II SA/Sz 1507/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-18	
Data wpływu	2015-12-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Barbara Gebel /sprawozdawca/
Elżbieta Makowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647;  art. 1,; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 460;  art. 40 ust. 12,  art. 4 pkt 1,; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 136,  art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 145 par. 1 pkt c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi I. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej I. K. – K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich

w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., nałożył na I.K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] bez zezwolenia za okres [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 marca 2011 r. nr VII/77/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta Koszalina (Dz. U. Woj. Zach. Nr 52, poz. 912 ze zm.), nałożył I.K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga gminna)

w K., polegające na umieszczeniu bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi obiektu budowlanego – kiosku handlowego. Jednocześnie w pkt I i II decyzji przedstawiono sposób wyliczenia opłaty za umieszczenie obiektu budowalnego za okres 7 dni, tj. [...]:[...] zł oraz kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jako dziesięciokrotności ustalonej opłaty: [...] = [...] zł.

Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym pasie drogowym posadowiono kiosk handlowy, którego właścicielem był W.Z., dysponujący stosownym zezwoleniem zarządcy drogi, obejmującym okres [...]. W dniu [...] ówczesny właściciel sprzedał ten kiosk I.K., która następnie w dniu [...] zbyła go na rzecz S.Z. Wobec powyższego organ stwierdził, że w terminie [...] strona użytkowała pas drogowy ul. [...] w celu umieszczenia i funkcjonowania istniejącego kiosku handlowego bez wymaganego przepisami zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji I.K. wskazała, że nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie, a pomagała jedynie poprzedniemu właścicielowi w jego sprzedaży. Dodała, że jest osoba bezrobotną i nie ma stałego dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium po przytoczeniu treści art. 40 ust. 12 i art. 5 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazało, że powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło są dla sprawy w zasadzie nieistotne, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. Nabywając obiekt handlowy, strona zainteresowana powinna była upewnić się co do obowiązku wynikającego z ustawy, a jeśli tego nie uczyniła to oznacza, że nie zachowała ostrożności i staranności wymaganej w tego typu sprawach. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i to niezależnie od tego, czy w obiekcie tym jest prowadzona działalność. Istotnym jest, że obiekt ten był zlokalizowany w pasie drogowym, zajmując część jego powierzchni. Jeśli zatem podmiot zajmujący pas drogowy nie wystąpił uprzednio o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z drogownictwem, niezależnie od tego, czy sam umieścił w nim obiekt budowlany, czy dokonał tego poprzedni właściciel, to zarządca drogi ma obowiązek nałożyć administracyjną karę pieniężną. Przy czym sprawa została wszechstronnie wyjaśniona, a strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy i miała zagwarantowane prawo czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.

Według Kolegium, nie budzi również wątpliwości sposób wyliczenia należnej kary administracyjnej, która stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W przypadku obiektu budowlanego jest to jego powierzchna, liczba dni zajmowania pasa drogowego oraz stawka opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Powierzchnia kiosku handlowego ([...] m2) określona została na podstawie wniosku o wydanie zezwolenia, złożonego przez poprzedniego właściciela w dniu [...] pomnożona przez [...] zł (stawka wynika z uchwały nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 marca 2011 r.).

I.K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wskazując, że nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej i nie starała się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż jedynie pośredniczyła w sprzedaży przedmiotowego kiosku. Tymczasem organ pominął te okoliczności, nie wyjaśniając kwestii sprzedaży obiektu handlowego. Podniosła, że jest samotną matką i osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, w związku z czym dodatkowe obciążenie pieniężne będzie bardzo uciążliwe dla niej i jej kilkuletniego synka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1984 r. o drogach publicznych, w myśl którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie pasa o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej w zależności od sposobu i celu tego zajęcia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, podlega karze i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Zgodzić należy się zatem z organem

odwoławczym, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie omawianego przepisu, pozostają powody zajęcia pasa drogowego, czy sytuacja materialna podmiotu, który zajęcia dokonał.

Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli (art. 7), a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ust. 1), a wszystkie okoliczności winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art.107 § 3).

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego, istotne znaczenia ma ustalenie, czy faktycznie pas drogowy został zajęty, co wymaga udokumentowania w aktach sprawy zarówno przebiegu pasa drogowego jak i usytuowania danego obiektu względem jego granic. Według bowiem definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za wyjaśnione, że w dniach [...] doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego ul. [...]

w [...], stanowiącego drogę gminę, bez wymaganego zezwolenia, poprzez umieszczenie obiektu budowalnego (kiosku). Jednakże stanowisko to nie zostało w żaden sposób potwierdzone dowodami zgromadzonymi w aktach administracyjnych sprawy. Nie budzi żadnych wątpliwości sądu, że zasadniczym dowodem na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest prawidłowo sporządzony urzędowy dokument geodezyjny, który powinien zawierać dane umożliwiające stwierdzenie kolizji obiektu z pasem drogowym.

Brak takiego dowodu uniemożliwia dokonanie przez sąd weryfikacji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Co prawda w aktach sprawy znajdują się liczne decyzje wydane na rzecz poprzedniego właściciela kiosku zezwalające na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia i funkcjonowania powyższego obiektu handlowego, jednakże nie mogą stanowić one dowodu przesądzającego, że kiosk faktycznie znajduje się w obrębie pasa drogowego. Również dokumentacja fotograficzna usytuowania obiektu nie jest miarodajna dla takiego stwierdzenia, skoro nie obrazuje granic pasa drogowego. Poza tym z wydruków fotografii wynika, że sporny kiosk znajduje się na terenie zieleni poza chodnikiem. Oznacza to, że ww. obiekt handlowy może być zlokalizowany w całości lub w części na działce sąsiedniej z działką drogową, co powoduje uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle miało miejsce zajęcie pasa drogowego, a jeżeli tak, to dokładnie jakiej powierzchni tego pasa.

Zdaniem sądu, opisane powyższej uchybienia przesądzają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w K. zobowiązane będzie do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez dołączenie do akt sprawy mapy geodezyjnej, na której zostanie uwidoczniony pas drogowy i miejsce usytuowania kiosku handlowego. Przy czym organ powinien rozważyć zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 136 K.p.a., celem podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie, którego uzasadnienie odpowiadać będzie wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 ww. ustawy.