Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej od decyzji Starosty z [...], nr [...] o cofnięciu A.K., dalej w skrócie: A.K., na okres 3 lat uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B nr [...] serii [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że ww. decyzją z [...] organ I instancji cofnął A.K. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Cofnięcie uprawnień nastąpiło w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z [...], sygn. akt [...], orzeczono wobec A.K. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, z zaliczeniem na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] 2019r. Powołując się na treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. (Dz.U. 2016.231) w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej jako: rozporządzenie z 24.02.2016r.) organ w uzasadnieniu wskazał, że cofa stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B na okres 3 lat tj. od [...] 2019r. do dnia [...] 2022r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej (dalej jako: Prokurator) wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w zakresie zaniechania wskazania w rozstrzygnięciu ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazania daty początkowej i końcowej tego okresu. W odwołaniu Prokurator zarzucił naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zwrócił się o zmianę zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez określenie w jej osnowie początkowego i końcowego okresu obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołanie to nie przyniosło oczekiwanego przez stronę odwołującego skutku, gdyż Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 341 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W myśl art. 182 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 676 ze zm.), w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Zaś z art. 182 § 2 tej ustawy wynika, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie, oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Przytoczono nadto treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24.02.2016r.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium stwierdziło, że wystąpiła przesłanka cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika bowiem, że prawomocnym wyrokiem z [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. orzekł wobec A.K. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, z zaliczeniem na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od [...] 2019r. W konsekwencji organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i decyzja taka została wydana, przy czym stosownie do treści § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24.02.2016r. w uzasadnieniu decyzji wskazano konkretne daty określające termin ważność i tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wskazana decyzja zawiera rozstrzygniecie, o jakim mowa w art 182 k.k.w., które jest jednocześnie zgodne z przywołanym rozporządzeniem. Brak wskazania w sentencji konkretnych dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym zamieszczeniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni takiej decyzji wadliwą.

W skardze na decyzję Kolegium Prokurator zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez zaniechanie określenia w osnowie decyzji organu I instancji z [...] początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zamieszczenia ww. dat wyłącznie w treści uzasadnienia decyzji, a nadto zarzucił istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego odwołania, na normie zawartej w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24.02.2016r. w sytuacji, gdy treść ww. aktu prawnego pozostaje w sprzeczności z normą określoną w art. 107 k.p.a., który jest aktem nadrzędnym nad aktem prawnym w randze rozporządzenia. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. w całości.

W motywach uzasadnienia podniesiono, że w przypadku sprzeczności § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24.02.2016r. z art. 182 § 1 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt. 4 ustawy o kierujących pojazdami organy nie są związane treścią rozporządzenia lecz są władne do orzekania na podstawie ustawy. Zdaniem Prokuratora w przypadku ujawnienia sprzeczności pomiędzy ustawą i rozporządzeniem organ, a w szczególności organ odwoławczy nie może podnosić braku jakichkolwiek kompetencji do dokonywania wykładni i stosowania reguł kolizyjnych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest co najmniej przeprowadzenie analizy danego zagadnienia, zweryfikowanie czy w rzeczywistości stan sprzeczności występuje i podjęcie merytorycznej decyzji mającej na celu ocenę rangi i sposobu wyeliminowania sprzeczności, w tym ocenę kompetencji do zweryfikowania decyzji w drodze wykładni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyjaśniono, że treść skargi Prokuratora nie wpływa na zmianę poglądu organu w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.

Sąd kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Stosownie zaś do art. 134 ustawy p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w takich zakresie kontrola skarżonej decyzji organu odwoławczego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty. w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, na okres 3 lat, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 kodeksu karnego wykonawczego (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 767 ze zm.) dalej: k.k.w. Zgodnie z § 1 zd. 1 tego przepisu w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Nadto zgodnie z treścią art. 184 k.k.w. - przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka.

W kontekście art. 182 k.k.w. należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości możliwość, aby przepis ten pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 20 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...], sygn. akt [...] orzeczono wobec adresatki kontrolowanej obecnie decyzji środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W związku z tym Starosta jako organ właściwy zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo co bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego

Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ administracji, któremu w trybie tego przepisu przesłano odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. III SA/Gd 348/09, dostępne w CBOSA). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu.

W tym stanie prawnym sprawy Sąd podziela stanowisko skarżącego, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji) jako istotny element rozstrzygnięcia. Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście należy ocenić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach tej sprawy nie można zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.

W rzeczonej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do pojazdów kategorii B, gdyż tylko takie uprawnienia posiadała adresatka kontrolowanej decyzji oraz podania ogólnie okresu na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

Oceny takiej Sądu w tej sprawie nie zmienia treść § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.) dalej jako: rozporządzenie, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.

Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 28 lutego 2017r. sygn. III SA/Lu 1080/16 (dostępny w CBOSA), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami.

Poza tym nawet gdyby przyjąć, że w treści § 17 ust. 1 rozporządzenia wyłączona została możliwość oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, na co pośrednio może także wskazywać treść § 12 ust. 3 rozporządzenia, to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018r. sygn. III SA/Kr 739/18, CBOSA).

Resumując stwierdzić należy, że stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, tj. w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). W decyzji utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oznaczono okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Stwierdzone naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W efekcie wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania odwoławczego, celem ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prokuratora. Kolegium zobowiązane będzie ponowne rozstrzygając sprawę do uwzględnienia przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej tego okresu.

W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję.