Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1726/13 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ogólnopolskiego Związku [...] na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], którą to decyzją odmówił Ogólnopolskiemu Związkowi [...] udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. łącznej ilości mas (m3) drewna okrągłego (wielko i średniowymiarowego surowca tartacznego) pozyskanego w ramach sprawowanego zarządu w nadleśnictwach PGL LP z drzewostanu lasów Skarbu Państwa (odrębnie) w 2010 r., 2011 r. oraz 2012 r. w rozbiciu na:

a) drewno wielkowymiarowe iglaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

dłużyce W- standard, W- z wyborem,

kłody Wk- standard, Wk- z wyborem,

pozostałe (specjalistyczne, okleina, słupy itd.),

b) drewno wielkowymiarowe liściaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

dłużyce W- standard, W- z wyborem,

kłody Wk-standard, Wk-z wyborem,

pozostałe (specjalistyczne, okleina, słupy itd.),

c) drewno średniowymiarowe osobno iglaste osobno liściaste, z podziałem na następujące grupy handlowe:

drewno stosowe przemysłowe S-przemysł,

drewno stosowe energetyczne S-energ.,

drewno stosowe ogólnego przeznaczenia,

drewno kopalniakowe S-10,

drewno słupowe S-11,

drewno pozostałe,

2. łącznej ilości mas pozyskanego drewna (w m3), o którym mowa w pkt 1 zadysponowanej w tych latach – w rozbiciu na poszczególne nadleśnictwa oraz regionalne dyrekcje LP - do sprzedaży na potrzeby gospodarki narodowej w trybie przetargów i aukcji internetowych zorganizowanych przez PGL LP na podstawie narzuconych przedsiębiorcom i pozostałym nabywcom decyzji własnych dyrektora generalnego LP w formie:

a) zarządzenia nr 69 z dnia 14 października 2009 r. w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w 2010 r. (znak OM-906-1- 395/09),

b) zarządzenia nr 49 z dnia 7 października 2010 r. w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w 2011 r. (znak OM-906-1- 314/10),

c) zarządzenia nr 51 z dnia 27 października 2011 r. w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w 2012 r. (znak OM-900-8/11),

d) zarządzenia nr 39 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe na II półrocze 2012 r. (znak EM- 900-7/12).

3. łącznej ilości mas (m3) drewna tartacznego ze wskazaniem wym. powyżej grup handlowych, udostępnionych przez Dyrektora Generalnego LP do sprzedaży przez Skarb Państwa w tym okresie z pominięciem przetargów i aukcji, na warunkach preferencyjnych, bo na podstawie umów zawartych wg innych zasad, niż wynikało to z powołanych zarządzeń

4. wskazania:

a) nabywców wraz z dokładnym określeniem stron zawierających umowę,

b) rodzaju umowy - jednoroczna, wieloletnia, ewentualnie porozumienie wieloletnie,

c) ilości przyrzeczonego lub przydzielonego do zakupu przez dany podmiot surowca tartacznego (towaru), ze wskazaniem konkretnego sortymentu,

d) ceny jednostkowej towaru (w zł/m3) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050), z rozbiciem na poszczególne sortymenty,

e) ceny - w rozumieniu powołanej w pkt d) ustawy - całej masy surowca zakupionej w 2010 r., 2011 r. i 2012 r. przez poszczególnych nabywców,

f) nadleśnictw lub innych jednostek organizacyjnych LP realizujących tę sprzedaż. Jako podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej organ wskazał art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także zarządzenie nr 48 z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalania zasad klasyfikacji, ochrony i udostępnienia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe.

W motywach uzasadnienia podał, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wskazał szczególnego interesu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje nie stanowią informacji prostej, tylko przetworzoną. Nadto, informacje stanowią tajemnicę, posiadają wartość gospodarczą i mają istotne znaczenie na rynku przemysłu drzewnego - a zatem podlegają wyłączeniu w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.)

Skargę na powyższą decyzję wniósł Ogólnopolski Związek [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, podniósł, że Generalny Dyrektor Lasów Państwowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ale nie jest przedsiębiorcą, więc nie obejmuje go przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ocenić należało, czy został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: 1) czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. 2) czy Dyrektor Generalny Lasów Państwowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. 3) czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy też przetworzoną. 4) czy w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto, czy Dyrektorowi Lasów Państwowych można przypisać przymiot przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o Lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) Dyrektor Generalny reprezentuje Skarb Państwa, w zakresie zarządzanego mienia, i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Przy tak określonym statusie prawnym Dyrektora Generalnego (jednostka organizacyjna Skarbu Państwa nieposiadająca osobowości prawnej) ocenić też należało, czy jednostce tej można przypisać przymiot przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaznaczyć należy, że dopiero przesądzenie, iż Dyrektor Generalny Lasów posiada status przedsiębiorcy uprawnia do rozważań (przy odmowie udzielenia żądanych informacji) czy organ mógł powołać się, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.)

Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) wynika, że przedsiębiorcą - oprócz osoby fizycznej i osoby prawnej - jest "jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą".

W kwestii statusu prawnego Lasów Państwowych i w kwestii czy Lasy Państwowe są przedsiębiorstwem wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SK 5/08. W uzasadnieniu tego wyroku SN stwierdził, że nie może być wątpliwości, że Lasy Państwowe, które z kolei dzielą się na wewnętrzne jednostki organizacyjne, w tym regionalne dyrekcje Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2) nie zostały wyposażone w cechę, którą musi posiadać przedsiębiorca - cechę zdolności prawnej do wykonywania we własnym imieniu działalności gospodarczej. Strukturalne określenie Lasów Państwowych, jako jednostki organizacyjnej zależnej od Skarbu Państwa, zostało potwierdzone w przepisach określających pozycję Lasów Państwowych z tytułu zarządu lasami i prowadzonej w związku z tym gospodarki leśnej (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy).

Kwestia określenia statusu Lasów Państwowych była też przedmiotem rozważań w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 277/09 który wskazał zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, Lasy Państwowe, jako państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Sąd zauważył, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia przedsiębiorcy, a zatem dla potrzeb ustalenia, czy dany podmiot w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. posiada status przedsiębiorcy, a tym samym czy posiada prawo powołania się na tajemnicę handlową, posłużyć się trzeba definicją przedsiębiorcy zawartą w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) oraz oprzeć należy się na ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która precyzuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 11 ust. 4).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie dokonał oceny w zakresie czy żądane informacje stanowią informacje proste, czy też przetworzone ograniczając się do stwierdzenia, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone.

W wytycznych Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy i oceni, które z żądanych informacji stanowią informacje proste, a które przetworzone. Nadto dokona analizy, które z żądanych informacji wynikają z jawnych bilansów i sprawozdań (§ 8, § 9 rozporządzenia wykonawczego) i wskaże w tym zakresie tzw. ścieżkę dostępu - to jest drogę publicznego dostępu do tych informacji biorąc pod uwagę, że stanowią one informacje dotyczące majątku Skarbu Państwa, których Lasy Państwowe jako jednostka organizacyjna są jedynie reprezentantem, a nie właścicielem. Ewentualnie wskaże, które z żądanych informacji znajdują się w BIP. Nadto dokona oceny i wykaże (czego nie uczynił), że posiada status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Generalny Lasów Państwowych zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. ) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że DGLP nie dokonał wyczerpującej oceny przesłanek udzielania informacji publicznej w stanie faktycznym niniejszej sprawy,

- przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na braku autorytatywnego określenia, czy DGLP zgodnie z prawem powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i czy w świetle okoliczności prawnych i faktycznych poddanej kontroli sprawy jest uprawniony do powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy,

- przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczególnych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa ( Dz. U z 1999 r., Nr 77, poz. 864 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niektóre spośród informacji żądanych przez wnioskodawcę wynikają z jawnych bilansów i sprawozdań będących tzw. informacją prostą,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje których żądał wnioskodawca nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorcę,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie informacje których żądał wnioskodawca nie miały charakteru informacji przetworzonej.

Wskazując na powyższe okoliczności Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ogólnopolski Związek [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji jaki stan faktyczny przyjął Sąd za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Błędnie przyjął też Sąd I instancji, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie wyjaśnił czy jest uprawniony do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera braki i jest niespójne, które to uchybienia uniemożliwiają kontrolę tego orzeczenia. Z wywodów Sądu I instancji nie wynika czy Dyrektor Lasów Państwowych odmawiając udzielenia informacji publicznej mógł powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zaleceniach Sąd I instancji nakazał dokonanie oceny i wykazanie, że Lasy Państwowe posiadają status przedsiębiorcy. Stanowisko Sądu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych przedstawiono argumenty na rzecz zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (strony od 7 do 9 uzasadnienia decyzji) . Stanowisko to w wersji skróconej zostało podtrzymane w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (strony od 4 do 5 uzasadnienia decyzji ). W pierwszej z wymienionych decyzji powołano się na Zarządzenie nr 48 z dnia 6 października 2010 r. w sprawie ustalania zasad klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które to Zarządzenie załączono do akt postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji zawiera także argumentację prawną odnośnie dopuszczalności powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ud.i.p.

W świetle twierdzeń Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wyrażonych we wspomnianej decyzji rzeczą Sądu I instancji była ocena poprawności poglądu wyrażonego w wymienionej decyzji.

Również w kwestii twierdzeń co do charakteru żądanych informacji z uzasadnień obu decyzji wynika jednoznacznie, że wszystkie informacje, których domaga się Ogólnopolski Związek [...] są informacjami przetworzonymi. Sąd I instancji winien był dokonać oceny poprawności tego stanowiska i w przypadku braku aprobaty tego stanowiska, winien przedstawić swoją argumentację. Ponadto powołując się na postanowienia § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ewidencjonowania majątku Skarbu Państwa ( Dz. U. Nr 77, poz. 864), Sąd I instancji nie wskazał jakie informacje, których domaga się Ogólnopolski Związek [...], miałby, w świetle powołanego § 9 cytowanego rozporządzenia, sporządzać Dyrektor Generalny Lasów Państwowych.

Z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego było przedwczesne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.