Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia zastosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. C. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...)".

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. C. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] maja 2017 r.) wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby wskazując, że od dnia [...] października 1983 r., po ukończeniu służby wojskowej w ramach Szkoły Podchorążych [...], rozpoczął pracę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. Następnie, latem 1984 r. skierowano go do Ośrodka Kształcenia Kadr Wywiadowczych w K., gdzie odbył roczne szkolenie zakończone promocją na pierwszy stopień oficerski, a następnie został przeniesiony do Departamentu [...] MSW, w którym pełnił służbę do czasu jego rozwiązania. W 1990r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do Urzędu Ochrony Państwa, przy czym - jak zauważył - jego cechy charakteru, wiedza i umiejętności już od samego początku zyskiwały uznanie w oczach przełożonych.

Wnioskodawca podał następnie, że po przekształceniu UOP pełnił służbę w Agencji Wywiadu aż do momentu nabycia pełnych praw emerytalnych w 2010 r. Jako oficer AW przez 12 lat, 7 miesięcy i 6 dni pełnił służbę w jednym z państw tzw. "osi zła", gdzie realizował czynności operacyjno-rozpoznawcze, które - jak wskazał - niosły ze sobą realne ryzyko utraty życia i zdrowia. Zaznaczył przy tym, iż ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy, trwający mimo odejścia ze służby, nie może przedstawić szczegółowych informacji na temat realizowanych zadań. Nie uzyskał bowiem zgody Szefa AW na ich ujawnienie w związku z niniejszym postępowaniem.

Zainteresowany podniósł również, że w trakcie służby miał dostęp do informacji niejawnych objętych najwyższymi klauzulami tajności. Uzyskał Certyfikat dopuszczający do informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne". W celu otrzymania tego poświadczenia konieczne było poddawanie się co 3 lata specjalnej procedurze sprawdzającej, przeprowadzanej przez wyznaczoną w tym celu komórkę służb bezpieczeństwa Państwa. Podczas żadnej z tych procedur nie pojawiły się najmniejsze wątpliwości dotyczące jego osoby, ani też jakiekolwiek zastrzeżenia co do jego uczciwości czy lojalności wobec Państwa.

Podkreślił, że profesjonalizm, determinacja oraz zaangażowanie w pracę na zajmowanych stanowiskach przyczyniło się do pogłębiania relacji Polski z państwami sojuszniczymi. Dotyczyło to również wspólnych przedsięwzięć realizowanych przed wstąpieniem Polski do NATO, kiedy to działania wykonywane z jego udziałem uwiarygadniały Polskę jako godnego zaufania sojusznika. Nadany mu w 2006 r. medal sojuszniczy odzwierciedla ten właśnie aspekt realizowanych zadań.

Ponadto wnioskodawca wskazał, że przed odejściem ze służby w AW został skierowany na badania lekarskie, w wyniku czego - wobec wykrytych schorzeń - zaliczono go do III grupy inwalidzkiej oraz uznano związek inwalidztwa ze służbą. Utrata zdrowia wiązała się ze służbą w trudnych warunkach i przy pełnym zaangażowaniu w wykonywane zadania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec S. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Organ podał, że z informacji nadesłanej przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że zainteresowany został zwolniony ze służby w AW w dniu [...] lutego 2010 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, okres służby od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. (całkowity okres służby wymienionego wynosi 26 lat, 4 miesiące i 27 dni).

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wskazując, iż przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Dalej organ podał, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, obejmujących materiały archiwalne IPN, a także stanowisko i dokumenty przedstawione przez Szefa AW, nie wynika aby zainteresowany nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] sierpnia 1990 r. W okresach od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] lipca 1999 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2008 r. zainteresowany miał zwiększony wymiar służby za służbę wywiadowczą za granicą. Brak jest natomiast informacji o nagrodach oraz odznaczeniach uzyskiwanych podczas pełnienia służby.

Zdaniem organu, w sytuacji, w której zainteresowany pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 10 miesięcy, czyli około 23% całego okresu służby, to służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa. Tym samym pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie została spełniona. Wobec konieczności łącznego spełnienia tych przesłanek niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Konkludując organ stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia wymogów formalnych określonych w ww. przepisie, a przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego możliwość skorzystania z uprawnień organu skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W dniu [...] stycznia 2018 r. do Ministra SWiA wpłynął wniosek S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że pojęcie "krótkotrwała służba" nie zostało zdefiniowane w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ani doprecyzowane w akcie wykonawczym do ww. ustawy. Organ dokonał zatem oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" w sposób subiektywny, w oparciu o nieujawnione kryteria. Organ "na oko" uznał, że okres obejmujący 6 lat i 10 miesięcy nie wypełnia definicji krótkotrwałości, jednak nie wyjaśnił jaki okres służby można byłoby uznać za krótkotrwały i dlaczego. Zdaniem wnioskodawcy "krótkotrwałość" to mniej niż połowa całkowitego okresu pracy lub służby, czyli mniej niż 50%, a zatem wyliczone przez organ 23% spełnia to kryterium.

Zainteresowany wskazał również, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017r. przedstawił okoliczności potwierdzające spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem życia lub zdrowia. Podniósł, że w toku służby otrzymywał łączne oceny okresowe "4" i "5", został również odznaczony medalem [...].

Ponadto wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o informację Szefa AW zawierającą nieprawdziwe i niepełne dane, co stwierdził w następstwie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W związku z powyższym zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Minister SWiA nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. organ wskazał, iż wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę - klauzul generalnych. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych danej sprawy.

Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ww. ustawy, a wskazanie wyraźnych i jednolitych "kryteriów" warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe.

Organ zaznaczył, iż wnioskodawca pełnił ponad 23% całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Zatem okres ten zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Zdaniem organu, przebieg służby zainteresowanego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Jednakże sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych AW i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W analizowanej sprawie nie ma w ocenie organu podstaw do uznania, aby przebieg służby wnioskodawcy jako funkcjonariusza AW - zajmującego m.in. stanowiska: inspektora, starszego inspektora, specjalisty oraz starszego specjalisty - zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Z istoty służby każdego funkcjonariusza wynika konieczność wykonywania powierzonych zadań z najwyższą starannością oraz gotowość do poświęceń, jednak ww. funkcjonariusz nie miał wybitnych osiągnięć w służbie.

W tym kontekście, zdaniem organu, należy rozpatrywać zarzut dotyczący spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa. Skoro nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ww. ustawy, to nawet hipotetyczne uznanie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa za krótkotrwały nie pozwala na wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Z tych względów argumenty wnioskodawcy należy uznać za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. S. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy,

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż wykładnia art. 8a ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że do wydania pozytywnej decyzji wystarczające jest spełnienie jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Spójnik "oraz" występujący w ww. przepisie łączy dwie współrzędne wypowiedzi. Nieracjonalne byłoby łączenie obu wymogów wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy, gdyż w takiej sytuacji byłby to w rzeczywistości przepis martwy.

Skarżący podniósł, że przepisy ww. ustawy nie definiują pojęcia "krótkotrwałej służby" przed dniem [...] lipca 1990 r. Brak jest również aktów niższego rzędu, które precyzowałyby to pojęcie. Organ natomiast nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego okres służby skarżącego wynoszący 6 lat i 10 miesięcy nie może być traktowany jako krótkotrwały. Organ wskazał, że 23% całej służby nie spełnia kryterium krótkotrwałości, nie uwzględnił jednak faktu, że pozostała część służby skarżącego obejmuje prawie 20 lat, a więc okres znacznie dłuższy niż ten, który jest negatywnie oceniany przez ustawodawcę.

Nadto skarżący stwierdził, iż błędne jest stanowisko organu co do tego czy spełnił on przesłanki wymienione w art. 8a ww. ustawy. Wydane w sprawie decyzje faktycznie nie zawierają żadnej argumentacji, nie spełniają zatem wymogów określonych w art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Organ nie przeprowadził weryfikacji informacji przedstawionych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., które potwierdzają tezę o spełnieniu przesłanki szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 8a ww. ustawy. Organ pominął okoliczność, że za okresy od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] lipca 1999 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2008 r. skarżący uzyskał podwyższenie świadczenia emerytalnego o 1% za każdy rok pełnienia służby w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowanie takimi czynnościami w służbie wywiadowczej za granicą w oparciu o § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. Pominął również argument, że w związku z powstałymi schorzeniami zaliczono skarżącego do III grupy inwalidzkiej oraz uznano związek inwalidztwa ze służbą. Utrata zdrowia wiązała się z pełnieniem służby w trudnych warunkach i przy pełnym zaangażowaniu w wykonywane zadania. W konsekwencji organ błędnie stwierdził, że służba skarżącego nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia.

Skarżący podniósł również, że od dnia [...] sierpnia 1990 r. pełnił służbę aż do dnia [...] lutego 2010 r., a odejście na emeryturę nastąpiło na jego wniosek. W czasie służby po 1990 r. skarżący uzyskał awanse na wyższe stopnie: służbę rozpoczął jako porucznik, a zakończył w stopniu podpułkownika. Był sukcesywnie promowany na coraz wyższe stanowiska służbowe od inspektora do starszego specjalisty. Większość okresu służby w UOP i AW (12 lat i 7 miesięcy) skarżący spędził oddelegowany do realizacji zadań operacyjno-rozpoznawczych za granicą. Uczestniczył tam w operacjach i przedsięwzięciach związanych z sojuszniczymi zobowiązaniami Polski, za co został wyróżniony medalem zagranicznym "za wybitne wyniki i zaangażowanie". W trakcie pobytu za granicą uzyskiwał, w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r., najwyższe przewidziane oceny okresowe, czyli "4" i "5", co w myśl § 5 ww. rozporządzenia oznacza "poziom wysoki" i "poziom powyżej przeciętnej". Przy czym zgodnie z ówczesną pragmatyką służbową ocena "5" przyznawana była sporadycznie.

Skarżący podkreślił, że Szef AW pismem z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. [...] nie wyraził zgody na zwolnienie go z obowiązku zachowania tajemnicy odnośnie przebiegu służby, a ponadto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił wydania zaświadczeń informujących o przebiegu służby uzasadniając odmowę "brakiem interesu prawnego skarżącego".

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, iż nawet jeśli przyjąć, że strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale, to i tak musiałby zaistnieć szczególnie uzasadniony przypadek, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. C. art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Nie dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, nie ocenił również wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. W istocie organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydane w sprawie decyzje nie zostały również należycie umotywowane. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wskazał, iż skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), bowiem pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 10 miesięcy, co stanowi 23% całego okresu służby, który obejmuje 26 lat, 4 miesiące i 27 dni. Organ nie dokonał jednak interpretacji tego pojęcia. Nie dokonał również wykładni pozostałych pojęć nieostrych wymienionych w ww. przepisie, nie odniósł tych pojęć do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy stwierdzając lakonicznie, że jest to "bezcelowe" wobec wymogu łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Stanowi to niewątpliwie brak dopełnienia należytej staranności w załatwieniu sprawy, która właśnie ze względu na materię poddaną uznaniowej decyzji organu wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

W ocenie Sądu wadliwości ww. decyzji nie sanuje decyzja organu z dnia [...] lutego 2018 r. wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ponownie stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), bowiem okres pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r. zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Jednak organ w istocie nie dokonał interpretacji tego pojęcia, nie wyjaśnił dlaczego - w jego ocenie - wyliczone 23% czasu pełnienia służby przez skarżącego (które obejmuje również okres rocznych studiów podyplomowych w [...] w K.) nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", a przede wszystkim jaki procent okresu pełnienia służby spełniałby to kryterium. Organ nie wyjaśnił również dlaczego okres służby sprzed [...] lipca 1990 r. odniósł do całego okresu służby skarżącego, a nie na przykład do całego okresu jego aktywności zawodowej. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do argumentu skarżącego, dlaczego jako punktu odniesienia nie przyjął czasu istnienia państwa totalitarnego w rozumieniu art. 13b ww. ustawy, skoro w art. 8a ust. 1 powołany został ten właśnie przepis. W takim przypadku, jak wskazał skarżący, okres jego służby przed [...] lipca 1990 r wynosiłby 15%, a więc znacznie mniej w stosunku do wyliczenia dokonanego przez organ.

W dalszej części uzasadnienia ww. decyzji organ stwierdził, że nie kwestionuje "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" przez skarżącego po [...] września 1989 r. pomimo, iż nie dokonał interpretacji tego pojęcia, ani nie uzasadnił swego stanowiska. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", jednak nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do tej przesłanki wskazując jedynie, że skarżący "nie miał wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające na tle pozostałych funkcjonariuszy AW. W tym zakresie stanowisko organu również nie zostało uzasadnione.

Organ pominął przy tym całkowicie informacje przedstawione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie poddając ich weryfikacji i ocenie. Tymczasem skarżący podnosił, że jako oficer UOP, a następnie AW, przez blisko 13 lat służył w jednym z państw tzw. "osi zła", do której Departament Stanu [...] zaliczał [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Czas służby w kraju "osi zła" trwał dokładnie 12 lat 7 miesięcy i 6 dni. Za okres od dnia [...] lipca 1993 r. do dnia [...] lipca 1999 r. oraz od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2008 r. skarżący uzyskał podwyższenie emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowanie takimi czynnościami w służbie wywiadowczej za granicą w oparciu o § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. (zgodnie z zaświadczeniem [...] MSW nr [...] stanowiącym załącznik nr [...] do wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. była to służba w szczególnych warunkach). Bezpośrednio uczestniczył wówczas w realizacji zadań operacyjnych w ramach zobowiązań sojuszniczych Polski, za co w dowód uznania za wybitne wyniki i zaangażowanie, przyznano mu odznaczenie sojusznicze (medal [...]). Skarżący podkreślał również, że realizacja zadań operacyjnych w tamtym rejonie niosła ze sobą realne ryzyko utraty zdrowia i życia. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał we wniosku określone zdarzenia. Już choćby w tym kontekście stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazał na "prawdopodobieństwo" możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia w przypadku skarżącego, jest co najmniej niezrozumiałe.

Skarżący podał również, że przełożeni wielokrotnie delegowali go do wykonywania zadań razem ze służbami państw sojuszniczych. Współpraca ta była wysoko oceniana przez uczestniczące strony, w tym na najwyższym szczeblu politycznym, tak w Polsce, jak i w krajach partnerskich. Skarżący podkreślał, że jego służba w strukturach UOP oraz AW oceniana była jako pełniona wzorowo. Potwierdzają to, zdaniem skarżącego, okresowe oceny jakie uzyskiwał w trakcie pełnienia służby za granicą między innymi w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. Otrzymywał najwyższe przewidziane tam oceny, czyli "4" i "5", co w myśl § 5 rozporządzenia oznacza "poziom wysoki" i "poziom powyżej przeciętnej". Przy czym zgodnie z ówczesną pragmatyką ocena "5" przyznawana była sporadycznie. Ocena taka stanowiła nie tylko najwyższe uznanie efektów operacyjno-rozpoznawczych, ale była związana również z faktem pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia, co potwierdzają kolejne awanse w stopniach i stanowiskach.

Organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, pominął również, że z uwagi na obowiązek zachowania tajemnicy (pismo Szefa AW l.dz. [...] stanowiące załącznik nr [...] do wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r.), skarżący nie mógł ujawnić informacji o szczegółach przebiegu służby i realizowanych zadaniach, bowiem nie uzyskał zgody Szefa AW na ich ujawnienie w związku z przedmiotowym postępowaniem. W tej sytuacji na organie spoczywał tym większy obowiązek rzetelnego, wnikliwego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ winien przede wszystkim zweryfikować informacje podane przez skarżącego w toku postępowania w odniesieniu do danych przekazanych przez Szefa AW zwłaszcza w kontekście pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r., w którym wnosi on o skorygowanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz wskazuje na brak potwierdzenia faktu odznaczenia medalem [...].

Zaniechanie organu w powyższym zakresie oraz wskazane powyżej wadliwości wydanych w sprawie decyzji obligowały Sąd do ich eliminacji z obrotu prawnego. Trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał bowiem wykładni pojęć nieostrych, nie poczynił także niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zostało wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wykładni pojęć nieostrych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, poczyni pełne ustalenia faktyczne i wnikliwie rozważy, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania ww. przepisu. Swe stanowisko należycie uzasadni stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Dopełnienie tych wymogów stanowić będzie wyraz należytego rozpatrzenia sprawy i przyczyni się do pogłębienia zaufania jednostki do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ weźmie również pod uwagę, że rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o uznanie administracyjne nie może nosić znamion dowolności, bowiem jako takie narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.