Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 12 lutego 2014 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w § 2 oraz § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, a nadto nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Burmistrz R. wydał w dniu 12 lutego 2014 r. zarządzenie Nr [....] w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwały Rady Miejskiej Nr XXXIX/255/10 z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy R. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, Nr 148, poz. 1194).

W § 2 Zarządzenia zapisano, że "wysokość opłat za udostępnianie informacji publicznej w związku ze wskazanym sposobem udostępnienia określa załącznik nr 2 do zarządzenia".

Załącznik nr 1 do Zarządzenia to "Instrukcja w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miejskim w R". W §7 tego załącznika zapisano: "W przypadku poniesienia przez Urząd dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostepnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, od wnioskodawcy pobiera się opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom na zasadach określonych w Załączniku nr 2 do Zarządzenia".

W Załączniku nr 2 określono "Wysokość opłat za udostępnianie informacji publicznej w związku zew skazanym sposobem udostępnienia". I tak np. koszt wydruku 1 strony formatu A4 ustalono na kwotę 0,50 zł., koszt wydruku 1 strony formatu A3 na kwotę 1,00 zł. itd.

W dniu [....] 2015 r. S.W. wystąpił do Burmistrza R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia z dnia 12 lutego 2014 r. Nr 28.2014. Zdaniem S.W. zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, przez co zostały naruszone art. 2, 7 i 61 Konstytucji RP, jak również art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że udostępnianie informacji publicznej jest bezpłatne, a ewentualne obciążenie wnioskodawców kosztami dotyczyć powinno jedynie tych z nich, które są dodatkowe. Ponadto, w ocenie skarżącego, wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej w każdym przypadku wymaga indywidualnego rozpatrzenia, zaś żądane od niego kwoty za wnioskowane kserokopie dokumentów, wynikające z zaskarżonego zarządzenia są rażąco wysokie i nie odpowiadają wartości toneru i papieru potrzebnego do ich wykonania. Skarżący podniósł przy tym, że także w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez Burmistrza R. zarządzenia w przedmiocie wyznaczenia cen za ksero.

Wobec bezskuteczności ww. wezwania, w dniu 12 września 2015 r. (data stempla pocztowego) S.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane zarządzenie Burmistrza R. , wnosząc o jego uchylenie w całości.

Skarżący wskazał, że wnioskami z dnia [....] 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów, które otrzymał w dwóch terminach (13 i 14 lipca 2015 r.) wraz z żądaniem zapłaty, w związku z zaskarżonym zarządzeniem.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu wynikającym z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Organ wskazał również, że zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm. – dalej: u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Burmistrz R. podniósł także, że skarżący nie wykazał w żaden sposób naruszenia interesu prawnego, z którego wynika – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – legitymacja do wniesienia skargi. Burmistrz R. wniósł ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał przy tym, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem skarżący poza stwierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazał przepisów, które zostały przez Burmistrza naruszone, co uniemożliwia organowi odniesienie się do nich. Powołując się na treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podniósł, że zarzut jakoby Burmistrz wydał zaskarżone zarządzenie bez podstawy prawnej jest całkowicie chybiony, a w związku z tym skarga winna ulec oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U.2015/1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja wskazuje, że skarga na podstawie art. 101 w/w ustawy nie ma, co do zasady, charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia jest zarzucana niezgodność aktu z prawem i naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej jednostki /jednostek/.

Dla ustalenia, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, konieczne jest uprzednie określenie źródła i charakteru owego interesu lub uprawnienia. Odpowiedzi na powyższe pytanie poszukiwać zaś należy w przepisach prawa materialnego kształtujących te prawa, których dotyczy skarżony akt. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało wprost zapisane w zawartym w rozdziale "Wolności i prawa polityczne" art. 61 Konstytucji RP. Uprawnienie to ma więc, pod względem podmiotowym, charakter powszechny i w zasadzie bezwarunkowy. Wedle dalszego zapisu art. 61 Konstytucji ("ograniczenie prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa") ewentualne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mogą wiązać się w zasadzie z przedmiotem, charakterem i zakresem informacji, a nie z podmiotem uprawnionym do jej uzyskania. Zasadę tę w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyrażono przez przyznanie "każdemu" prawa dostępu do informacji (z zastrzeżeniem "przedmiotowych" wyjątków) oraz przez sformułowanie zakazu żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Powszechność dostępu do informacji publicznej ma zaś gwarantować m. innymi zasada bezpłatności.

Z powyższych regulacji wynika nakaz szerokiego rozumienia uprawniającej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego instytucji "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Skoro z założenia w uzyskaniu informacji publicznej "każdy" ma interes prawny, a wszelkie ograniczenia w powszechności dostępu stanowią ściśle reglamentowane prawem wyjątki, to akt organu gminy dotyczący materii owych wyjątków, jest aktem ingerującym w zakres uprawnień każdego, kto - jako żądający informacji - skutkami aktu ma być dotknięty.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że S.W. jako podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej i obciążony kosztami jej uzyskania ustalonymi na podstawie skarżonego Zarządzenia, ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Burmistrz R. wskazał kilka przepisów mających stanowić podstawę prawną Zarządzenia.

Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten, w powiązaniu z art. 33 ust. 3 ("kierownikiem urzędu jest wójt") rzeczywiście uprawnia Burmistrza do wydawania aktów władztwa wewnętrznego, których przedmiotem jest organizacja pracy, podział i sposób wykonywania zadań, zakres czynności – a więc wszystko, co ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki pomocniczej. Taki właśnie charakter mają zapisy zaskarżonego Zarządzenia z wyjątkiem jego § 2 oraz zapisy załącznika nr 1 z wyjątkiem jego § 7.

Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości wniesienia do sądu administracyjnego indywidualnej skargi na akt kierownictwa wewnętrznego niebędący aktem z zakresu administracji publicznej. S.W. skargą objął zarządzenie Burmistrza w całości. Skarga ta więc w zakresie, w jakim dotyczyła opisanej regulacji będącej realizacją władztwa wewnętrznego, nie mogła być uwzględniona. Stąd w tej części skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa.

Inne zupełnie znaczenie ma jednak, zawarta w skarżonym Zarządzeniu, regulacja dotycząca pobierania opłat od podmiotów składających wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ustalenie stawek za udzielenie informacji publicznej nie odnosi się tylko do organizacji pracy urzędu i urzędników, lecz jest regulacją mającą charakter generalny i zewnętrzny. Zapisy ten ingerują w uprawnienia podmiotów zwracających się o udzielenie informacji publicznej i określają ich obowiązki. Ani zaś ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewidują kompetencji wójta (burmistrza) do regulowania tej kwestii.

Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w konkretnych, indywidualnych sprawach i nie może tamować udzielenia informacji. Wymieniony przepis nie daje natomiast organom gminy kompetencji do generalnego regulowania stawek za udostępnianie informacji publicznej.

Przywołany w Zarządzeniu przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dla powyższej oceny nie ma żadnego znaczenia. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a ta powinność przez nikogo kwestionowana nie jest.

Tak więc stwierdzić należy, że Burmistrz R. , nie dysponując taką kompetencją, w akcie kierownictwa wewnętrznego zawarł regulację mającą charakter co do istoty generalny, abstrakcyjny, swym charakterem i przedmiotem regulacji odpowiadającą przepisowi prawa powszechnie obowiązującego. Z tego powodu aktu tego, w części dotyczącej wprowadzenia stawek za udostępnienie informacji publicznej, nie może dotyczyć negatywna przesłanka z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tej części Zarządzenie jest w istocie aktem prawa miejscowego, podjętym bez podstawy prawnej i z tego powodu podlegającym stwierdzeniu nieważności.

Co do tej części aktu zatem należało, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/ orzec jak w punkcie I wyroku.