Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1209/12 w sprawie ze skargi J. T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1209/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. T., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GOIŚ", z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WOIŚ", odmówił J. T. właścicielowi firmy PHU J. J. T. przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w art. 84c § 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

W ocenie [...] WIOŚ nie zaistniały przesłanki określone w art. 58 § 1 K.p.a., ponieważ nie można było uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. T..

Zaskarżonym postanowieniem GOIŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 84c ust. 3 ustawy, stwierdził, że J. T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie, jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia rozpoczęcia kontroli w jego firmie, jednak termin ten jest terminem prawa materialnego i nie może on być przywrócony. Zdaniem GIOŚ, organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu ze względu na niedopuszczalność prowadzenia tego postępowania z powodu uchybienia terminu wskazanego w art. 84c ust. 3 ustawy.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T., wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 84c ust. 3 przez błędne przyjęcie, że termin w nim określony jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na zasadach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1209/12, uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, przytaczając treść art. 84c ust. 1, 3 i 16 ustawy, zaznaczył, że spór między stronami sprowadza się w istocie do ustalenia czy wskazany termin dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw należy zaliczyć do kategorii terminów prawa materialnego czy terminów procesowych. Sąd podkreślił, że brak jest regulacji prawnych, które pozwalałyby jednoznacznie rozstrzygnąć z jakim terminem w istocie mamy do czynienia. Powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji o uznaniu charakteru terminu nie powinno przesądzać wyłącznie kryterium miejsca regulacji, tj. okoliczność zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub procesowej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1230/94).

Sąd zwrócił uwagę, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że terminy procesowe to terminy przewidziane dla dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. Są to terminy przewidziane dla realizacji przez stronę czynności w postępowaniu zmierzającym do ukształtowania jej materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków. Natomiast terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Te pierwsze co do zasady są przywracane, natomiast uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym i uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczą.

W ocenie Sądu, termin o jakim mowa w art. 84c ust. 3 ustawy ma charakter procesowy albowiem określa granice czasowe dla dokonania danej czynności procesowej – sprzeciw jest czynnością procesową, i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków strony o charakterze materialnoprawnym. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej o takim charakterze tego terminu rozstrzyga również brzmienie art. 84c ust. 16, odwołujące się w zakresie nieuregulowanym tym aktem prawnym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 58 K.p.a. mówiącego o przywróceniu terminu. Zgodnie z jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu, brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu stanowiłoby nieuzasadnione wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontrolowanego przedsiębiorcy. Gdyby podzielić pogląd organu to każdy termin w istocie rzeczy można byłoby uznać za termin materialnoprawny. A zatem zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko skarżącego przedstawione w skardze o wadliwej interpretacji przepisu art. 84c ust. 3 ustawy zastosowanej przez organ administracji i uznaniu, że termin w określony w art. 84c jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na zasadach ogólnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84c ust. 3, 4 i 5 ustawy przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez bezzasadne przyjęcie, że termin określony w tych przepisach ma charakter terminu prawa procesowego, oraz że wywołuje on jedynie skutki procesowe, podczas gdy termin określony w tych przepisach ma charakter terminu prawa materialnego, z upływem którego wygasa możliwość wstrzymania przez przedsiębiorcę czynności kontrolnych organu kontroli na podstawie art. 84c ust. 5 ustawy w związku z jednostronnym władczym oświadczeniem woli przedsiębiorcy skierowanym do organu kontroli.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 84c ust. 3, 4 i 5 ustawy przez wydanie wyroku uchylającego postanowienie GIOŚ z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie błędnego przyjęcia, że art. 58 § 1 i 2 K.p.a. ma zastosowanie do terminu określonego w art. 84c ust. 3 i 4 ustawy przez przyjęcie, że jest to termin prawa procesowego, wobec czego może podlegać przywróceniu w sytuacji, gdy w rzeczywistości jest to termin prawa materialnego związany z realizacją uprawnienia przedsiębiorcy do jednostronnego władczego wstrzymania czynności kontrolnych organu kontroli do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości co do zasadności kontroli przez organ kontroli, a w związku z tym termin ten jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu na zasadach ogólnych określonych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 84c ust. 3 ustawy, ponieważ termin do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w tym przepisie jest terminem prawa procesowego.

Po pierwsze, należy mieć na uwadze kontekst postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na gruncie tej ustawy nie mamy do czynienia z sensu stricte postępowaniem administracyjnym. Nie oznacza to z kolei, że termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84c ust. 3 ustawy, jest terminem prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że dokonanie wykładni językowej omawianego przepisu daje jednoznaczną odpowiedź z jakim terminem (materialnym czy procesowym) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie ze znaczeniem językowym sprzeciw oznacza: 1. «niezgadzanie się, protest»; 2. «żądanie ponownego rozpoznania sprawy przez stronę, w której sprawie zapadło orzeczenie podczas jej nieobecności» (por. Słownik języka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl/slownik/2523467/sprzeciw). Z wykładni językowej wynika, że sprzeciw to uprawnie procesowe mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań. To oznacza, że termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter terminu procesowego.

W znaczeniu systemowym instytucja sprzeciwu jest na gruncie ustawodawstwa polskiego, w tym w wymiarze historycznym, instytucją prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym w znaczeniu materialnym na gruncie prawa administracyjnego związana jest z podjęciem działania przez organy administracyjne, a nie uprawnieniami procesowymi określonego podmiotu. To zawsze organ ma termin na wniesie sprzeciwu w reakcji na konkretne żądanie strony zmierzające do wywołania skutków w sferze praw i obowiązków. Z takim właśnie sprzeciwem rodzącym określone skutki materialnoprawne mamy do czynienia np. w Prawie budowlanym (brak sprzeciwu uprawnia do przystąpienia do wykonania określonych robót budowlanych) oraz w prawie korporacyjnym adwokatury i radców prawnych (brak sprzeciwu umożliwia wpisanie na określoną listę korporacyjną, co uprawnia do wykonywanie zawodu). Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu oznacza "milczącą zgodę" organu na nadanie podmiotowi wnioskującemu konkretnych praw i obowiązków wynikający z norm materialnoprawnych.

W sensie materialnym sprzeciw jest zatem związany ze sferą konkretnych praw i obowiązków, których uzyskania domaga się wnioskodawca. Stanowi reakcję organu administracyjnego na żądanie podmiotu. Wniesienie przez organ sprzeciwu w przewidzianym terminie oznacza, że w sensie materialnoprawnym nie zaistnieje skutek w postaci nadania praw i obowiązków. W niniejszej sprawie, na podstawie omawianego przepisu uprawnionym do wniesienia sprzeciwu nie jest organ, lecz przedsiębiorca. W takiej sytuacji nie może być zatem mowy o jakiejkolwiek "milczącej zgodzie" organu administracyjnego. Sprzeciw na gruncie art. 84c ust. 3 ustawy nie służy zakwestionowaniu konkretnych uprawnień wynikających z norm prawa materialnego, lecz stanowi formę protestu przedsiębiorcy w związku z prowadzonymi przez organ działaniami kontrolnymi w jego przedsiębiorstwie.

Ponadto dokonanie wykładni celowościowej (teleologicznej), tj. na podstawie celu, jaki ma realizować omawiany przepis, sprzeciw o jakim mowa w tym przepisie to uprawnie procesowe mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań. W tym zakresie należy bowiem sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr VI.1204). Jak wyniku z tego uzasadnienia, dotychczas przedsiębiorcy nie dysponowali żadnymi środkami prawnym, które służyłyby ochronie ich interesów w związku z dokonanymi przez organ naruszeniami prawa podczas kontroli. Niewątpliwie zatem ustawodawca w omawianym przepisie pojęcie sprzeciwu wiąże z instytucją prawa procesowego, jako "środka prawnego", które to pojęcie jest zastrzeżone dla postępowania służącego do uchylenia się w trakcie procedury odwoławczej od skutków wadliwych działań.

Funkcja omawianego przepisu nie ma za zadanie przyznać przedsiębiorcy jakichś konkretnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, lecz ma stanowić formę środka prawnego jako przeciwstawienie się nielegalnym działaniom organu związanym z dokonywaną u przedsiębiorcy kontrolną. Co więcej z przepisów ustawy nie wynika by brak sprzeciwu miał za zadanie sanować nielegalne działania organu, czy też wywoływać skutek w postaci domniemania legalności przeprowadzonej kontroli. Na gruncie tej ustawy sprzeciw wywołuje skutek w postaci wstrzymania czynności kontrolnych (art. 84c ust. 5) i biegu czasu trwania kontroli (art. 84c ust. 6), a więc wiąże się wyłącznie z możliwością wykonywania kompetencji przez organ kontrolujący. Zatem nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego dla przedsiębiorcy lecz w sferze możliwości wykonywania swoich kompetencji przez organ, a dotyczących wyłącznie dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

Powyższe stanowisko potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie omawianego przepisu, jak i samej ustawy, zgodnie z którym termin na wniesienie sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej. Sprzeciw jest czynnością procesową i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I GSK 698/11). Ponadto postępowanie kontrolne prowadzone w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13).

Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 84c ust. 3, 4 i 5 ustawy należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Poza tym nie do przyjęcia jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wniesienie sprzeciwu powoduje otwarcie jakiegoś nowego postępowania. Toczy się ono bowiem już i tak w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, z tą różnicą, że sprzeciw może wywołać skutek w postaci odstąpienia od czynności kontrolnych bądź dalszego kontynuowania tych czynności. Poza tym to otrzymanie sprzeciwu przez organ powoduje skutek w postaci spełnienia dyspozycji art. 84c ust. 16 ustawy. Jest to związane z obowiązkiem rozpoznania sprzeciwu, w tym ewentualną koniecznością zastosowania art. 58 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie chodzi o to czy toczy się przed wniesieniem sprzeciwu postępowanie administracyjne, ale to czy sprzeciw, a co za tym idzie termin do jego wniesienia, to instytucje qasi-procesowe do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. Poza tym i tak postępowanie kontrolne nawet to toczące się przed wniesieniem sprzeciwu nie ma waloru postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia 12 stycznia 2012 r., nie wynika by w niniejszej sprawie czynności kontrolne zostały przeprowadzone w związku ze wszczętym postępowaniem, a więc w jego ramach.

Dlatego też zarzutów dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku art. 58 § 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 84c ust. 3, 4 i 5 ustawy, należało także uznać jako niezawierający usprawiedliwionych podstaw.

Trafności powyższych stwierdzeń nie zmieniają też ewentualne skutki związane z koniecznością rozpoznania przedmiotowego sprzeciwu, jeżeli rzeczywiście istnieją podstawy do przywrócenia terminu. Wykładnia art. 84c ust. 3 ustawy, zgodnie z którą sprzeciw w niniejszej sprawie ma wymiar procesowy nie ma wpływu na obawy organu związane z ewentualną koniecznością rozpoznania sprzeciwu. W kontekście przedmiotowej sprawy to, że organ zakończył czynności kontrolne wymaga szerszego spojrzenia na zagadnienie. Nawet bowiem w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy zakończono kontrolę, już nie ma możliwości jej wstrzymania. Niewątpliwie przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu będzie oznaczał de facto, że przedsiębiorca został pozbawiony możliwości kwestionowania czynności organu kontrolującego dokonanych w trybie art. 84c ustawy. Jednakże z mocy art. 77 ust. 6 ustawy przedsiębiorcy przysługuje możliwość kwestionowania dowodów w sprawie, ale w kontekście czy miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1532/10; z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11). Nie może być zatem żadnej mowy o wstrzymaniu czynności kontrolnych u przedsiębiorcy ze skutkiem wstecznym. Legalność zebranych dowodów może być oceniana ewentualnie na gruncie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 77 ust. 6.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.