II SAB/Bd 31/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-06	
Data wpływu	2007-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 6 ust. 1 pkt 4a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do udostępnienia skarżącej, w terminie 14 dni od doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącej z [...] sierpnia 2007 r., lub wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e:

T. S. i W. S. [...] sierpnia 2007 r. złożyli w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), wniosek do Starostwa Powiatowego w G. o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie:

- kopii decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na działkach [...],[...],[...] w M. R.,

- kopii planów zagospodarowania powyższych działek, oraz

- dokumentacji dotyczącej posadowienia budynków na tych działkach.

Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Starosta Powiatu G. odmówił udostępnienia wskazanych informacji wyjaśniając, że powołana we wniosku ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie ma zastosowania, albowiem możliwość udostępnienia dokumentów w trakcie toczącego się postępowania, dotyczy wyłącznie strony postępowania, w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a opisane działki należą do T. W. i G. W.

W dniu [...] września 2007 r. T. S. i W. S. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Powiatu G. z uwagi na nieudzielanie żądanej informacji, domagając się: - wyznaczenia organowi czternastodniowego terminu do załatwienia sprawy, - zasądzenia od organu zwrotu wpisu sądowego, oraz - rozpoznania skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że starosta pozostaje w bezczynności, albowiem nie udostępnił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji. Podkreślili też, że wbrew stanowisku zajętemu przez organ, ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie niezależnie od tego czy toczy się postępowanie administracyjne, czy też zostało ono zakończone, dodając, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończyło postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu G. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że istota sprawy sprowadza się do tego, że skarżący chcieliby być stronami w postępowaniach o pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych T. i G. W. na działkach nr [...],[...], oraz [...], położonych w M. R., lecz w postępowaniach za strony nie zostali uznani.

W ocenie organu, wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej stanowi próbę obejścia przepisów art. 28 ust. 2, oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania, a ponadto nie jest zasadny z tego względu, iż budowa domów jednorodzinnych przez T. i G. W. na swoich prywatnych działkach nie dotyczy spraw publicznych i nie jest także inwestycją celu publicznego, co przesądza o braku możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W toku postępowania sądowego, status strony skarżącej utracił W. S., albowiem postanowieniem Sądu z [...] listopada 2007 r. odrzucono jego skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną.

Stosownie o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ustawa o dostępnie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wniosek taki złożyła skarżąca, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji przez fakt, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest zasadne.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Kluczowym, więc zagadnieniem w tej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "informacji o sprawach publicznych". Odpowiedź na powyższe pytanie ma szczególne znaczenie przy interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

W rozumieniu powyższych przepisów w doktrynie i orzecznictwie zaznaczyły się dwa stanowiska.

Według pierwszego z nich ustawa o dostępie do informacji publicznych obejmuje, co prawda swoją mocą dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W konsekwencji należy wyróżnić podział na "sprawy prywatne" (tutaj w znaczeniu "niepubliczne") oraz "sprawy publiczne", przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania (patrz artykuł Grzegorza Sibiga "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych" Samorząd Terytorialny 2003/11/5; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29.01.2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1352/03, Lex nr 220335; zobacz też artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka "Czy prokurator może powiedzieć nie?", Rzeczpospolita 2003/10/3)

W zaprezentowanym stanowisku, w rozumieniu pojęcia "informacji o sprawach publicznych", zgodnie z wykładnią gramatyczną obu przepisów, na pierwszy plan wysuwa się kryterium przedmiotowe, które określa, co stanowi przedmiot tejże informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), oraz co stanowi przedmiot postępowania (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.), w oderwaniu niejako od dysponenta i wytwórcy informacji (który obok adresata informacji, nawiązywałby do kryterium podmiotowego). Idąc podobnym tokiem rozumowania można by, więc powiedzieć, że nie wszystkie informacje będące w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone, muszą mieć publiczny charakter, tak samo jak nie wszystkie informacje wytworzone np. przez naukowca muszą mieć naukowy charakter.

Drugie zaś stanowisko, kładzie nacisk na kryterium podmiotowe w rozumieniu spornego pojęcia "informacji o sprawach publicznych", biorąc pod uwagę, nie tyle jednak jej adresata, lecz adresata żądania udostępnienia informacji publicznej, a więc wytwórcę i dysponenta informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko to poza ustawą o dostępie do informacji publicznej sięga do uregulowań przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz rozwiązań wypracowanych w prawie międzynarodowym publicznym i w prawie unijnym.

Przepis art. 61 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Biorąc powyższe pod rozwagę, przeciwko podziałowi na sprawy publiczne i niepubliczne w ramach zawartości akt postępowania, opowiedziano się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15.10.2007 r. (sygn. akt II SAB/Kr 56/07), w którym stwierdzono, że organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują bowiem innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, ale też np. w sferze prawa cywilnego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29.11.2007 r., w sprawie IV SA/Po 656/07 stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c udip; wyroki NSA z 30.X.2002: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA 2036-2037/02; M. Jaśkowska- op. cit. s. 28).

Podobnie też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, uznając, że: informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Według M. Jaśkowskiej, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (patrz M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).

Należy też w szczególności podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzje o pozwoleniu na budowę, przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych stanowią informację publiczną (zobacz wyrok WSA w Lublinie z 8.06.2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, publ. Lex nr 236231; wyrok WSA w Gliwicach z 23.10.2007 r., sygn. akt IV SA/GI 808/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. dostrzegając racje zwolenników pierwszego poglądu, opowiada się za drugim stanowiskiem, wyczerpująco wypracowanym przez dotychczasowe orzecznictwo.

Przechodząc do analizy treści wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r., to należy stwierdzić, iż jej żądanie dotyczy udzielenia informacji publicznej. Skarżąca domagała się, bowiem przekazania kopii decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na działkach [...],[...],[...] w M. R., kopii planów zagospodarowania powyższych działek, oraz dokumentacji dotyczącej posadowienia budynków na tych działkach. Takie żądanie dotyczy informacji wynikających z działalności organu administracyjnego. Tymi informacjami będą, bowiem decyzje, plan zagospodarowania, oraz wszelka dokumentacja dotycząca postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, oraz oddania do użytku wzniesionych obiektów, która znajduje się w dyspozycji organu.

Traktowanie ww. dokumentów jako akt administracyjnych w postępowaniu, w którym skarżąca nie miała statusu strony, również nie stanowi przeszkody, co do ich udostępnienia. Jak wynika z poglądów doktryny (odmiennie: artykuł Grzegorza Sibiga "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych" Samorząd Terytorialny 2003/11/5; glosa Marka Szubiakowskiego do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, Orzecznictwo Sądów Polskich 2002/6/78; artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka "Czy prokurator może powiedzieć nie?", Rzeczpospolita 2003/10/3), oraz orzecznictwa, akta administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracyjne stanowią informację publiczną (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, opub. w LEX nr 236465 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7.05.2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, opub. w LEX nr 146742, oraz w wyroku z 17.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07).

Trzeba też nadmienić, że nie jest zasadne twierdzenie organu, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi próbę obejścia przepisów art. 28 ust. 2, oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Poprzez bowiem fakt udzielenia żądanych informacji, skarżąca nie nabędzie statusu strony postępowania dotyczącego wskazanych inwestycji budowlanych, w szczególności nie nabędzie prawa do zaskarżenia zapadłych w tych postępowaniach decyzji. Uzyska jedynie wgląd do żądanych dokumentów.

Żądanie, więc skarżącej jest zgodne z art. 3 ust. pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi formę realizacji uprawnień do uzyskania takiej właśnie informacji.

Trzeba jednak zaznaczyć, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć, bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ winien mieć też na względzie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.02.101.926).

W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. koniecznym stało się zobowiązanie przez Sąd Starostę Powiatu G. do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej lub wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.