Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M.G. i S. G. na decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. IB

II SA/Łd 47/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją z [...] (znak [...]) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] (znak [...]) ustalającą M. i S. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego - garażu na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej na terenie ozn. nr ewid. dz. 432/1, 433/1 i 639/2 obręb [...] M., gm. Ł. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 23 stycznia 2019 r. M. i S. G. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Wniosek ten został pierwotnie rozstrzygnięty decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W rezultacie ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy Ł. uznał, że wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Dochodząc do tego wniosku organ pierwszej instancji przyjął, że gospodarstwo rolne inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, a zatem z mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączone było stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy. Ostatecznie zatem organ ustalił następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu objętego postępowaniem:

rodzaj zabudowy - zabudowa zagrodowa,

funkcja zabudowy - budynek gospodarczy - garaż na maszyny rolnicze,

- teren inwestycji - działki nr ewid. 432/1, 433/1 i 639/2 w miejscowości M. ,

- teren inwestycji oznaczony na załączniku graficznym do decyzji "A",

- wielkość powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do powierzchni łącznej działek objętych wnioskiem, zgodnie z wnioskiem na 0,02,

- linia zabudowy - nie ustala się,

- szerokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego - garażu na maszyny rolnicze - 12,0 - 13,0 m,

- wysokość elewacji frontowej dla budynku gospodarczego - garażu na maszyny rolnicze - 4,5 - 7,5 m,

- geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek kalenic) należ ustalić odpowiednio do geometrii dachów występujących na terenie gminy Ł. oraz w sąsiedztwie przedmiotowego terenu inwestycji z zachowaniem następujących parametrów: nachylenie połaci dachowych – 3 - 10°; dach dwuspadowy; kierunek kalenic - równoległa lub prostopadła do bocznych granic działki; wysokość całkowita - do 8,5 m n.p.t.

W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ określił następujące warunki:

- zapotrzebowanie na energię elektryczną, zapotrzebowanie na wodę, zaopatrzenie w ciepło, sposób odprowadzenia ścieków bytowych - nie dotyczy,

- odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowe, na teren przedmiotowej nieruchomości,

- odpady komunalne - gromadzone i wywożone zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.,

- dostęp komunikacyjny do nieruchomości - z drogi gminnej (dz. nr 571) istniejącym zjazdem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że do uzupełnionego wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono kopię mapy zasadniczej z uwidocznionym podziałem działki nr ewid.: 639. Ponieważ podział ten nie został naniesiony na wcześniejszych materiałach kartograficznych, zwrócono się o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji do Starostwa Powiatowego w T. W odpowiedzi otrzymano kopię decyzji Starosty [...] z [...]. (uprawomocniona [...]) w sprawie zatwierdzenia podziału działek stanowiących własność Skarbu Państwa i oznaczonych nr. ewid.: 637 i 639, obr. [...] M. oraz zwrotu nieruchomości na rzecz osób wymienionych w decyzji. Do decyzji tej została dołączona mapa przedstawiająca podział działek. Z przedstawionego dokumentu wynikało, że objęta wnioskiem działka nr ewid.: 639, obr. [...] M. , została podzielona na dwie działki oznaczone nr ewid.: 639/1 i 639/2, przy czym teren inwestycji wskazany we wniosku zlokalizowany był na działce nr ewid.: 639/2. Wójt uznał zatem, że teren inwestycji nie uległ zmianie obejmował w istocie dz. nr ewid.: 432/1, 433/1 i 639/2, obr. [...] M. , gm. Ł. Z uwagi na brak zmiany terenu inwestycji nie występowano o ponowne uzgodnienie projektu decyzji.

Odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. wnieśli J.A. i Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem pierwszego z odwołujących, wnioskodawcy nie byli właścicielami działki 639; właścicielem tym był Starosta [...], przy czym część wymienionej działki wchodziła w skład działki 637, w której głównym udziałowcem był skarżący. Zdaniem odwołującego inwestor nie miał zatem zapewnionego prawa dysponowania nieruchomością.

Z kolei Starosta [...] wskazał, że planowana inwestycja nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dojazd do działek inwestorów odbywał się bowiem częściowo przez działkę nr 637/2, a następnie przez działkę nr 639/2. Obie wymienione działki stanowiły własność Skarbu Państwa i nie były działkami komunikacyjnymi. W ewidencji gruntów obie oznaczone zostały jako "grunty orne w klasie IVb i V". Żadna z tych działek nie była oznaczona symbolem "dr" (droga) i nie stanowiła drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.) [dalej: ustawa o drogach publicznych]. Żadna z nich nie była również obciążona służebnością drogową. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Starosta wskazał dalej, że w trakcie dokonywanej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy organ pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich działek znajdujących się w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego. Ponadto załączona przez wnioskodawców mapa, stanowiąca załącznik do decyzji Wójta, nie obrazowała w całości położenia i granic działek nr 432/1 i 433/1 objętych wnioskiem, ani nie odzwierciedlała aktualnego stanu rzeczy. Starosta podkreślił, że analizowany obszar, oznaczony symbolami "A", został zabudowany budynkiem gospodarczym o znacznych parametrach, a zatem nie jest to - jak pokazano w załączniku graficznym do decyzji - teren wolny od zabudowy.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało przede wszystkim, że z akt sprawy nie wynika czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji zachodziły podstawy zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, nie obowiązuje zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu w szczególności przez jego zabudowę, od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. W przypadku gdy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie wyznacza zatem obszaru analizowanego i nie przeprowadza oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a cechy nowego obiektu ustalane są na podstawie wniosku inwestora. Analiza w takim przypadku ogranicza się do elementów wskazanych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy nie było dowodu potwierdzającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy Ł. Okoliczność ta wymagała zatem uzupełnienia.

Odnosząc się dalej do kwestii czy analizowany obszar oznaczony symbolami "A" jest zabudowany budynkiem gospodarczym o znacznych parametrach, czy jest to teren wolny od zabudowy, organ odwoławczy uznał, że również ta kwestia wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem Wójta było sporządzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wójt powinien jednoznacznie wyjaśnić, czy działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy są niezabudowane, zabudowane, czy też z rozpoczętą budową. Jeżeli na działkach objętych wnioskiem znajdują się zabudowania lub jest rozpoczęta budowa, należało ustalić status prawny tych budynków lub czynności. W świetle zarzutów odwołania powstała wątpliwość, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, która ma powstać, czy też która już istnieje. Kwestia ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować (art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ odwoławczy wskazał następnie na treści zaskarżonej decyzji, w której ustalono warunki zabudowy między innymi dla działki nr ewid. 639/2, mimo że w treści wniosku inwestorów wymieniono działkę o nr ewid. 639. Kolegium podkreśliło, że wniosek inwestora, stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji mając zatem wiedzę, iż działka 639 uległa podziałowi, a zatem w dniu składania wniosku nie było tak oznaczonej działki, powinien wezwać inwestorów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia (zmiany) wniosku, nie zaś samodzielnie modyfikować wniosek inwestorów.

Wyjaśnienia przy udziale inwestorów wymagał także przedmiot inwestycji. We wniosku wskazano inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego - garaż na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej. Tymczasem w piśmie z 24 lipca 2019 r. pełnomocnik inwestorów określił, że "planowany budynek jest przewidziany do realizacji jako budynek gospodarczy wielofunkcyjny tj. magazyn płodów rolnych (głównie zbóż) i magazyn maszyn rolniczych".

Kolegium wskazało dalej, że jak wynika z załącznika graficznego do decyzji warunki zabudowy określono dla części działki nr 432/1, 433/1. W tym zakresie część graficzna decyzji nie przystaje do jej części tekstowej, w której to jako teren inwestycji określono działkę nr 432/1, 433/1 (bez wskazania jej części) i 639/2.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji inwestycji. Wprawdzie zatem tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, podlega badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, jednak uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestorzy określili, że dojazd do drogi publicznej ma się odbywać poprzez dz. nr 639, która - co wskazano wyżej - uległa podziałowi, a zatem w dniu składania wniosku nie było tak oznaczonej działki. Wniosek w tym zakresie wymagał zatem uzupełnienia o prawidłowy nr działki. Organ pierwszej instancji - w kontekście zarzutów podniesionych przez Starostę - powinien również ustalić, czy wskazana jako teren inwestycji działka, przez którą miał być realizowany dostęp do drogi publicznej, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków. Wyjaśnienia wymagało także czy na działce 639/2 (po podziale) istnieje zjazd - okoliczność ta nie wynikała z mapy.

Kolejną kwestią, która wymagała wyjaśnienia, a nie została ustalona, była powierzchnia biologicznie czynna. Brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się między innymi po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie takie zostało wprawdzie uzyskane ale dotyczyło działki nr 639 (przed podziałem), a ponadto dotyczyło decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Kolegium z [...].Zdaniem Kolegium zachodziły zatem podstawy ponownego uzgodnienia projektu kwestionowanej decyzji.

Ostatnim uchybieniem, dostrzeżonym przez organ odwoławczy, było doręczenie zaskarżonej decyzji wnioskodawcom oraz obu ustanowionym pełnomocnikom, mimo że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., doręczenie powinno nastąpić wyłącznie do rąk jednego z ustanowionych pełnomocników.

Kolegium za niezasadne uznało natomiast zarzuty podniesione przez odwołujących w zakresie prawa do dysponowania terenem inwestycji przez wnioskodawców. Organ podkreślił, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli terenu inwestycji, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości. Decyzja taka nie rodzi bowiem żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

M. i S.G. wnieśli sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

W treści sprzeciwu skarżący podnieśli naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Mając na względzie wskazany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono między innymi, że art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje m.in. na wymóg dostępu do drogi publicznej. W istocie jednak wymóg ten zawiera się w treści zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą teren inwestycji musi być dostępny z tej samej drogi publicznej, co sąsiadująca z nim działka zabudowana. W myśl art. 2 pkt 14 powoływanej ustawy powyższy wymóg należy rozumieć zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostęp ten nie musi być zatem dostępem bezpośrednim. Wystarcza dostęp zapewniony za pośrednictwem drogi wewnętrznej, z ustanowioną służebnością albo z drogi oddanej we współwłasność lub we współużytkowanie wieczyste. Konieczne jest natomiast formalnoprawne zagwarantowanie dostępu, a w szczególności uzyskanie zapewnienia o możliwości urządzenia zjazdu z drogi publicznej na daną nieruchomość. W niniejszej sprawie działka, na której zaplanowano inwestycję, przylegała północną granicą do pasa drogowego drogi gminnej, zaś obsługa komunikacyjna miała odbywać się poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi gminnej.

Skarżący wskazali następnie, że wątpliwości czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, która ma powstać, czy też która istnieje, nie miały żadnego znaczenia dla sprawy. Celem decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego oraz określenie wymagań, jakie powinna spełniać zabudowa. Żaden przepis nie stanowił, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy można wystąpić jedynie wtedy, kiedy nieruchomość nie jest zabudowana. Organ miał obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja i - skoro wydał decyzję i ustalił warunki zabudowy - przyjąć należało, że przeprowadził ową analizę.

W dalszej części sprzeciwu skarżący wskazali, że składając wniosek o wydanie warunków zabudowy nie byli świadomi, że działka o nr 639 uległa podziałowi. Skoro jednak organ nie wezwał skarżących do sprostowania wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie stwierdził braków formalnych wniosku, a następnie wydał decyzję w sprawie, skorzystał tym samym z instytucji konwalidacji wniosku skarżących i wskazał w decyzji prawidłowy numer działki.

Odnosząc się do innych uchybień organu pierwszej instancji, wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, skarżący podnieśli, że uchybienia formalne organu, przy spełnieniu wszystkich wymogów przewidzianych przez przepisy prawa, nie mogą mieć dla nich negatywnego skutku i stanowić sankcji za niedopełnienie obowiązków.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżących popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem jedynie dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym zauważa, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. precyzyjnie wykazało, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium słusznie zwróciło uwagę na następujące nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji:

1. brak dowodu potwierdzającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, co jest istotne w świetle art. 64 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym];

2. brak wyjaśnienia czy wniosek dotyczy inwestycji, która ma dopiero powstać czy też takiej, która już istnieje - wobec treści notatki służbowej i fotografii z 26 lipca 2019 r. załączonych do odwołania Starosty [...];

3. brak wezwania inwestorów do sprecyzowania położenia i przedmiotu inwestycji, co spowodowało przekroczenie uprawnień przez organ I instancji, który nie może samodzielnie zmieniać wniosku;

4. niejednoznaczne określenie terenu inwestycji w części graficznej i tekstowej decyzji;

5. brak wyjaśnienia czy istnieje zjazd na drogę publiczną, z którego może korzystać inwestycja;

6. nieustalenie powierzchni biologicznie czynnej;

7. brak ponownego uzgodnienia decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zauważa, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy się zatem zgodzić, że zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium tak szerokiego zakresu niedociągnięć naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem części z tych ustaleń jeszcze nigdy nie poczyniono.

Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi, szczególnie twierdzenie jakoby bez znaczenia były ustalenia czy inwestycja objęta wnioskiem już istnieje lub jest w trakcie wznoszenia. Zaakcentować bowiem należy, że w sytuacji gdy inwestycja jest częściowo lub całkowicie zrealizowana, to prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy możliwie jest jedynie w ramach uprzedniego postępowania legalizacyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem aktem poprzedzającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego możliwe jest legalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta jest zatem pewnego rodzaju promesą budowlaną o charakterze generalnym, co do zasady wydawaną na przyszłość, dla zamierzeń dopiero planowanych, a nie już zrealizowanych na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie znajduje umocowanie w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązującym organ do stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla danego terenu w przypadku uzyskania przez innego wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwaleniu planu miejscowego, który w sposób odmienny reguluje zagospodarowanie danego terenu.

Zasadą jest zatem zakaz ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Rozróżniać bowiem należy zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero legalnie powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od trybu legalizacyjnego, wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2332/12).

W kontekście powyższego pozostałe zarzuty skargi schodzą na dalszy plan i nie mogą obecnie odnieść oczekiwanego skutku, bowiem w pierwszej kolejności organ musi zająć się wyjaśnieniem czy sporna inwestycja jest jeszcze w sferze zamierzeń czy jest już realizowana. Niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji w zakresie ewentualnego etapu realizacji zamierzenia inwestora i danie możliwości wypowiedzenia się inwestorowi co do tych okoliczności w sposób szczególnie istotny wpływa na sposób rozstrzygania w niniejszej sprawie, a jednocześnie pozwala na zachowanie zasady dwuinstancyjności i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.

IB