Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę.

II SA/Lu 78/06

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...]października 2005 r. Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez B. M. zamiaru wymiany kominów, wymiany pokrycia dachowego, wymiany trzech okien w lukarnach, wykonaniu jednej lukarny i wbudowaniu dwóch okien połaciowych w budynku, znajdującym się w miejscowości S. K. nr [...], Gm. T..

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na roboty budowlane, polegające na wykonaniu lukarny oraz wbudowaniu okien połaciowych wymagane jest – stosownie do przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane – pozwolenie na budowę. Natomiast pozostałe roboty mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia, po złożeniu odrębnego wniosku wraz z dokumentami wymienionymi w art. 30 ust. 2 ustawy.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. M. zarzucił, iż na wykonanie lukarny i wstawienie dwóch okien połaciowych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co wynika z analizy przepisów art. 3 pkt 12 oraz pkt 6 i 7 ustawy – prawo budowlane. Skarżący zarzucił ponadto, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ powinien wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a dopiero w razie ich niezłożenia może być wniesiony sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że przepisy art. 29 i 30 ustawy – prawo budowlane określają zakres robót, których wykonanie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art. 30 ust. 2 określa wymogi formalne zgłoszenia oraz dokumenty, które należy do zgłoszenia dołączyć. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie dokumentów.

Organ drugiej instancji wskazał również, że remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji. Z zakresu wniosku inwestora wynika, że remont dotyczy wymiany kominów, pokrycia dachowego i trzech okien w lukarnach, nie jest natomiast remontem budowa nowej lukarny i wbudowanie dwóch okien połaciowych. Zgodnie z przepisem art. 28 ustawy – prawo budowlane te roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Wniosek inwestora stanowił integralną całość. Przekroczenie zakresu robót, które można wykonywać na podstawie zgłoszenia, jak i niekompletność wniosku dawały organowi pierwszej instancji podstawę do wydania jednej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy.

Od decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł B.M., domagając się uchylenia zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji.

Skarżący zarzucił, że organy administracji ograniczyły się do powołania przepisów art.29 i 30 ustawy – prawo budowlane, co w ocenie skarżącego jest całkowicie błędne. Decyzja organu pierwszej instancji podjęta została bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez udziału strony, co narusza przepisy art. 7 i 10 k.p.a. W ocenie skarżącego nie było intencją ustawodawcy tak szerokie rozumienie przepisu art. 29 ustawy – prawo budowlane, jak to prezentuje organ orzekający. Zdaniem skarżącego instytucja sprzeciwu może być zastosowana w ściśle określonych sytuacjach i na pewno nie może być zastosowana gdy wymagane jest pozwolenie na budowę.

Skarżący podniósł ponadto, że właściciel budynku obowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie technicznym, co w praktyce oznacza obowiązek wykonywania bieżącej konserwacji i remontów obiektu. Dlatego zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podnosząc dodatkowo, że wynikający z art. 61 prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym nie zwalnia zainteresowanego od zgłaszania zamiaru dokonywania niezbędnych remontów w sposób zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364), wymienia w pkt 1 – 27 obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6, 9-16 wskazuje, jakie roboty budowlane, inne niż budowa, nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak przepis art. 30 wprowadza wymóg dokonania zgłoszenia niektórych robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2.

Skarżący zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na wymianie kominów, pokrycia dachowego oraz trzech okien typu lukarna, a także zamontowaniu jednego okna typu lukarna i dwóch podwójnych okien typu połaciowego.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że roboty polegające na wymianie kominów, pokrycia dachowego i trzech okien nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, natomiast wymaga pozwolenia na budowę wykonanie nowego ona typu lukarna i dwóch okien typu połaciowego.

W myśl bowiem przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4 - 6 oraz 9 - 13. Roboty budowlane wymienione w pkt 1 powołanego przepisu to remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Pojęcie remontu zdefiniowane zostało w przepisie art. 3 pkt 8 ustawy, który stanowi, że remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Nie ulega wątpliwości, że roboty polegające na wymianie kominów, pokrycia dachowego czy istniejących okien typu lukarna są remontem w rozumieniu powołanego przepisu. Wymiana jest bowiem odtworzeniem stanu pierwotnego. Nie są natomiast remontem pozostałe planowane przez skarżącego prace, polegające na zamontowaniu nowych okien typu lukarna i połaciowych. Roboty te nie mają bowiem na celu odtworzenia stanu pierwotnego, lecz polegają na wykonaniu w obiekcie budowlanym nowych, dotychczas nie istniejących okien.

Stosownie do przepisu art. art. 3 pkt 7 ustawy roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), natomiast przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7 "a" ustawy).

Wykonanie nowych okien jest w rozumieniu powołanych przepisów przebudową obiektu budowlanego, powoduje bowiem w konsekwencji zmianę parametrów, o jakiej mowa w przytoczonym art. 3 pkt 7 "a".

Przebudowa obiektu budowlanego nie jest wymieniona wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku wymagane jest zatem, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy, pozwolenie na budowę.

Bezpodstawne są w tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwej interpretacji przez organy administracji przepisów art. 29 i 30 ustawy – prawo budowlane. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości, prawidłowe jest też – w świetle przytoczonych przepisów - stanowisko organów, iż część robót wskazanych w zgłoszeniu dokonanym przez skarżącego wymaga pozwolenia na budowę.

Stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, jeżeli zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę właściwy organ wnosi sprzeciw. Wniesienie sprzeciwu nie jest pozostawione uznaniu organu. Sformułowanie "wnosi sprzeciw" jednoznacznie wskazuje na obowiązek wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu w przypadku ustalenia, że określone roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Całkowicie bezpodstawny jest więc zarzut skargi, iż "instytucja sprzeciwu na pewno nie może być zastosowana w przypadku zaistnienia sytuacji, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę".

Zgłoszenie przez organ pierwszej instancji sprzeciwu co do robót nie stanowiących remontu i wymagających, jak wykazano wyżej, pozwolenia na budowę, nie narusza przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy .

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu co do pozostałych robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, czyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Nie ulega wątpliwości, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego nie odpowiada wyżej wskazanym wymogom. Skarżący określił planowane prace bardzo ogólnikowo i nie wskazał w ogóle sposobu ich wykonania. Do zgłoszenia nie dołączył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani jakichkolwiek innych dokumentów. Nie określił też dokładnego terminu planowanego rozpoczęcia prac, wskazując tylko miesiąc październik, mimo iż zgłoszenia dokonał w dniu 7 października 2005 r. Tak sformułowane zgłoszenie nie mogło więc być skuteczne i nie mogło stanowić podstawy do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w nim wskazanych.

Rację ma wprawdzie skarżący, gdy twierdzi, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji, okoliczność jednak, że organ administracji, dostrzegając braki zgłoszenia zobowiązał skarżącego nie postanowieniem, lecz w decyzji zawierającej sprzeciw, do złożenia prawidłowo sformułowanego i odpowiadającego wymogom przepisu art. 30 ust. 2 zgłoszenia, nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jak tego domaga się skarżący.

Brak sprzeciwu oznaczałby zaakceptowanie wykonywania robót budowlanych mimo niedopełnienia obowiązku prawidłowego ich zgłoszenia. Należy ponownie podkreślić, że zgłoszenie, które nie odpowiada wymogom ustawowym, nie może wywrzeć skutku w postaci upoważnienia inwestora do wykonania robót budowlanych.

Należy też mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 7 właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Ocena, czy zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku, o którym mowa wyżej jest możliwa tylko wówczas, gdy zgłoszenie jest prawidłowe, tj. wskazuje rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w przepisie art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz ust. 1 pkt 1-7 ustawy – prawo budowlane obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, obowiązek użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz obowiązek niedopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa użytkowania nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w przypadku wykonywania robót budowlanych, których wymogi te dotyczą. Błędny jest więc pogląd skarżącego, że przepis art. 61 daje podstawę do wykonywania remontu budynku bez dokonywania zgłoszenia.

Nie jest także uzasadniony zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została bez udziału strony, co narusza przepis art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący nie był pozbawiony możliwości brania udziału w tym postępowaniu.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).