Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

W dniu 18 lipca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2016 r., poprzez wykonanie kopii ww. rejestru. Wnioskodawczyni wskazywała przy tym, że wnosi o wyłączenie z udostępnienia danych zawierających nazwę i adres wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 16 września 2016 r. Burmistrz R. wydał decyzję (znak: [...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 11 maja 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych rejestrem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich lokalizacji, naruszałoby prywatność właścicieli działek zawartych w rejestrze, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.). Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawczyni informacji publicznej w ustalonym przez wnioskodawcę zakresie tj. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz ich lokalizacji. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ pierwszej instancji przywołał daty i sygnatury orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w podobnych sprawach, jak też wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Odnosząc się z kolei do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach o sygn. akt II SA/Kr 187/14 oraz II SA/Kr 126/14 organ wskazał, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w tych wyrokach, w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości można w prosty sposób ustalić dane osób fizycznych lub prawnych. Zdaniem organu dostęp do danych osobowych poprzez numer działki ewidencyjnej nie odbywa się jedynie na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także na innych polach dostępu. Za pomocą informacji zamieszczonych w internecie dotyczących numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Przy pomocy portalu internetowego Geoportal (www.geoportal.gov.pl) można ustalić położenie określonego numeru ewidencyjnego działki i jej pełny numer identyfikacyjny oraz dokładny adres. Samo położenie działki ewidencyjnej (określone przez widoczne na mapie elementy charakterystyczne: budynki, drogi, obiekty, roślinność i itp.) częstokroć wielu osobom pozwala na ustalenie danych osoby fizycznej lub prawnej, a jeżeli nie to proste rozpylanie w terenie wśród sąsiadów takie dane może ujawnić. Oprócz takich działań możliwe jest także skorzystanie ze strony internetowej Znajdź Księgę Wieczystą (www.znajdzksiege.pl/dzialki/) lub Księgi Wieczyste Online (www.ksiegiwieczyste-online.pl/PoNumerzeDzialki.html, na których to stronach poprzez wpisanie pełnego numeru działki ewidencyjnej ujawnionego na portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl) lub danych w postaci nazwy miejscowości i adresu (adres można określić poprzez Geoportal i jakąkolwiek mapę danej miejscowości) można wyszukać numer księgi wieczystej, a dostęp już do samej księgi wieczystej jest powszechny i jawny, choćby poprzez stronę internetową Ministerstwa Sprawiedliwości (https ://ekw.ms.gov.pl/pdcbdkw/pdcbdkw.html). Podany, szczegółowy opis dostępu do numeru księgi wieczystej poprzez posiadanie jedynie numeru działki ewidencyjnej wskazuje, że można określić dane osobowe bez nadmiernych kosztów, czasu i działań i tym samym numer działki ewidencyjnej, tak jak numer księgi wieczystej korzysta z ochrony, bowiem jest jednym z czynników umożliwiających w sposób pośredni na dostęp do danych.

Na zakończenie organ podał, iż zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami ze względu na których dobro, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano decyzję - są osoby fizyczne. Organ wymienił także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła Z.N. . Odwołująca wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Odwołująca się zarzuciła, iż informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla których wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Zdaniem wnioskodawczyni, udostępnienie obywatelom informacji o tym jakie decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ wydał dla jakich nieruchomości, służy transparentności działań organów administracji publicznej oraz umożliwia każdemu mieszkańcowi weryfikację jakie zmiany zagospodarowania przestrzennego są przewidziane np. na nieruchomościach otaczających tego mieszkańca, czy też na nieruchomościach wyjątkowo cennych przyrodniczo, pozostających w obszarze szczególnej troski lokalnych aktywistów ekologicznych.

Dalej odwołująca się wyjaśniła, iż żądała udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej celem uzyskania możliwości zapoznania się z tym jakie przedmiotowe zmiany zagospodarowania przestrzennego dla określonych nieruchomości dopuścił Burmistrz R. Odwołująca się - jak sama wywodzi - będąc aktywnym lokalnym działaczem ekologicznym, chciałaby uzyskać możliwość zapoznania się z zagrażającymi przyrodzie zmianami zagospodarowania przestrzennego, a także podjąć działania nakierowane na powstrzymanie przed zagrożeniem degradacją terenów zarezerwowanych do tej pory jako biologicznie aktywne, w szczególności terenów zieleni uzdrowiskowej. Dlatego uważa, że powinna mieć zapewnioną możliwość uzyskania informacji o tym jakie przedmiotowe rozstrzygnięcia podjął Burmistrz R. w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości.

Odwołująca podkreśliła, iż udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których organ podjął określone indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne co do ich zagospodarowania przestrzennego, nie daje wnioskodawcy żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych, które występowały z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych nieruchomości. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości może bowiem wnieść każdy, bez względu na to, czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący wnioskodawcę z nieruchomością, której dotyczy wniosek. Burmistrz przetwarza dane osobowe wnioskodawców składających wnioski o ustalenia warunków zabudowy, i to dane osobowe tychże wnioskodawców organ obowiązany jest chronić. W ocenie strony, żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany przedmiotowe w zagospodarowaniu określonych nieruchomości są postulowane zgodnie ze złożonymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy. Przeciwnie, wszelkie zmiany istniejącego zagospodarowania przestrzennego powinny być opracowywane z jak największym udziałem społeczności lokalnej niezależnie od trybu zmiany zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującej, udostępnienie informacji o tym jakie merytoryczne rozstrzygnięcia co do możliwej zmiany zagospodarowania przestrzennego podjął organ dla określonych nieruchomości, nie może naruszać niczyjej prywatności, czy też tajemnicy. Procedury planistyczne na szczeblu gminnym są bowiem jawne w całości i pomimo, iż można ustalić - z innych źródeł niż od organu planistycznego - kto jest właścicielem nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie ma żadnych przesłanek prawnych, aby wyłączyć z udostępnienia informację o tym jakie przedmiotowe rozstrzygnięcia w tym zakresie podjęto dla poszczególnych nieruchomości, analogicznie jak nie ma przesłanek przed wyłączaniem z udostępnienia informacji o tym jakie rozwiązania planistyczne przyjął organ w stosunku do poszczególnych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego decyzje o warunkach zabudowy stanowią surogat.

Decyzją z 13 października 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 127 §2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1, 2, 3 ust. 1 pkt1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. W stanie faktycznym organ pierwszej instancji udostępnił wnioskodawczyni żądaną informację publiczną w postaci rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 11 maja 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. z usuniętymi danymi obejmującymi nazwę i adres wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również danymi obejmującymi oznaczenie nieruchomości. Jednocześnie Burmistrz R. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczyły ww. decyzje o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru.

Wyłączną podstawą decyzji organu odmawiającej udostępnienia wnioskodawcy informacji we wskazanym zakresie było stanowisko organu, iż udostępnienie przedmiotowych informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Kolegium uznał ten pogląd organu pierwszej instancji za błędny.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

W rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust.1, ust. 2, ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu).

Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Jest to otwarty katalog rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "weterynarza w miejscowości X", "wieloletniego proboszcza w parafii Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, iż z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej. Przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę odwołującą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolegium odwołało się do jednolitego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajętego w kilku wydanych wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była właśnie kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek tj. wyroków do sygn. II SA/Kr 187/14; II SA/Kr 188/14; II SA/Kr 189/14; II SA/Kr 126/14; II SA/Kr 127/14.

W jednym z powołanych wyroków z 1 kwietnia 2014 r. ( sygn. akt II SA/Kr 189/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287 z późn. zm.) starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt l i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt l i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. l i 2 pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 ; z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09 oraz z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10).

Strona odwołująca domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza R. w okresie od 11 maja 2012 r. do 30 czerwca 2016 r., a w treści tego dokumentu znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym.

Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki. W tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w przedmiotowym dokumencie nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest zatem oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10).

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że żądane przez stronę odwołującą informacje nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. Taka treść rozstrzygnięcia Kolegium wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów K.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 .pkt 2 K.p.a., albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym -niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu. Kolegium zwróciło uwagę na specyfikę postępowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołując się do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 105/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 401/11).

Na powyższą decyzję Z.N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając kwestionowane rozstrzygnięcie w całości, z drugiej strony wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wniosła o poddanie zaskarżonej decyzji kompleksowej kontroli ze strony sądu, gdyż uważa, że decyzja ta może prowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Pomimo bowiem, iż organ odwoławczy w objętej skargą decyzji orzekł o niezgodności z prawem odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 18 lipca 2016 r., umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej może zostać zrównane przez dysponenta żądanej informacji z umorzeniem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zamykając jej możliwość uzyskania dostępu do przedmiotowej informacji publicznej, pomimo iż obiektywnie nie istnieją żadne przesłanki prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia jej tej informacji publicznej.

Skarżąca wskazała, że treść kwestionowanej decyzji jest dla niej jasna i zrozumiała i w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji. Podała też, że przedmiotowa decyzja spełnia wszelkie żądania sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jednak ma obawy, czy treść decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla Burmistrza R. jako dysponenta informacji publicznej. To dotychczasowe działania tego organu zmuszają skarżącą do angażowania Sądu w kolejną sprawę ze skargi na decyzję organu odwoławczego, wyłącznie w celu usunięcia ryzyka prowadzenia w przyszłości innego sporu sądowoadministracyjnego –sporu ze skargi na bezczynność Burmistrza w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.

O ile jednak merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego orzekające o braku podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia żądanej informacji nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zasadne, w ocenie skarżącej, jest dokonanie wnikliwej i kompleksowej oceny objętej skargą decyzji w zakresie skutków procesowych wynikających z decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się bowiem dwie odmienne koncepcje proceduralne co do tego jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy z odwołania od odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdy organ odwoławczy nie dostrzega żadnych przesłanek prawnych przemawiających przeciwko możliwości udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej.

Pierwsza z tych koncepcji postuluje, aby w takim przypadku organ odwoławczy stosował rozstrzygnięcie z art.138 §1 pkt 2 K.p.a. tj. aby uchylając decyzję o odmowie udostępnienia informacji, organ odwoławczy umarzał jednocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji. W myśl drugiej koncepcji, organ odwoławczy byłby w takiej sytuacji zobowiązany do wydania decyzji kasacyjnej opartej o art.138 §2 K.p.a., a zatem decyzji uchylającej odmowę udostępnienia informacji publicznej i przekazującej sprawę odmowy udostępnienia informacji publicznej organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącej, tylko koncepcja przyjmująca iż organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku gdy uchylając odmowę udostępnienia informacji organ odwoławczy nie dostrzega żadnych przesłanek prawnych przemawiających przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej, jest zgodna z obowiązującym prawem, a w szczególności daje realną gwarancję iż dysponent informacji, po wydaniu takiego właśnie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, będzie zmuszony do udostępnienia wnioskodawcy posiadanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25.07. 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm. - zwaną dalej p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 października 2016 r., uchylające w całości decyzję Burmistrza R. z dnia 16 września 2016 r., którą organ I instancji odmówił udostępnienia Z.N. informacji publicznej z rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 11 maja 2012 r. do 30 czerwca 2016 r., prowadzonego przez Burmistrza Miasta R. , w zakresie części dotyczących udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy– i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem między Skarżącą i SKO jest, że oznaczenie nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy przez wskazanie ich numeru ewidencyjnego i położenia nie stanowi informacji, która umożliwia choćby pośrednio zidentyfikowanie osoby fizycznej, a zatem nie ma charakteru informacji o charakterze danych osobowych w stosunku, do których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę Sądu, który zgodnie z poglądami wyrażonym m. in. w wyrokach WSA w Krakowie: z 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 187/14; z 5 marca 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 188/14; z 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 127/14 - uważa, iż dostęp do informacji o ewidencyjnych numerach działek nie jest równoznaczny z dostępem do informacji podmiotach, którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego do tych nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 24 ust.5 pkt 3 (ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t.) Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662).

W przeciwieństwie jednak do możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki. W konsekwencji należy zaaprobować pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji zgodnie, z którym udostępnieniu w trybie informacji publicznej podlegają również dane zawartych w kolumnie nr [...] dotyczące nieruchomości objętych rejestrem decyzji o warunkach zabudowy tj. numery ewidencyjne działek oraz ich lokalizację. Uzyskanie informacji o numerach działek wskazanych w decyzjach ustalających warunków zabudowy nie są bowiem informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

W skardze na decyzję SKO w N. z 13 października 2016 r. Z.N. zasadniczo aprobuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wskazując jednocześnie, iż "zaskarżona decyzja jest dla niej jasna i zrozumiała", pisze nawet, że jest: ona: "wzorcowym rozstrzygnięciem jakie powinno zapaść w zaistniałych okolicznościach". Zarazem jednak podniosła, dostrzegając, że decyzja SKO z 13 października 2016 r. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta R. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji może prowadzić w przyszłości do kolejnych sporów sądowoadministracyjnych – ze skargi na bezczynność Burmistrza M. R. wnosi przedmiotową skargę. W istocie zatem podstawową kwestią poddaną pod kontrolę Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który kontrolując decyzję pierwoszoinstancyjną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p i uznając, że w sprawie nie zaistniały warunki do odmowy udzielenia informacji publicznej- uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji - otwierając tym samym wnioskodawcy drogę do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. W sprawie istotny jest zatem tryb prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji gdy po wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej organ wydaje decyzję kasacyjną ponieważ wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Jakkolwiek w ocenie SKO w N.. ale także strony skarżącej trybem właściwym jest w takiej sytuacji tryb przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie tryb przepisów kpa to jednak strona skarżąca, powołując niejednolite orzecznictwo w tym zakresie, dostrzega również funkcjonalne ograniczenia dla konsekwentnego stosowania procedury z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie uznaje, że nie można uznać za prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyłączenie stosowania regulacji opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa. Zauważyć przy tym trzeba, że szczególny tryb postępowania przewidziany w u.d.i.p. (art. . 12-15) nie wyklucza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym a rat 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ab initio do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (...). W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosuje przepis 138 kpa i przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcia. A zatem, gdy jeśli uzna, że bezzasadne jest ograniczenie, wynikające z art. 5 u.d.i.p., na które wskazał organ I instancji i pomimo, że zbędne jest prowadzenie postepowania wyjaśniającego musi zastosować przepis art. 138 § 2 kpa. (wyrok NSA z 28.10.2016 r. , sygn. akt I OSK 1226/15, wyrok NSA z 13 maja 2015 sygn. akt I OSK 1250/14).

Co prawda z normy zawartej w art. 138 § 2 kpa wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ma charakter wyjątkowy i wymaga aby decyzja pierwszej instancji wydana była z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednak przez ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozumieć udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, której organ odwoławczy nie może udzielić, gdyż taką informacją nie dysponuje. W tym zakresie wypada wskazać, że Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony m. in w wyroku NSA z 28 października 2016 sygn. akt I OSK 1226/15, w którym wskazano, że w sprawach z zakresu udostępniania informacji publiczne znajduje zastosowanie oprócz specyficznej procedury przewidzianej w u.d.i.p także ogólna procedura administracyjna w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Rozważając, czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej trzeba jednak przywołać treść art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu II instancji, co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z jej uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub prawnokarnym. Organ I instancji powinien w tej sytuacji udostępnić żądaną informację, bowiem sprawa wróciła do poprzedniego etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku, a adresat wniosku musi wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ II instancji. Trzeba nadto podkreślić, że organ odwoławczy nie może sam dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania - organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało będzie konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także stwarzało będzie możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji.

Konkludując, należy zatem przyjąć, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.