył m.in. u.p.b.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WINB w pierwszej kolejności wskazał, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż wnioskodawcą, który wniósł podanie z [...] czerwca 2019 r. zawierające żądanie wszczęcia postępowania, jest H.O. Jakkolwiek podanie to oprócz skarżącego podpisało również kilka osób, to jednak tylko jego adres wskazano w nagłówku podania. Natomiast adres wnoszącego podanie jest koniecznym elementem podania, zaś jego brak stanowi przesłankę do pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a.).

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 a § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że przewiduje on dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przy czym przyczyny te nie zostały w k.p.a skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Następnie WINB wskazał, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 bądź art. 50 - 51 u.p.b. Istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy oraz sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu. W przypadku zatem, gdy składowisko odpadów na działce nr [...] -rozumiane jako obiekt budowlany - jest użytkowane w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Powiatu z [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, to ewentualne prowadzenie przez PINB czynności kontrolnych w odniesieniu do legalnie użytkowanego obiektu mogłoby dotyczyć wyłącznie przestrzegania obowiązków w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie na podstawie rozdziału 6 u.p.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przy czym stroną tego postępowania może być wyłącznie właściciel obiektu budowlanego i jego zarządca. Inny podmiot, w tym właściciel lub zarządca nieruchomości sąsiedniej, zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny. W związku z tym organ odwoławczy nie zgodził się z zawartym w zażaleniu stanowiskiem skarżącego, że jako właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem powyższego obiektu budowlanego - składowiska odpadów posiada on interes prawny, by domagać się wszczęcia postępowania we wskazanej przez siebie sprawie. Przyjął bowiem, iż zgodnie z u.p.b. stroną postępowania w trybie przepisów rozdziału 6 u.p.b. jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. W takim zaś zakresie H.O. posiadać może wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby podmiotowi skarżącemu przyznać uprawnienie strony.

WINB jednocześnie wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawie składowiska odpadów jako obiektu budowlanego, natomiast nie są właściwe do podejmowania działań w sprawach dotyczących samego sposobu składowania odpadów, w tym wskazanego przekroczenia ustalonych progów "pojemności" składowanych odpadów. W powstałej sytuacji zastosowanie mają przepisy innych ustaw, a w szczególności: ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U. z 2019 poz. 1396 ze zm. – określanej dalej jako p.o.ś.) oraz u.o. Naruszenie przepisów tych ustaw powinno być egzekwowane przez właściwe organy administracji publicznej, lecz nie należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że należy odróżnić pojęcie "składowiska odpadów", czyli obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b., od znajdujących się na nim substancji i przedmiotów, czyli "składowanych odpadów". Składowisko odpadów to elementy budowlane (techniczne) tworzące obiekt przeznaczony do składowania odpadów. Natomiast odpady na składowisku ("śmieci") nie stanowią obiektu budowlanego. Dlatego wysokość i ilość składowanych odpadów nie decydują o wymiarach (np. o wysokości) obiektu budowlanego, jakim jest składowisko odpadów. Powyższe zgodne jest również z definicją składowiska odpadów zamieszczoną w u.o. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o., przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Tym samym także ta ustawa rozróżnia składowisko (obiekt) od odpadów (substancje, śmieci). Odpady są zatem czymś odrębnym od składowiska, odpady nie tworzą składowiska. W związku z tym, skoro składowisko i odpady nie tworzą całości w sensie budowlanym, a w sposób jednoznaczny można dokonać rozróżnienia składowiska od odpadów, to tym samym nie powinno budzić wątpliwości rozróżnienie kompetencji organów właściwych w tych dwóch kwestiach. Zatem organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawie składowiska odpadów jako obiektu budowlanego - budowli, i dokonywania np. pomiarów jego parametrów, natomiast nie są właściwe do podejmowania działań w sprawie odpadów, w sprawie których kompetencje posiadają organy określone w u.o. W szczególności zaś, w związku z zarzutami żalącego dotyczącymi podwyższenia rzędnej składowania, co spowodowało znaczne zwiększenie pojemności, WINB wyjaśnił, że "docelowa rzędna (maksymalna wysokość składowania) i pojemność składowiska odpadów", stosownie do art. 129 ust. 4 pkt 6 u.o., jest elementem "instrukcji prowadzenia składowiska odpadów", która obejmuje "fazę eksploatacyjną oraz fazę poeksploatacyjną". Decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 129 ust. 1 u.o.). Zgodnie zaś z art. 138 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany powiadomić niezwłocznie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego o stwierdzonych na składowisku odpadów zmianach obserwowanych parametrów, wskazujących na możliwość wystąpienia lub powstanie zagrożeń dla środowiska lub dla życia lub zdrowia ludzi. Natomiast niedopełnienie przez zarządzającego składowiskiem odpadów powyższych obowiązków skutkować może decyzją o wstrzymaniu użytkowania składowiska odpadów, do wydania której, na mocy art. 140 ust. 1 u.o., wyłączną kompetencję posiada wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W rezultacie - w ocenie WINB - ewentualna zmiana rzędnej składowania odpadów na składowisku w żadnym razie nie może być rozpatrywana w kategorii zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 u.p.b., składowiska rozumianego jako budowla.

Reasumując - w ocenie organu odwoławczego - PINB posiadał uprawnienie wynikające z przepisu 61a § 1 k.p.a. do odmownego załatwienia przedmiotowego podania H.O. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie "bezprawnej rozbudowy składowiska odpadów" na działce nr [...] w miejscowości [...].

Skargę na powyższe postanowienie WINB wniósł H.O., zaskarżając je w całości, jednocześnie zarzucając:

1. "naruszenie art. 28 k.p.a. przez nieprzyznanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu,

2. bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotem wniosku było podważanie istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w postaci składowiska odpadów, podczas gdy kwestionuje "rozbudowę" tego składowiska (a nie składowanych tam odpadów), która ma charakter samowoli budowlanej, ze wskazaniem, że od 2002 r. PINB ani Starostwo Powiatowe nie ma w swoich archiwach dokumentu w postaci pozwolenia na budowę tego składowiska,

3. nierozpoznanie istoty wniosku, który zmierzał do wykazania nieważności rozbudowy składowiska i samej decyzji o pozwoleniu na jego budowę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 183 Kodeksu karnego i przepisów prawa budowlanego oraz u.p.o.ś. i u.o., naruszenie zasad zawartych w art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a."

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż nie zgadza się z argumentacją organów nadzoru, iż nie jest stroną postępowania w sprawie bezprawnej rozbudowy składowiska odpadów. Zdaniem skarżącego wynika to stąd, że mieszka on w bezpośredniej bliskości tego składowiska i oddziałuje ono negatywnie na środowisko, a przez to na jego zdrowie. Strona podniosła, że nie jest w stanie ze względów finansowych przedstawić ekspertyzy potwierdzającej tę okoliczność, ale organ administracyjny powinien zbadać jego twierdzenia w tym zakresie, a nie im zaprzeczać. W takiej sytuacji żaden obywatel nie ma bowiem szans przed organami administracyjnymi, nie ma jak wykazać swoich twierdzeń. Organ powinien je właśnie weryfikować lub przedstawiać mu potrzebne informacje, aby mógł spełnić wymagania organu i dochodzić swoich praw. W ocenie skarżącego nie sposób oprzeć się wrażeniu, że sprawa ta jest traktowana bardzo powierzchownie i wręcz celowo odwraca się uwagę od najistotniejszych kwestii.

Skarżący zwrócił uwagę na to, że od 2002 r. nikt nie widział decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów w [...] i powołał się na pismo Starostwa Powiatowego z [...] grudnia 2017 r., z którego wynika, że Starostwo Powiatowe nie posiada dokumentacji projektowej dotyczącej pozwolenia na budowę nr [...] z 2002 r., ponieważ przekazało całość dokumentacji do UW w [...]. w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Strona podała, że na prośbę K.S. Starostwo Powiatowe złożyło oświadczenie, że taką decyzję wydano, ale nie są w stanie jej odnaleźć.

Strona podała, że niewątpliwie, w świetle art. 3 pkt 3 p.b., składowisko jest budowlą. Podwyższenie rzędnej tego składowiska nie dotyczyło tylko objętości odpadów, ale związane było ze zmianą konstrukcji budowlanej składowiska, która umożliwiła zwiększenie jego pojemności. Nikt nie chciał tego sprawdzić. Tymczasem owo podwyższenie rzędnej w praktyce polegało na tym, że "nie zmieniono zmian konstrukcji składowiska zwiększając jego pojemność i wysokość ponad trzykrotnie". Ponadto również nie wykonano nowej oceny oddziaływania na środowisko -dokumentu niezbędnego przy takich zmianach. Wymagało to zatem rozszerzenia pozwolenia na budowę i użytkowanie. Nikt na to nie zwrócił uwagi, ograniczając się tylko do rozważań prawnych, jak w skarżonym postanowieniu, i nikt nie jest w stanie porównać rozwiązań projektowych będących podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska z rzeczywistym stanem faktycznym, ponieważ jak wskazał skarżący powyżej, dokumentacji tej fizycznie nie ma od siedemnastu lat. Rozbudowa składowiska, zmieniająca jego konstrukcję, ewidentnie jest samowolą budowlaną. Rozbudowa taka nastąpiła pomimo braku tzw. decyzji środowiskowej. Do tego składowisko jest wybudowane w odległości 300 metrów od zabytkowego kościoła z XIII wieku, oddziałuje na tereny rolnicze i jego odcieki mogą zanieczyszczać bliską rzekę [...].

Skarżący podał, iż jako obywatelowi, mieszkańcowi [...] i człowiekowi, który żyje w narażaniu na oddziaływanie środowiskowe tego składowiska, zależy na zbadaniu zgodności z prawem pozwolenia na budowę i faktycznego rozbudowania tej budowli. Uważa, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska stanowiło czyn zabroniony karą, i ma nadzieje, że do takiego wniosku dojdzie Prokuratura Okręgowa w [...]. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu jest w ocenie skarżącego całkowicie bezpodstawne, prowadzi do obejścia i zignorowania jego praw. Organ w tej sprawie, prezentując postawę całkowitego zignorowania jego wniosku, naruszył zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w postępowaniu, pogłębiania zaufania do działania organów administracji i informowania o istotnych aspektach sprawy. Nie rozpatrzono istoty wniosku twierdząc, że nie istnieją skargi takie jak skarga o stwierdzenie nieważności czy o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego to na organie spoczywał ciężar prawnej analizy jego wniosku lub poinformowania o możliwych zagrożeniach, konsekwencjach lub dowodach jakie strona powinna przedstawić.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze podkreślając, iż co do zasady sama konstrukcja składowiska nie została zmieniona, podwyższono jedynie rzędne składowanych odpadów, przy czym konstrukcja ta nie jest przygotowana na przyjęcie takiej ilości odpadów. W związku z tym doszło do jej rozszczelnienia, co oddziałuje na jego nieruchomość, która jest położona 800 m od składowiska. Ponadto skarżący podniósł, że już po oddaniu obiektu do użytku były wykonane prace polegające na wybudowaniu studni odbierających odcieki, co do których z jego wiedzy nie uzyskano żadnych pozwoleń budowalnych. Jednocześnie skarżący sprecyzował wniosek o zwrot kosztów postępowania domagając się zasądzenia uiszczonego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z dnia [...] września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

Podstawę powyższych decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, czyli nie mającą interesu prawnego. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 lutego 2018 r., II SA/Sz 1415/17). Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12).

Podkreślić ponadto należy, iż aby organ mógł zastosować ten przepis powinien uprzednio mieć jednoznacznie przesądzone jakiego postępowania żąda wszczęcia podmiot składający pismo. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia niniejszej sprawie. Pismo bowiem skarżącego z [...] czerwca 2019 r. skierowane do PINB jest lakoniczne w swej treści. Domaga się bowiem w nim wszczęcia postępowania w sprawie bezprawnej rozbudowy składowiska odpadów w miejscowości [...], na działce [...], przez firmę S. Podzielając w całej rozciągłości wywody organów obu instancji co do tego, że należy odróżnić "składowisko odpadów" jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., a jednocześnie obiekt budowlany zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.b. od "składowanych odpadów" jako gromadzonymi w obrębie składowiska substancji i przedmiotów, w ocenie Sądu organy obowiązane były jednak wyjaśnić, czy skarżącemu chodziło o sprawdzenie legalności rozbudowy składowiska rozumianego jak budowla albo sprawdzenie utrzymania obiektu w należytym stanie – czyli w aspekcie w jakim rozpoznał legitymację skarżącego organ odwoławczy, czy o też sprawdzenie legalności podwyższenia jedynie rzędnej składowanych w tym obiekcie odpadów. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla określenia właściwości organów.

W tym pierwszym przypadku właściwym do rozpoznania sprawy byłby bowiem organu nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 i art. 66 ust. 1 u.p.b. Natomiast w tym drugim przypadku wojewódzki inspektor ochrony środowiska stosownie do art. 140 ust. 1 u.o., co jednak nie uzasadniałoby zastosowania instytucja odmowy wszczęcia postępowania, lecz przekazania pisma właściwemu organowi zgodnie art. 65 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym organ I instancji powinien wyjaśnić treść żądania skarżącego. Przyjąć bowiem należy, że wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim piśmie posiada jedynie strona wnosząca pismo, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braku poprzez sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu, w terminie nie krótszym niż siedem dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Taki sposób procedowania organu administracji publicznej jest determinowany przez zasady postępowania administracyjnego określone w k.p.a., a zwłaszcza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony - zwłaszcza te działające bez profesjonalnego pełnomocnika, jak skarżący - nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa. Kwestia ciążących w tym zakresie obowiązków spoczywających na organie była wielokrotnie oceniana w orzecznictwie. W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Jak bowiem trafnie przyjęto w wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 23 kwietnia 1993 r. SA/Kr 2342/92, o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska.

Ponadto podkreślić należy, iż organy jako podstawę odmowy wszczęcia postepowania wskazywały na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, czyli nie mającą interesu prawnego. Przy czym odmiennie ją uzasadniały. Mianowicie organ I instancji jedynie wskazał, iż "wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego we wnioskowanej sprawie", a "za taki nie może zostać uznane lakoniczne stwierdzenie o rzekomym zagrożeniu dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców". Przy czym organ I instancji - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 8 i 9 k.p.a. - nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie tego interesu, w szczególności nie wezwał skarżącego do wskazania okoliczności, z których ten interes wywodzi.

Natomiast organ II instancji uznał, iż w odniesieniu do legalnie użytkowanego obiektu możliwe byłoby wyłącznie prowadzenie postępowania kontrolującego spełnienie obowiązku utrzymania obiektu w należytym stanie (rozdział 6 u.p.b.), a stroną postępowania w trybie przepisów tego rozdziału jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. W związku z tym skarżący może posiadać jednie wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, w świetle którego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 u.p.b. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu (por. wyroki NSA: z 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; z 1 marca 2012 r., II OSK 2444/10, z 10 lutego 2011 r., II OSK 286/10; z 4 lipca 2007 r. m II OSK 999/06). Przyjmuje się więc, że zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego, co do zasady może prowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, którego stronami będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości. Jednocześnie zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie podnosi się, iż wskazana powyżej zasada dotycząca wyznaczania kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 u.p.b. może doznawać wyjątków w konkretnych, indywidualnych sprawach w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy interesu prawnego innych osób. Podkreślenia przy tym wymaga, że udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu ma charakter wyjątkowy, co może mieć miejsce, gdy obiekt budowlany poprzez swój szeroko rozumiany nieodpowiedni stan techniczny, ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Udział w takim postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich wymaga jednak wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem musi być wyprowadzony z przepisu prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego z przepisami materialnego prawa administracyjnego (m.in. u.p.b.). Jak powyżej wskazano, samo posiadanie tytułu prawnego do działek sąsiednich w stosunku do obiektu budowlanego w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu polegających na nakazaniu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji administracyjnej. By skutecznie wywieść istnienie interesu prawnego konieczne jest wykazanie więzi prawnej pomiędzy sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną. Źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego), o ile osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z obiektem budowlanym, którego stan techniczny jest kwestionowany, wskaże konkretną okoliczność, która godzi w jej indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania (por. wyroki NSA: z 29 maja 2019 r., II OSK 1257/18, z 20 września 2013 r., II OSK 986/12, A. Fronczak, Udział osób trzecich (sąsiadów) w postępowaniach z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, Kwartalnik Prawa Publicznego 2015, Nr 1, s. 81, A. Despot-Mładanowicz /w/ A. Gliniecki (red.), Pr. Budowlane. Komentarz, WK 2016, t. 11 do art. 66).

Stąd bez rozważania szczegółowo sytuacji skarżącego, który jak podnosi jest właścicielem nieruchomości, znajdującej w pobliżu spornego składowiska, powoływanie się jedynie na ogólną zasadę wyznaczania stron postępowania prowadzonego w trybie art. 66 u.p.b., jest niewystarczające do odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego. Zresztą, co należy wyraźnie podkreślić, aby na tej podstawie odmówić wszczęcia postępowania, ustalenie braku interesu prawnego musi być oczywiste i nie wymagać złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9, P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019., t. 2. 1 do art. 61a).

Zgodzić się natomiast należy z poglądem organu odwoławczego, że istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W takim przypadku niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji, której legalność potwierdza inny akt administracyjny. Byłoby to bowiem sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności, określonymi w art. 6 i 7 k.p.a. i podważałoby zaufanie do organów państwa. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy oraz sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest zatem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z 13 października 2015 r., II OSK 335/14, z 6 lipca 2007 r., II OSK 1014/06 , z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, z 2 lutego 2018 r., II OSK 1628/17). Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nie mogła być legalność samej budowy składowiska, a to w związku z pozostawaniem w obrocie decyzji Starosty z [...] lutego 2002 r.nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji Starosty z [...] stycznia 2003 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, które to decyzje na żądanie Sądu organ odwoławczy przedłożył. Wbrew zarzutom skargi nie sposób wywieść z treści pism składanych przez skarżącego przed organami obu instancji, że jego wolą było zainicjowanie postępowania wznowieniowego albo nieważnościowego w odniesieniu do którejkolwiek z powyższych decyzji.

Zauważy jednak należy, iż odmowa wszczęcia postępowania w przypadku organu odwoławczego opiera się na założeniu, iż po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie spornego obiektu budowalnego nie wykonywano w odniesieniu do niego żadnych robót budowalnych, które wymagały zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia budowlanego mimo, że z akt sprawy nie wynika, aby organy nadzoru budowalnego w tym zakresie przeprowadzały jakiekolwiek czynności kontrolne z urzędu lub z inicjatywy innych podmiotów i poczyniły stanowcze ustalenia odnoszące się do tej kwestii.

Niezasadne było powoływanie się również przez organ odwoławczy na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 sierpnia 2018 r. , II SA/Go 430/18 oddalający skargę Gminy [...] na postanowienie WINB z [...] maja 2018 r., nr [...], gdyż odnosił się on do wniosku złożonego przez inny podmiot z inaczej sformułowanym żądaniem.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła przedwcześnie w związku z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, co uzasadniało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – określanej dalej jako p.p.s.a.) - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ( pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do przedstawionej powyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty poniesione przez skarżącego sprawdzają się do wpisu od skargi wynoszącego 100 zł, ustalonego zgodnie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).