Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. G.–S., J. S., A. S.- L. i L. L. na uchwałę Gminy K. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj: - w zakresie par. 1 ust. 1 pkt 2 części tekstowej uchwały; - w zakresie załącznika nr 1a ogłoszonego obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. – Dz. U. Województwa [...] 2017.178; II. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżących K. G. –S. i J. S. solidarnie kwotę [...]zł (trzysta złotych) oraz na rzecz A. S. - L. i L. L. solidarnie kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 8 września 2004 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K..

Uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 136, zm.: Nr 41 poz. 412 i Nr 111 poz. 1279; z 2000 r. Nr 12 poz. 136, Nr 109 poz. 1157, Nr 120 poz. 1268; z 2001 r. Nr 5 poz. 42, Nr 14 poz. 124, Nr 100 poz. 1085, Nr 115 poz. 1229, Nr 154 poz. 1804; z 2002 r. Nr 25 poz. 253, Nr 113 poz. 984, Nr 130 poz. 1112), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, zm.: z 2004 r. Nr 6 poz. 41).

W dniu 25 października 2004 r. przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pond Nr [...], poz. 3396.

Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. K. G. i J. S. oraz A. S. i L. L. wezwali w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Salwator" w K. w części obejmującej Załącznik nr 1a – uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy ("Załącznik nr 1a").

W związku z brakiem odpowiedzi organu na ww. wezwanie, K. G. i J. S. oraz A. S. i L. L. – dalej skarżący, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę Rady Miasta K., domagając się stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. w części obejmującej Załącznik nr 1a - uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy ("Załącznik nr 1a"), obciążenie Rady Miasta K. kosztami niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z załączników do skargi i pisma z dnia 30 października 2017 w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

- naruszenie normy prawnej z art. 8 ust.1 oraz z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 136 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 5 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych, poprzez wprowadzenie załącznika nieznanego/niewymienionego w u.p.z.p. Albowiem stosownie do § 8 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z powołanej normy prawnej nie wynika możliwość ustanawiania innych załączników niż rysunek planu - taki status mają Załączniki nr [...] i nr [...] do przedmiotowej uchwały, z kolej Załącznik nr 1a nie jest rysunkiem planu; powyższa teza wynika zarówno z nazwy tegoż załącznika, jak i analizy jego zawartości. Ponadto brak możliwości wprowadzenia załącznika uściślającego warunki zagospodarowania terenu wynika z normy prawnej z art. 8 ust. 3 u.p.z.p., oraz aktów wykonawczych do tej ustawy;

- naruszenie normy prawnej z art. 8 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do uchwały Rady Miasta K. Załącznika nr 1a, który jest sprzeczny z treścią uchwały zawierającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do jednostki projektowej MU 3, mianowicie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - §19 ust. 8 pkt. 2, dla terenów nie będących w ciągu zabudowy przylegającej do ulicy [...] (np. działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.) bezwzględna wysokość zabudowy nie może przekraczać 216 m.n.p.m., natomiast z Załącznika nr 1a sekcja 19 str. 21 Dziennika Urzędowego Województwa [...] wynika, iż wysokość ta nie może przekraczać 217 m.n.p.m. W opisanym przypadku nie tylko występuje sprzeczność (potencjalne uściślenie mogłoby dotyczyć ewentualnie miejscowego obniżenie maksymalnej wysokości) postanowień Załącznika nr 1a z treścią uchwały, ale ponadto następuje sprzeczność w warstwie semantycznej - nazewnictwa Załącznika nr 1a, wg którego uściślenie warunków następuje poprzez ich rzeczywistą zmianę. Wobec przedstawionej sprzeczności w zakresie jednostki projektowej MU 3 MPZP [...] wprowadzenie Załącznika nr 1a jest bezprzedmiotowe, gdyż: Rada Miasta mogła zwyczajnie w §19 ust. 8 pkt. 2 uchwały wprowadzić jedną wysokość 217 m.n.p.m., jeżeli był taki zamiar określenia dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy, nadto nie określiła zakresu obowiązywania Załącznika nr 1a, w szczególności brak jest odesłania do niego w opisie jednostki projektowej MU 3.

- naruszenie normy prawnej z art. 18 ust. 2 pkt. 4, 5, 6 u.p.z.p. nie dochowanie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do Załącznika nr 1a. Wg wiedzy skarżących Załącznik nr 1a nie spełnia warunków formalnych dotyczących procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwale albowiem są właścicielami lokali mieszkalnych (oraz udziału w lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - garażu) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w K. przy ul. [...] - na działce nr [...] obr. [...] która objęta jest MPZP [...] i leży w jednostce projektowej MU3 - §19 ust. 8 MPZP. Ponadto skarżący pozostają współwłaścicielami drogi wewnętrznej składającej się z działek nr [...] i [...] oznaczonej jako KDX w MPZP [...]. Postanowienia z §19 ust. 8 pkt. 2 MPZP pozostają w sprzeczności z postanowieniami Załącznika nr 1a sekcja 19 str. 21 Dziennika Urzędowego Województwa [...], z którego wynika, iż wysokość zabudowy nie może przekraczać 217 m.n.p.m., gdy tym czasem z postanowień MPZP wynikają wysokości: 219 m.n.p.m. dla nieruchomości Skarżących oraz 216 m.n.p.m. dla działki nr [...] obr. [...] graniczącej z drogą wewnętrzną.

W ocenie skarżących naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia wynika z dwóch okoliczności: tj. są właścicielami lokali mieszkalnych (oraz współwłaścicielami garażu), a tym samym współwłaścicielami nieruchomości gruntowej położonej w jednostce projektowej MU3 - §19 ust. 8 MPZP, objętej też postanowieniami Załącznika nr 1a sekcja 19. Wobec powyższego postanowienia MPZP [...] oraz Załącznika nr 1a kształtują treść prawa ich własności, tym samym potencjalne rozbieżności pomiędzy treścią MPZP [...] a Załącznika nr 1a naruszają ich uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Ponadto są współwłaścicielami drogi wewnętrznej składającej się z działek nr [...] i [...] oznaczonej jako KDX w MPZP [...], a tym samym stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane są stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla działki nr [...] obr. [...] jest prowadzone przez Prezydenta Miasta K. do sygn.: [...] [...] W konsekwencji w związku z rozbieżnością postanowień Załącznika nr 1a w stosunku do treści MPZP [...] wynika również naruszenie uprawnień skarżących jako współwłaścicieli drogi wewnętrznej.

Dalej skarżący wskazali, że załącznik nr 1a załączony do uchwały uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy nie został opublikowany wraz z uchwałą zawierającą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rysunkiem planu, ale prawie trzynaście lat później w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 5 stycznia 217r. poz. 178 - jako sprostowanie błędu w uchwale Rady Miasta K. Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. polegającego na braku ogłoszenia załącznika nr 1a do ww. uchwały. Już sama powyższa formuła jest błędna, gdyż uchwała Rady Miasta K. Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. nie zawierała żadnego błędu, gdyż Załącznik nr 1a wymieniony został w §1 ust. pkt. 2 ww. uchwały. Kwestia legalności Załącznika nr 1a w zakresie wyłącznie formalnym, tj. obowiązywania, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa była już przedmiotem orzekania, w wyroku z dnia 31 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr [...] uznał, iż wobec braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Załącznik nr 1a nie jest przepisem prawa. Powyższa wada została wyeliminowana poprzez publikację w dniu 5 stycznia 2017r., a Inwestor ponownie rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w jednostce projektowej MU 3 - §19 ust. 8 MPZP Salwator. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - §19 ust. 8 pkt. 2, dla przedmiotowej działki bezwzględna wysokość zabudowy nie może przekraczać 216 m.n.p.m.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu przedstawiono chronologicznie tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały oraz przywołano wyroki i rozstrzygnięcia, jakie zapadły w odniesieniu do przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. W ocenie skarżących Załącznik Nr 1a jest załącznikiem nieprzewidzianym w ustawie, w związku z czym narusza wskazane powyżej normy art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. W ocenie strony przeciwnej stanowisko zawarte w skardze nie jest usprawiedliwione w istocie opiera się na mylnym rozumieniu charakteru prawnego załącznika Nr 1a.

Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowy załącznik nie posiada charakteru normatywnego, ponieważ obrazuje on jedynie przekroje wysokości istniejącej zabudowy w obszarze planu z jednoczesnym zaznaczeniem rzędnej na poziomie 217, 218 czy 220 metrów nad poziomem morza. Treść tego załącznika stanowi jedynie materiał pomocniczy, ilustrujący na jakiej podstawie wyznaczono w planie miejscowym maksymalne wartości wysokości bezwzględnych lub względnych zabudowy. Zaznaczenie wskazanych rzędnych wraz z obrysem konkretnych budynków miało na celu ułatwienie w poruszaniu się po zapisach planu miejscowego i zobrazować zapisy dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy. Z uwagi na powyższe, wartości parametrów wysokości zabudowy wyznaczone w tekście planu, nie stanowią powielenia parametrów zobrazowanych na załączniku Nr 1a, albowiem nie to jest celem załącznika Nr 1a. Załącznik nr 1a - ma charakter informacyjny, natomiast rzędna na poziomie 217 / 218 czy 220 metrów ma charakter tylko poglądowy i służy tylko jako punkt odniesienia.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art 18 ust 2 pkt 4, 5, 6 u.p.z.p. poprzez niedochowanie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do Załącznika nr 1a organ wskazał, że proces planistyczny został przeprowadzony prawidłowo, co zostało potwierdzone zarówno na etapie badania legalności przez Wojewodę [...] jak i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanych wcześniej wyrokach. Podkreślenia wymaga, że również w zakresie publikacji Załącznika Nr 1a nie naruszono obowiązujących norm prawnych. Załącznik ten został bowiem opublikowany przez Wojewodę [...] jako sprostowanie błędu na podstawie art. 17 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z tym zarzut naruszenia procedury planistycznej jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w terminie, oraz że została prawidłowo poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadają, jako właściciele i współwłaściciele nieruchomości objętej Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK [...], LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK [...], LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK [...], LexisNexis nr 2321100)" – tak K. W. C. P. w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu wprowadzenia niejasności w zakresie możliwej zabudowy nieruchomości. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK [...], LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Ten sam pogląd należy odnieść do zmiany parametrów związanych z zabudową, jak np. parametr wysokości budynków. Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutów naruszenia procedury, jako że w przypadku ich potwierdzenia, stanowią one istotny powód do zakwestionowania planu. Przypomnieć zatem należy, że w dniu 8 września 2004 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. (dalej "Plan"). W § 1 ust. 1 Planu wskazano, że załącznikami do uchwały są: 1/ załącznik nr [...], określający przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów, 2/ załącznik nr 1a, uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy, 3/ załącznik nr [...] określający zasady wyposażenia terenów w infrastrukturę techniczną. W § 2 Planu wskazano, że integralną częścią tekstowych ustaleń planu są wymienione dalej elementy wyznaczone na rysunkach planu w skali 1:1000, stanowiących załączniki graficzne do uchwały ( zał. Nr [...] i zał. Nr [...]). Do uchwały zostały dołączone wymienione dwa załączniki graficzne: załącznik nr [...] – zawierający poszczególne kategorie terenów, oraz załącznik nr [...], obrazujący przebieg i usytuowanie infrastruktury technicznej na rysunku planu; oba rysunki w skali 1:1000. Do uchwały dołączony został także rysunek w skali 1:2500, z przekrojami w skali 1:750, obrazujący przekroje wybranych terenów z zaznaczonymi rzędnymi wysokości, który nie został opisany w swym tytule jako załącznik do uchwały, w szczególności jako załącznik nr 1a.

Co zaś do procedury uchwalenia Planu, to jak wynika z dokumentów planistycznych, w jej trakcie do stosownych uzgodnień w zakresie materiałów graficznych został przedstawiony rysunek planu z zaznaczonymi kategoriami terenów opisywany jako załącznik nr [...] w skali 1:3500. Natomiast do wyłożenia publicznego przedstawiono projekt planu – część tekstową oraz graficzną, a to rysunek planu jako załącznik nr [...] w skali 1:1000. Jakkolwiek zatem tak projekt w części tekstowej, jak i ostatecznie Plan uchwalony w części tekstowej ( w § 1 ust. 1 pkt 2) wspominały o załączniku nr 1a, to jednak nie został on w trakcie procedury planistycznej przedstawiony do uzgodnień ani też wyłożony do publicznego wglądu. Budzi wątpliwości zatem, czy został on uchwalony, zaś tekst Planu, jakkolwiek wspomina o nim w cytowanym już § 1 ust. 1 pkt 2 jako o załączniku, to jednak w § 2 nie wymienia go jako rysunku zawierającego elementy będące integralną częścią zapisów tekstowych. Omawiany rysunek nie został też ogłoszony ( w przeciwieństwie do załączników nr [...] i nr [...]) wespół z procedowaną uchwałą. W konsekwencji uznać trzeba, że rysunek określony jako "1a", na etapie uchwalenia Planu nie był procedowany ani też że uchwalony Plan nie zawierał rysunku nazwanego jako rysunek – załącznik do uchwały nr 1a, jak również na tamtą chwilę nie został on ogłoszony. Okoliczność zatem, że wspomniano o nim w tekście Planu jako o załączniku uściślającym warunki zagospodarowania w zakresie wysokości, nie miała żadnego znaczenia prawnego, gdyż taki załącznik po prostu nie istniał. Rysunek zaś, zawierający przekroje wysokości, znajdujący się w aktach planistycznych wraz z właściwymi załącznikami nr [...], mógł zatem w istocie, jak to pisze organ w odpowiedzi na skargę, spełniać rolę materiału poglądowego, obrazującego stosowne przekroje, a nie materiału normatywnego. Tak też ocenił charakter tego rysunku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr [...], gdzie wskazał, że: "Uchwała NR [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] w K., w § 1 ust. 1 pkt. 2 wskazuje, że załącznikiem do niniejszej Uchwały jest załącznik nr 1a, uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy. Treści tego załącznika brak jednak w aktach sprawy, nie jest udostępniony na stronie internetowej UM K., ani w BIP, a co najistotniejsze nie jest też opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] NR [...] z dnia 25 października 2004 r., gdzie pod poz. 3396 opublikowano część tekstową uchwały oraz jej załączniki Nr [...] i Nr [...]. Brak natomiast publikacji załącznika nr 1a, na który powołał się organ. Wątpliwości te wyjaśni organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym jeśli załącznik ten nie został opublikowany, to nie może być uznawany jako obowiązujący akt normatywny".

Jak już wspomniano, załącznik nr 1a dołączony do uchwały uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy, nie został opublikowany wraz z uchwałą zawierającą ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rysunkami planu (załączniki nr [...]), ale uczyniono to prawie trzynaście lat później w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 5 stycznia 217r. poz. 178. Tamże ukazało się Obwieszczenie Wojewody [...] z dnia 5 stycznia 2017 r. w sprawie sprostowania błędu, o treści: " Na podstawie art. 17 ust. 1 i 4 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.) prostuje się błąd w uchwale Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 października 2004 r. Nr [...], poz. 3396) polegający na braku ogłoszenia załącznika Nr 1a do ww. uchwały. Załącznik Nr 1a - uściślający warunki zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczonych wysokości zabudowy podlega ogłoszeniu i stanowi załącznik do niniejszego Obwieszczenia".

Na tle powyższej sytuacji wątpliwości budzi już tylko sama kwestia publikacji załącznika nr 1a jako "prostowanie błędu". Rację bowiem mają skarżący, którzy kwestionują ujęcie tej sytuacji w ten właśnie sposób. Po pierwsze, rysunek ten nie był w ogóle ujawniony w przebiegu procedury planistycznej, skoro nie był przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami, ani wyłożenia do publicznego wglądu ( a co za tym idzie – protestów i zarzutów). Po drugie, mimo że wspomniany w treści uchwały jako załącznik, nie został wymieniony jako zawierający jakiekolwiek elementy ujęte graficznie, a kompatybilne czy odnoszące się do treści Planu, o czym świadczy § 2 tekstu Planu. Po trzecie, rysunek, dołączony do uchwały tekstowej i pozostałych załączników w nieznanym czasie i na nieznanym etapie, nie został opisany jako załącznik nr 1a, co budzi wątpliwości w odniesieniu do opublikowania go w tym charakterze 13 lat później. Jeśli bowiem nawet przyjąć, że istniał jakiś załącznik nr 1a, który został uchwalony, a nie ogłoszony, to wobec braku jakichkolwiek śladów wcześniejszego procedowania z nim związanego, oraz wobec braku oznaczenia rysunku w skali 1:2500 jako załącznika nr 1a – nie sposób przyjąć, że rysunek ogłoszony jako załącznik nr 1a w trybie prostowania błędu był w istocie tym załącznikiem, gdyż z niczego to nie wynika. Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j.), tj. podstawy prawnej wskazanej w obwieszczeniu - błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, że dopuszczalnym jest opublikowanie w trybie sprostowania błędu załącznika, który nie był procedowany oraz co do którego są wątpliwości, czy jest tym załącznikiem, skoro nie został w ten sposób oznaczony.

Ponadto publikacja załącznika powoduje zmianę jego charakteru. Wbrew bowiem stanowisku organu, publikacja dotyczy części aktu normatywnego, więc już z samego założenia nie chodzi tutaj o "materiał poglądowy", lecz z chwilą ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] – o materiał normatywny. Już tylko na tle samej cytowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych rysuje się tutaj sytuacja sprzeczności z prawem. Ustawa bowiem w cytowanym art. 17 wskazuje, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Tymczasem fakt takiej niezgodności sygnalizują skarżący. Wskazują oni bowiem zasadnie, że wprowadzony do uchwały Rady Miasta K. Załącznik nr 1a jest sprzeczny z treścią uchwały zawierającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do jednostki projektowej MU 3. Mianowicie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - §19 ust. 8 pkt. 2, dla terenów nie będących w ciągu zabudowy przylegającej do ulicy [...] (np. działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., będącej przedmiotem w sprawie II SA/Kr [...]) bezwzględna wysokość zabudowy nie może przekraczać 216 m.n.p.m., natomiast z Załącznika nr 1a sekcja 19 str. 21 Dziennika Urzędowego Województwa [...] wynika prawdopodobnie, iż wysokość ta nie może przekraczać 217 m.n.p.m. W opisanym przypadku występuje sprzeczność postanowień Załącznika nr 1a z treścią uchwały, co jest wykluczone w świetle art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.. Ponadto występuje sprzeczność w warstwie semantycznej - nazewnictwa Załącznika nr 1a, który miał uściślać warunki zagospodarowania terenów, a w istocie dotyczy w tym wypadku ich rzeczywistej zmiany.

Zasadnie także podnoszą skarżący, że z momentem ogłoszenia załącznika jako aktu normatywnego, nastąpiło naruszenie normy prawnej z art. 8 ust.1 oraz z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 nr 15 poz. 139 ze zm. dalej: "u.z.p."), poprzez wprowadzenie załącznika nieznanego/niewymienionego w u.z.p. Stosownie bowiem do § 8 ust. 1 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy; integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy; rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Słusznie zatem zauważają skarżący, że z powołanej normy prawnej nie wynika możliwość ustanawiania innych załączników niż rysunek planu. Taki status mają załączniki nr [...] i nr [...] do Planu, z kolei załącznik nr 1a nie jest rysunkiem planu; powyższa teza wynika zarówno z nazwy tegoż załącznika, jak i analizy jego zawartości. Ponadto brak możliwości wprowadzenia załącznika uściślającego warunki zagospodarowania terenu wynika nie tylko z normy prawnej z art. 8 ust. 3 u.z.p., lecz także aktów wykonawczych do tej ustawy. W szczególności Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U.2002.1.12) w § 6 pkt 7 wskazywało, że dokumentem sporządzanym w toku opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oprócz uchwały o przystąpieniu do sporządzania, wykazu wniosków, uzgodnień i opinii, protestów i zarzutów, obwieszczeń i zawiadomień, ogłoszeń o terminie sesji rady - rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z par. 8 Rozporządzenia rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie spełniającej następujące warunki: 1) poświadczonej za zgodność z oryginałem przechowywanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) której treść zawiera dane sytuacyjno-wysokościowe oraz granice władania gruntami; w przypadku braku mapy łączącej te dane, dopuszcza się sporządzenie rysunku planu na mapie o niepełnej treści, z wykorzystaniem dodatkowych map zawierających pozostałe dane, 3) której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Mając na względzie punkt 2-gi – przypadek taki nie zachodzi w rozpatrywanej sytuacji, albowiem rysunek Planu – Załącznik nr [...] posiada komplet istotnych danych. Ponadto jak chodzi o załącznik nr 1a, jest on rysunkiem Planu sporządzonym w skali 1:2500, który zawiera nawet mniej danych niż Załącznik nr [...] ( np. brak numerów działek) i nie ma żadnego znaczenia, natomiast będące przedmiotem kontrowersji przekroje terenu nie są w żadnym wypadku rysunkiem Planu.

Gdyby natomiast przyjąć, że w zakresie aktów wykonawczych miało zastosowanie Zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych – [...] ( co jest trafne z uwagi na datę rozpoczęcia procedury planistycznej, jakkolwiek wątpliwe z uwagi na obowiązujący od 1997r. art. 87 Konstytucji) – to tym bardziej sprzeczność ta się uwidacznia. Zarządzenie to bowiem w § 4 zaliczało do dokumentów sporządzanych w toku opracowywania projektu w zakresie graficznym wyłącznie rysunek planu, wykonany zgodnie z § 5 na aktualnej mapie sytuacyjno – wysokościowej, z umieszczeniem legendy dla określenia treści zastosowanych symboli. Biorąc zatem pod uwagę to Zarządzenie, nie było w ogóle możliwości sporządzenia innego rysunku niż ten zasadniczy.

Tak więc załącznik nr 1a "uściślający" – nie jest rysunkiem planu przewidzianym w przepisach obowiązujących w chwili uchwalenia MPZP Salwator. Podobny pogląd został wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2007 r., IV SA/Wa [...], LEX nr 319133: "Integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały. Uregulowanie zawarte w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje zaś innych załączników. Nie ma możliwości prawnej obowiązywania załącznika do planu w postaci graficznych uwarunkowań architektonicznych".

Wobec tego rzeczywiście nastąpiło istotne naruszenie normy prawnej z art. 8 ust.1 u.z.p.

Ponadto naruszenie tego przepisu ma też miejsce poprzez wskazywaną już wyżej sprzeczność wysokości bezwzględnych w tekście i rysunku załączniku 1a – na przekroju co do terenu MU3, ale nie tylko. Sąd bowiem dostrzegł taką sprzeczność także w terenach [...] i MU1. Tak czy inaczej, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r., II SA/Gd [...], LEX nr 341075: "Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem było zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z naruszeniem zasad sporządzania planu.

Podsumowując to, co wyżej powiedziano, nastąpiło istotne naruszenie procedury sporządzenia Planu poprzez brak procedowania ( uzgodnienia i wyłożenia) jednego z załączników, któremu następnie - poprzez jego ogłoszenie 13 lat później jako aktu normatywnego - nadano istotność prawną. W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że przed sprostowaniem błędu poprzez ogłoszenie załącznika nr 1a, nie miał on charakteru normatywnego. Dlatego wszystkie orzeczenia WSA w Krakowie, zapadłe w sprawach dotyczących Planu przed rokiem 2017, gdzie badano także procedurę jego uchwalenia, nie dotyczyły, gdyż dotyczyć nie mogły, omawianego problemu. Kwestia ta pojawiła się jako nowa od 2017r. ( od ogłoszenia), dlatego też aktualnie podlega badaniu, nie będąc objętą "res iudicata".

W ocenie Sądu nastąpiło też istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez uchwalenie załącznika graficznego nieznanego ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a dodatkowo sprzecznego z tekstem Planu.

Wszystko to powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ogłoszonego w 2017r. załącznika nr 1a, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.