Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej L. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz J. S. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1018/15, uchylił decyzję Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Sąd nadmienił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. J. S. wystąpił do Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. o udostępnienie informacji w postaci:

- dokumentu zawierającego listę pracowników obecnie zatrudnionych w Spółce,

- dokumentów zawierających rejestr uchwał Rady Nadzorczej,

- dokumentów zawierających rejestr uchwał Zarządu.

Prezes Zarządu przesłał wnioskodawcy ewidencję uchwał podejmowanych przez Zarząd Spółki, informację, iż Spółka nie posiada rejestru uchwał Rady Nadzorczej, a także decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu zawierającego listę pracowników zatrudnionych w Komunikacji Miejskiej L. Sp. z o.o. W uzasadnieniu ww. decyzji, podjętej na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1182 ze zm.), wskazano, że informacje odnoszące się do członków zarządu zostały już wnioskodawcy udostępnione, natomiast w zakresie pozostałych pracowników nie jest możliwe udostępnienie ich listy m.in. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podanie imienia i nazwiska stanowi bowiem podanie danych osobowych, które w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, podlegają ochronie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu Komunikacji Miejskiej L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i w zw. z art. 104 i art. 107 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji ponowił argumentację zaskarżonej decyzji, wskazując, iż w dalszym ciągu nie ma możliwości udostępnienia imienia i nazwiska pracowników, z wyjątkiem tych którzy rzeczywiście pełnią funkcje publiczne, a zatem zarządu i prokurentów, których dane są ogólnie dostępne zarówno w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej Spółki, stronie internetowej Spółki, a nadto osób, które wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych dobrowolnie.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję oraz zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), dalej powoływanej jako "Konwencja", poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o osobach zatrudnionych w spółce, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy i jest powołana do wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem komunalnym;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego jawność zatrudniania w podmiotach będących własnością gminy jest identyczna jak w przypadku samej gminy, jednakże różnica jest związana z kwestią bezwarunkowego publikowania informacji publicznych. Dlatego też nie można przyjąć, iż zatrudnianie w spółkach komunalnych będzie mniej transparentne niż w urzędzie gminy. Stanowisko takie powodowałoby bowiem nierównowagę. W ocenie autora skargi w wielu przypadkach pozbawienie możliwości kontroli społecznej przy zatrudnianiu w spółkach prowadziłoby też do nepotyzmu, czy nadużyć.

Dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Sądem organizacja społeczna: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. przychyliła się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydane przez organ winny zostać uchylone. Wywody poczynione przez organ uznała zaś za błędne i naruszające prawa i wolności człowieka.

Powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Prezes Zarządu Komunikacji Miejskiej L. Sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...] i która wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Oceniając natomiast, czy żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej Sąd stwierdził, że informacja w postaci listy szeregowych pracowników Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Nie mieści się również w katalogu informacji określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., dotyczących informacji o podmiotach obowiązanych oraz zasadach ich funkcjonowania. W ocenie Sądu bezsporne jest natomiast, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne w Spółce, tj. członkach zarządu oraz prokurentach, a nadto tych, które wyraziły na to zgodę, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tego względu Sąd stwierdził, że zastosowanie u.d.i.p. i odmowa udostępnienia informacji, która nie posiada przymiotu informacji publicznej, nastąpiły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co skutkuje w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Odnosząc się do wniosku skargi o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, Sąd I instancji wskazał, iż decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2015 r., zaś skarga została nadana przez niego w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Konkludując, Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji, organ winien jedynie poinformować go na piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1221/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Spółki z o.o. Komunikacja Miejska [...] z siedzibą w L. na rzecz J. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

NSA podkreślił, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną rozumie szeroko, wskazując, iż jest to "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", ale nie ulega wątpliwości, iż są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc to sprawy ogółu, a samo pojęcie "sprawy publiczne" koresponduje z pojęciem dobra wspólnego. W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez podmioty ją reprezentujące będące w posiadaniu informacji publicznej objętej żądaniem udostępnienia. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane jest z treści art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stanowi on źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotną wskazówką interpretacyjną powyższej regulacji jest fakt umieszczenia jej w Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Powyższe uzasadnia wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwzględnieniem charakteru praw i wolności politycznych. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej leżą zatem te same wartości, które znajdują się u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), zaś realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja akcentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako podstawy prawa dostępu do informacji publicznej.

Zdaniem NSA nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., którą zaprezentował Sąd I instancji.

Strona skarżąca będąc spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...], jest osobą prawną wykonującą zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) przewiduje dla spółek komunalnych odmienne niż zawarte w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm.), uregulowania dotyczące: obowiązku powoływania rady nadzorczej, kadencyjności rady nadzorczej, trybu powoływania członków rady nadzorczej i ich kwalifikacji, ograniczeń dotyczących członków rady nadzorczej i sposobu powoływania członków zarządu, które różniąc się istotnie od zasad ogólnych przewidzianych w przepisach K.s.h., mają pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami (vide: M.Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Wolters Kluwer, W-wa 2008 r., s. 432). Znacząco różnicuje to sposób zarządzania tego rodzaju spółką w porównaniu do spółki uregulowanej wyłącznie przepisami K.s.h., wzmacniając pozycję wspólnika w relacjach z organami spółki.

Specyfika działalności z zakresu użyteczności publicznej prowadzonej na rzecz lokalnej wspólnoty, a także szczególny, charakterystyczny wyłącznie dla spółek komunalnych sposób zarządzania, pozwala za najważniejsze cechy takiej spółki uznać nie tylko monopolistyczną pozycję rynkową, wysoką kapitałochłonność majątku, nierynkowy sposób ustalania cen i niską elastyczność cenową, ale także silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz silne oddziaływanie ekonomiczne i społeczne spółki na otoczenie.

Wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, sprawia iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny, w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki wykonują czynności faktycznie będące realizacją tegoż zadania. Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz zwrotne oddziaływanie spółki na otoczenie nie pozwala zgodzić się z tezą postawioną przez Sąd I instancji, iż lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną "nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych". Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje na owo oddziaływanie chociażby w aspekcie potencjalnego nadużycia władzy przy zatrudnianiu pracowników, co wpisuje się w podstawową dyrektywę interpretacyjną art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którą jest jawność ukierunkowana na rzetelne działanie instytucji wykonujących zadania publiczne. W powyższym kontekście NSA także zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, gdy wskazuje jako naruszony przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Skoro regulacja ta ma charakter egzemplifikacji i nie prezentuje wyczerpująco tego, co stanowi przedmiot informacji publicznej, to samo odwołanie się do pojęcia "braku komunikatu o sprawach publicznych" – jak uczynił to Sąd I instancji – uznać należy za niewystarczające dla możliwości uznania, że przedmiotem żądania skarżącego nie jest informacja publiczna, o której mowa w tym przepisie.

NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie w kwestii naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a także art. 10 ust. 1 Konwencji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do zanegowania prawa obywatela do otrzymywania informacji ważnych ze względu na interes ogólny (vide: wyrok ETPCz z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért (Węgierski Związek na rzecz Wolności Obywatelskich) v. Węgry., skarga nr 37374/05; M. A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, WKP 2017 r. uwagi do art. 10; A. Gliszczyńska-Grabias [w:] R. Wieruszewski (red.), A. Gliszczyńska-Grabias, K. Sękowska-Kozłowska, W. Sobczak, L. Wiśniewski, Lex, 2012 r., uwagi do art. 19).

NSA wskazał również na zasadność zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, że lista pracowników spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że odmowa udostępnienia listy pracowników spółki komunalnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, NSA wskazał, iż przepis ten w skardze kasacyjnej został uznany za normę materialnoprawną. Tak zaklasyfikowany zarzut jest błędny, bowiem ww. przepis nie jest normą prawa materialnego lecz przepisem postępowania, bowiem nie określa praw i obowiązków stron postępowania, a jedynie jeden ze sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wszak przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Nieumiejętność kwalifikowania zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, przy uznaniu, iż ww. zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Powyższy zarzut kasacyjny NSA uznał za zasadnie podniesiony w zakresie niezaakceptowania przez Sąd I instancji poprawności formy odmowy dostępu do żądanej przez skarżącego informacji. Potwierdzenie trafności stawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa materialnego i uznanie tym samym, że lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną, implikuje sposób, w jaki może nastąpić odmowa udostępnienia takiej informacji. Określa go norma art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Właśnie w formie decyzji Prezes Zarządu Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o. o. rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, nie kwestionując tego, iż żądana informacja stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia Sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Kierując się przedstawionymi zasadami oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w odniesieniu nie tylko do zaskarżonej decyzji, ale również wobec poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r.

Przystępując do szczegółowych rozważań, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że na tak dokonaną ocenę w istotny sposób rzutować musiał fakt, iż sprawa niniejsza była – na skutek skargi kasacyjnej – przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wcześniej już opisanym, prawomocnym orzeczeniem z dnia 25 kwietnia 2018 r. uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1018/15 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W takiej sytuacji, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, należy uwzględnić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej, których nie wyznaczają już tylko przepisy art. 134 i art. 135 P.p.s.a., ale również art. 183 § 1 tej samej ustawy. Inaczej mówiąc, granice sprawy – w której orzeka w takiej sytuacji sąd – podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX Nr 238489).

Po drugie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 P.p.s.a. przesądzający o tym, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Chodzi głównie o sytuacje: gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż te, których interpretacji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny; lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 294/05 LEX Nr 187537). W sprawie będącej obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających wyłączenie stosowania art. 190 P.p.s.a.

Zważyć zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni – w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy – znajdujących w tej sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd drugiej instancji wywiódł mianowicie, że dane osobowe pracowników Spółki komunalnej stanowią informację publiczną.

W tym stanie rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobligowany do zbadania, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia danych osobowych pracowników Spółki – poza członkami Zarządu i prokurentami, odsyłając w tym zakresie do Biuletynu Informacji Publicznej Spółki – w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając tę kwestię, wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w materii prawa do prywatności przyjął, że możliwość ingerencji w prawo ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób – funkcjonariuszy – ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy Spółki, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o stosunku pracy konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W nawiązaniu do powyższego zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej zaś sprawie organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich, poza członkami Zarządu i prokurentami, pracowników Spółki, podnosząc, że pełnią oni wyłącznie funkcje usługowe. Tej tezy dotyczącej charakteru funkcji pełnionych przez osoby objęte wnioskiem, organ nie udowodnił jednak w żaden sposób, poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Nie przedstawił bowiem nawet listy stanowisk utworzonych w Spółce a obsadzonych przez pracowników organu, ani zakresów obowiązków przypisanych do każdego z ww. stanowisk. Tym samym pozbawił Sąd administracyjny, jak też wnioskodawcę, możliwości weryfikacji poprawności podniesionych twierdzeń. Tutejszy Sąd nie dysponując zaś powyższymi danymi, nie jest w stanie zbadać, czy organ prawidłowo zakwalifikował osoby objęte wnioskiem do kategorii osób nie pełniących funkcji publicznych i przez to korzystających z ochrony przewidzianej przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, w niniejszej sprawie brak było możliwości oceny poprawności skarżonej decyzji i zawartej w niej odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia dokona analizy stanu faktycznego sprawy i podejmie działania stosowne do poczynionych ustaleń.