Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 1317 (tysiąc trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS) z [...] marca 2021 r. nr [...], którą wymierzono A. O. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] lutego 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził w Restauracji "S.", ul. [...], należącej do S., s.c. w B., kontrolę sanitarną w zakresie oceny bieżącego stanu sanitarnego oraz przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. Podczas kontroli ustalono, że w lokalu odbywała się konsumpcja na miejscu – na sali siedziało sześć osób, które konsumowały z naczyń wielokrotnego użytku. W protokole kontroli odnotowano naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zawiadomienie doręczono A. O. jako wspólnikowi spółki cywilnej. Jednocześnie wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie: okoliczności otwarcia lokalu w dniu [...] lutego 2021 r., przyczyn zdarzenia, częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo złamania ograniczenia tego samego rodzaju, czy zaprzestano prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z); czy za to samo zachowanie został na stronę nałożony mandat karny lub wydano inne prawomocne orzeczenie sądu?

W odpowiedzi na wezwanie A. O. zakwestionowała podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej i wniosła o umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] marca 2021 r. PPIS wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] lutego 2021 r. do ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że strona nie podporządkowała się regulacji § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., co jest faktem wynikającym z protokołu kontroli z 1 lutego 2021 r. Uzasadniało to nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: ustawa z 5 grudnia 2008 r.), a wysokość kary jest adekwatna do wagi i sposobu naruszenia obowiązków, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 K.p.a. Stwierdził, że skarżąca swoim zachowaniem stworzyła bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Odwołanie od decyzji PPIS złożyła A. O. M. S., która zarzuciła wydanie decyzji bez podstawy prawnej, obrazę przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: P.p.) wskutek braku zawiadomienia o zamiarze kontroli, obrazę przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wobec przeprowadzenia kontroli bez podstawy prawnej. Zdaniem strony, rozporządzenie RM z 21 grudnia 2020 r. jest niezgodne z Konstytucją jako wprowadzone z naruszeniem standardów konstytucyjnych dotyczących regulacji wolności działalności gospodarczej. Nie może zatem być podstawą decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną. Nie wystąpiły również, w jej ocenie, okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli opisane w art. 48 ust. 11 P.p., a także faktycznie nie przeprowadzono kontroli żywności oraz brak było dowodów na to, że sytuacja w lokalu bezpośrednio zagraża życiu, zdrowiu czy środowisku. Organy Inspekcji Sanitarnej nie posiadają także, w ocenie strony, upoważnienia do prowadzenia kontroli w celu stwierdzenia przestrzegania rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. PPWIS wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją PPWIS utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy ustalając stan faktyczny sprawy i dokonując jego subsumcji identycznie jak PPIS, tj. stwierdził naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. przez prowadzenie działalności wbrew ograniczeniom z tego przepisu wynikającym, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, tj. art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., ta zaś jest wykonaniem konstytucyjnego obowiązku zwalczania przez Państwo chorób epidemicznych wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W tym zakresie PPWIS odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanego w sprawie II GSK 673/21 wskazując, że nie można zgodzić się z argumentacją o braku konstytucyjności rozwiązań prawnych będących podstawą wymierzenia kary. W ocenie organu odwoławczego, ocena konstytucyjności przepisów nie należy do organów administracji ale jest kompetencją Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie nie ustalono, aby doszło do podważenia konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wprowadzonych ograniczeń, co powoduje konieczność uznania, iż przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności.

W pozostałym zakresie PPWIS argumentował o istnieniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia, wskazaniu w protokole kontroli przepisów zwalniających organ z dokonania zawiadomienia, co wypełnia dyspozycję art. 48 ust 10 P.p. Jak wskazał, niestwierdzenie podczas kontroli uchybień w zakresie odnoszącym się do urzędowej kontroli żywności nie oznacza, że organ nie miał obowiązku reagowania w przypadku ustalenia innych naruszeń. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w treści protokołu w pkt II zamieszczono wpis o prawidłowym stanie bieżącym sanitarno-higienicznym, jednakże stwierdzono konsumpcję na miejscu z naczyń wielokrotnego użytku przez osoby siedzące przy stolikach. Strona nie zakwestionowała tych ustaleń odnośnie stanu faktycznego.

Skargę od decyzji PPWIS złożyła do sądu administracyjnego A. O. Zarzuciła: wydanie jej bez podstawy prawnej, obrazę przepisu art. 48 ust. 1 P.p. na skutek braku zawiadomienia o zamiarze kontroli, obrazę przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej na skutek przeprowadzenia kontroli bez podstawy prawnej, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonych obydwu instancji i umorzenie postępowania.

Skarżąca w całości podtrzymała argumentację odwołania wskazując dodatkowo, że linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych jest w tożsamych sprawach w zasadzie jednolita i odpowiada argumentacji przedstawionej w odwołaniu. Opiera się na stwierdzeniu, iż przepisy wskazane przez organ jako podstawa prawna decyzji nakładających kary pieniężne pozostają w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP i - jako takie - nie mogą być stosowane. Skarżąca wskazała, że przeciwko jej wspólnikowi, którego ukarano taką samą karą jak w przedmiotowej sprawie, złożono co najmniej trzy wnioski o ukaranie. W dwóch sprawach postępowanie zostało umorzone z uzasadnieniem tożsamym jak w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, interpretacja przepisów prezentowana przez organy zmierza do obejścia prawa i jest jego nadużyciem. Zarówno z upoważnienia jak i z protokołu kontroli wprost wynika, że kontrola przeprowadzona została "w zakresie bieżącego stanu sanitarnego" oraz "przestrzegania przepisów rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., zatem nie polegała na kontroli żywności, a tylko "przy okazji" stwierdzono naruszenie ww. rozporządzenia. Kontrola żywności nie została przeprowadzona, a wszystkie działania skupiły się wyłącznie na weryfikacji przestrzegania ograniczeń związanych z epidemią. W ocenie skarżącej, niedopuszczalną i sprzeczną z przepisami jest praktyka polegająca na przeprowadzaniu kontroli w przypadkach z art. 48 ust. 11 P.p., tj. jako zwolnionej z obowiązku zawiadomienia, a następnie rozszerzania jej poza zakres wskazany w tym przepisie i automatyczne przyjmowanie, że również i ten zakres był zwolniony z obowiązku zawiadomienia. Zdaniem autora skargi, PPWIS pominął inne zarzuty formułowane przez stronę wobec sposobu przeprowadzenia kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wadliwa jest podstawa prawna wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji za naruszenie tak wprowadzonych ograniczeń nie można było skarżącej ukarać karą pieniężną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższą regulację, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany.

Jednocześnie ustawodawca znowelizował ustawę z 5 grudnia 2008 r. dodając do niej regulację art. 46a i art. 46b (na mocy art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374). Zgodnie z art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do treści art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wykonując delegację wynikającą z art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r., Rada Ministrów wydawała kolejne rozporządzenia, spośród których w dacie przeprowadzonej u skarżącego kontroli (1 lutego 2021 r.) obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia, do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem sądu, regulacja § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. stanowi rodzaj zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem możliwość prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności została ograniczona do działalności na wynos z wyłączeniem tej na miejscu. To zaś dotyka istoty takiego rodzaju działalności gospodarczej jaką prowadzi skarżąca, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem traktowane były w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, ale wyłącznie w wąskim zakresie. Zasadnicze elementy regulacji prawnej ograniczającej wolność działalności gospodarczej powinny się zatem znaleźć w ustawie, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składowych takiego ograniczenia, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Jak wskazywał Trybunał, przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być zwiększona. Przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej (vide wyroki Trybunału w sprawach o sygnaturach Kp 1/09 czy U 7/00 na www.trybunal.gov.pl oraz np. wyrok w sprawie III SA/Gd 690/21, od którego Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną w sprawie II GSK 2645/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaakcentować również należy, iż przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś określać powinno organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepisy art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Zdaniem sądu, dla oceny, iż ograniczenia wolności działalności gospodarczej zostały wprowadzone zgodnie z regułami konstytucyjnymi, to w ustawie powinien się znaleźć zasadniczy trzon tych ograniczeń, natomiast w przepisach upoważniających takich jak art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. należałoby określić jakie uszczegóławiające kwestie techniczne mogą się znaleźć w rozporządzeniu. Innymi słowy, przepisy upoważniające powinny zawierać wskazanie treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a tej ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Upoważnienie przewidziane w art. 46a i art. 46b ustawy ma charakter wyłącznie blankietowy. Reasumując, prawodawca nie tylko nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu, a ponadto upoważnienie do jego wydania miało charakter blankietowy (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21). Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa – rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być zatem równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności. Z §10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. wynika zaś, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w nich wskazanej sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów uniemożliwiał de facto skarżącemu prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. np. wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20).

Reasumując, w przyjętej przez ustawodawcę technice legislacyjnej przypisano wprost Radzie Ministrów kompetencję do bezpośredniego wprowadzania - w aktach rangi podustawowej czyli rozporządzeniach - ograniczeń (de facto) zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wolności bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie. Doprowadziło to do objęcia treścią aktu wykonawczego do ustawy materii zarezerwowanej dla ustawy, z naruszeniem art. 22 Konstytucji.

W ocenie sądu, zakazy, nakazy i ograniczenia wynikające z analizowanego rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. należało uznać za uzasadnione (celowe) w świetle ówczesnej sytuacji epidemicznej. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Nie może to jednak stanowić podstawy do wprowadzania przepisów z naruszeniem zasad konstytucyjnych czy też usprawiedliwienia, by uchybiać tym regułom w sposób omówiony powyżej. Żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 602/21).

Sankcje związane z naruszeniem zakazów, nakazów i ograniczeń ustanowionych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. zostały przewidziane w art. 48a tej ustawy. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Regulacja art. 48a ust. 1 odsyła do przepisów upoważniających, których zrealizowanie doprowadziło do wprowadzenia kompletnego zarysu zakazów, nakazów i ograniczeń w rozporządzeniu a nie ustawie - wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym, vide np. wyrok NSA w sprawie II GSK 1032/21). Skoro jednak te zakazy, nakazy i ograniczenia nie znalazły właściwej podstawy prawnej, nie powinny być podstawą nakładania kar finansowych, mimo tego że sama kara i jej wysokość zostały przewidziane ustawą (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 860/21 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd dostrzega, iż organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. W przeciwieństwie do sądów nie korzystają bowiem z przymiotu niezawisłości (por. np. wyrok NSA w sprawie I OSK 15/12). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ze wskazanego przepisu wynika, że sąd może odmówić stosowania przepisów rangi podustawowej (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 1904/15). Odmowa ta może polegać na sformułowaniu oceny, iż przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest niezgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W ocenie sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że wprowadzanie tego typu ograniczeń jak sporne w sprawie niniejszej, prowadzących do realizacji obowiązku Państwa z art. 68 ust. 4 Konstytucji, nie może abstrahować od pozostałych regulacji konstytucyjnych, tzn. art. 22, art. 31 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, Lex).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W orzecznictwie za przeważający należy uznać pogląd zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd w sprawie niniejszej (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 716/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 580/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 911/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 839/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 779/20). Sąd odnotował również pogląd przeciwny, zgodnie z którym rozporządzenia Rady Ministrów wydawane na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. nie naruszają standardów konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 149/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 938/21, a także II SA/Bk 393/21, z tym że wyrok ten dotyczy nakazu zaprzestania działalności gospodarczej). Stanowisko to pozostaje jednak w mniejszości a linia orzecznicza sądów administracyjnym przyjęła odmienny kierunek.

Faktem jest, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Ustrojodawca nie określił jednak, jakie środki winny prowadzić do jego wykonania. W literaturze wskazuje się, że jest to norma o charakterze programowym, której adresatem jest przede wszystkim ustawodawca (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 68.). Nie znajduje uzasadnienia domniemywanie na podstawie tego przepisu szczególnych kompetencji organów władzy wykonawczej – w oderwaniu od treści upoważnień do wydania aktów wykonawczych.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że należało uchylić zaskarżone decyzje jako wydane na wadliwej podstawie prawnej, tj. w drodze rozporządzenia niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami jego wydawania jeśli chodzi o wprowadzanie zakazów, nakazów i ograniczeń wolności działalności gospodarczej. W konsekwencji, postępowanie przed organami nie mogło być prowadzone i było od początku bezprzedmiotowe, co zobowiązywało sąd o umorzenia postępowania administracyjnego.

Niezależnie od wyżej wskazanych powodów wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego – wystąpiły także inne naruszenia prawa skutkujące uchyleniem tych rozstrzygnięć. Karę pieniężną nałożono bowiem odrębnie na wspólników spółki cywilnej (skarżącą i M. S. jako jej wspólnika), mimo że okoliczności ukarania obydwu tych podmiotów wiązały się z tym samym zdarzeniem prawnym mającym związek z działalnością gospodarczą, za którą skarżąca oraz jej wspólnik są łącznie odpowiedzialni w ramach formy prowadzenia działalności gospodarczej - spółki cywilnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 7/16, spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 K.c.), a więc do wspólnego działania, które należy rozumieć jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumę ich działań indywidualnych. W ocenie sądu pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do kar pieniężnych wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, jest adekwatny również w odniesieniu do stanu prawnego w niniejszej sprawie. Innymi słowy, fakt że każdy ze wspólników spółki cywilnej jest odrębnie przedsiębiorcą nie powinien wyłączać ich wspólnej (a nie odrębnej) odpowiedzialności za skutki prowadzonej działalności gospodarczej. Aktywność wspólników spółki cywilnej zmierza bowiem do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego. Oznacza to, że nawet w oderwaniu od zarzutów niekonstytucyjności podstawy prawnej wprowadzonych ograniczeń działalności gospodarczej, zaskarżone decyzje należy ocenić jako wadliwe i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Objęcie bowiem każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenia w ramach tego samego zdarzenia prawnego prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z zm.), dalej: P.p.s.a. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny skutkującej bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego), sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I OZ 544/16, z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I GZ 502/18, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2407/19). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) stawka minimalna wynagrodzenia w sprawie niniejszej wynosi 1800 zł (z uwagi na wartość przedmiotu zaskarżenia w przedziale powyżej 5 000 zł do 10 000 zł). Jednak z uwagi na identyczność stanu faktycznego i zarzutów skarg w sprawie niniejszej oraz w sprawie II SA/Bk 814/21 (dotyczącej wspólnika skarżącej), a w związku z tym faktycznie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, sąd miarkował wysokość jego wynagrodzenia, przyznając je po połowie w obydwu ww. sprawach. W związku z tym sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty w kwocie 1317 zł, na które składał się wpis od skargi w kwocie 400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 900 zł.