Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA: Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 614/16 w sprawie ze skargi A. H. na czynność Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2015 roku znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz A. H. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 614/16 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. H. na czynność Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2015 roku znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] W. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003 r. Nr 177, poz.1729 z póz. zm., dalej: rozporządzenie) zatwierdził w dniu [...] listopada 2015 za nr [...] projekt stałej organizacji ruchu - zadanie zakaz zatrzymywania się i postoju - na ulicy P. A. H. w W.

A. H. wezwał Prezydenta [...] W. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia tego projektu. Podniósł, że projekt organizacji ruchu lokalizuje znaki drogowe bez konsultacji z mieszkańcami budynku przy ulicy P. A. H. [...] w W., narusza bilans miejsc parkingowych, przewiduje znaki na trawnikach, pozbawia mieszkańców wskazanego budynku komunikacji zewnętrznej oraz przewiduje jedynie dwie małe zatoczki parkingowe, które nie spełniają normy - minimum 15 metrów.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent [...] W. wskazał, że po ponownej weryfikacji projektu nie stwierdzono w nim nieprawidłowości. Podkreślił, że projekt przed zatwierdzeniem był opiniowany przez zarządcę drogi - Urząd Dzielnicy W. [...] W. Ponadto stwierdził, że przepisy nie nakładają w tym przypadku obowiązku prowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Wyjaśnił też, że ulica P. A. H. w W. jest ulicą bez przejazdu i można nią dojechać wyłącznie do placu do zawracania zlokalizowanego na jej końcu (dalsza jazda po chodniku jest zabroniona). Przedmiotowy projekt przewiduje eliminację postoju pojazdów na jezdni w celu zapewnienia ruchu dwukierunkowego. W zatokach postój jest w dalszym ciągu dozwolony, a bilans miejsc parkingowych nie uległ zmianie. Znaki umieszczane są w trawnikach z uwagi na komfort rodziców z dziećmi w wózkach oraz osób niepełnosprawnych. Organ zaznaczył także, że za sposób montażu oznakowania pionowego odpowiada zarządca drogi.

Skargę na powyższą czynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. H. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w skierowanym do organu wniosku o usunięcie naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, twierdząc, że kwestia sposobu wdrożenia organizacji należy do zarządcy drogi w związku z tym nie może stanowić podstawy uchylenia zatwierdzonego projektu. Zaznaczył też, że zatoki postojowe nie były przedmiotem kwestionowanej organizacji ruchu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. H. W uzasadnieniu wyjaśnił, że warunkiem wniesienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) związanej z naruszeniem interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający za pomocą tej drogi skomunikowanie z otoczeniem, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu - ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona będzie przesłanka jego naruszenia. Jednak zdaniem Sądu skarżący, będący właścicielem jednego z wielu lokali w budynku nr [...] przy ulicy P. A. H. w W., nie posiada takiego interesu. Podnoszona przez niego kwestia utrudnień w parkowaniu pojazdu, bezpośrednio przed blokiem mieszkalnym w którym mieszka, jakkolwiek związana z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, nie może bowiem stanowić podstawy interesu prawnego, a tym samym legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Okoliczność ta przesądza co najwyższej o istnieniu interesu faktycznego. Powołując się na treść art. 21 ust. 1 ustawy z 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015, poz. 1892 ze zm., dalej: ustawa o własności lokali), Sąd dodał, że w okolicznościach sprawy interes prawny może posiadać natomiast Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ulicy P. A. H. [...] w W.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. H., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez błędne zastosowanie; art. 140 kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewyprowadzenie z niego indywidualnego interesu dla skarżącego; art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000, Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez uniemożliwienie skarżącemu wykonania swojej kompetencji w tym zakresie; a także art. 1 ust. 1 ustawy o własności lokali w związku z art. 21 poprzez potraktowanie przedmiotowej drogi jako części wspólnej wspólnoty mieszkaniowej, będącej w zarządzie tej wspólnoty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że skarżący kasacyjnie - jako właściciel lokalu - nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a ma go jedynie wspólnota mieszkaniowa. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie stanowisko jest niekonsekwentne, ponieważ prowadzi do tego, że z donosu jednego właściciela lokalu można wprowadzić wadliwą organizację ruchu, ale żeby uchylić taką organizację - musi działać już cała wspólnota. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na to, że wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd tylko nad częścią wspólną, podczas gdy droga przed budynkiem - gminna, wewnętrzna - do tej kategorii się nie zalicza. Zaznaczył jednocześnie, że uprawnienia z tytułu służebności mogą wykonywać poszczególni członkowie wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Prezydent [...] W. podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna A. H. okazała się zasadna.

Istota zarzutów sformułowanych w rozpoznawanym środku odwoławczym sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do założenia, że skarżący A. H. nie ma legitymacji procesowej w niniejszej sprawie z uwagi na niespełnienie przesłanki naruszenia zaskarżoną czynnością jego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga A. H. na czynność Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu - zadanie zakaz zatrzymywania się i postoju - na ulicy P. A. H. w W. została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07).

W cytowanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W tej sytuacji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd jest zobligowany do oceny posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu, tj. zbadania, czy zakwestionowana skargą uchwała lub zarządzenie organu gminy narusza jej interes prawny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący A. H. uczynił zadość tym wymogom. Okoliczności, na jakie powołał się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazują zarówno na istnienie po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej czynności Prezydenta [...] W., jak i na fakt jego naruszenia. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że z treści skargi, jak również z oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji w dniu 13 kwietnia 2017 roku, wynika, że jest właścicielem samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku zlokalizowanym przy ulicy P. A. H. [...], tj. bezpośrednio przy ulicy objętej kwestionowaną organizacją ruchu. W tej sytuacji należy przyznać rację skarżącemu, że zmiana organizacji ruchu polegającą na wprowadzeniu zakazu postoju i zatrzymywania się obowiązującego na całej ulicy P. A. H. znacznie utrudni korzystanie z należącej do niego nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym - mieszkaniowym - przeznaczeniem. Przede wszystkim znacznie ograniczy dostęp do nieruchomości - skarżący będzie zmuszony pokonywać znaczną część drogi do swojego mieszkania pieszo, gdyż nie będzie miał możliwości zaparkowania samochodu przy ulicy H., problem ten będzie szczególnie uciążliwy w razie konieczności dostarczenia do mieszkania ciężkich przedmiotów, a także w czasie remontu lub przeprowadzki.

Tym samym słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że interes prawny A. H. niezbędny do zaskarżenia przedmiotowej czynności wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości znajdującej się przy ul. H. [...] (lokal nr [...]). Skarżący kasacyjnie trafnie upatruje naruszenia tego interesu w ograniczeniu przysługujących mu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa własności. Stosownie do treści tego przepisu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z powyższego wynika, że właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Kwestionowana w niniejszej sprawie czynność Prezydenta [...] W. wprowadza do porządku prawnego nowe reguły - zakaz postoju i zatrzymywania się na odcinku drogi zbiorczej ulicy H. (z wyłączeniem zatok parkingowych). Zakaz ten uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżącego, naruszając jego interes prawny. Utrata możliwości zatrzymywania się i postoju na ulicy H. utrudni obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego - nie będzie możliwe zatrzymanie się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, konieczne będzie zaparkowanie w dalszej odległości i dojście piesze.

Niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji, że skarżący - jako właściciel jednego z wielu lokali mieszkalnych w budynku przy ul. H. [...], a zarazem współuprawniony do gruntu tej nieruchomości - posiada jedynie interes faktyczny, natomiast interes prawny może przysługiwać wspólnocie mieszkaniowej tej nieruchomości. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wspólnota mieszkaniowa działa na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Po myśli art. 6 tej ustawy wspólnotę mieszkaniową stanowi ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jej uprawnienia sprowadzają się do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1 i art. 18 i nast. cyt. ustawy). Wspólnota mieszkaniowa ma zatem jedynie stosowne uprawnienia związane przede wszystkim z częściami wspólnymi nieruchomości, a nie z wyodrębnionymi lokalami. Właściciel lokalu znajdującego się w budynku nie traci uprawnień właścicielskich do gruntu i części wspólnych położonego na nim budynku na rzecz wspólnoty mieszkaniowej. Wobec tego, uznając w ślad za Sądem I instancji, że "właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający za pomocą tej drogi skomunikowanie z otoczeniem, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu - ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona będzie przesłanka jego naruszenia", przyznać należy, że skarżący w niniejszej sprawie także jako współwłaściciel części wspólnych nieruchomości położonej przy ulicy ul. H. [...] spełnił powyższy warunek. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, to nie wspólnota mieszkaniowa legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do gruntu nieruchomości, a właściciele poszczególnych lokali (por. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 roku sygn. akt I OSK 1627/14). Interes prawny takiego współwłaściciela zauważalny jest przede wszystkim w sytuacji sprzeczności jego interesów z interesem wspólnoty mieszkaniowej, której stanowisko nie może pozbawiać uprawnień właścicieli lokali wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

W rezultacie słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek między sferą jego indywidualnych praw a czynnością Prezydenta [...] W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na ulicy P. A. H. w W. Trafnie zatem zarzuca skarżący naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art.. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności.