Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1690/12 w sprawie ze skargi B. P., M.Ż. i P. M. na uchwałę R. M. L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia dworca, udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1690/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P., M. Ż., P. M. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia dworca udostępnionego dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tego obiektu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt II wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K., Sąd I instancji) przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Miasta L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 567, dalej ustawa o samorządzie gminnym) w związku z art. 15 ust.1 i 2 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm., dalej: u.p.t.z.), podjęła uchwałę, w której określono warunki udostępnienia dla wszystkich operatorów i przewoźników obiektu dworcowego przy ul. T. w L. oraz warunki i zasady korzystania z tego obiektu.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. B. P., M. Ż. i P. M., żądając stwierdzenia nieważności uchwały a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarga została poprzedzona wystąpieniem przez skarżących z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, które nie zostało uwzględnione.

Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym,

- art 15 ust. 1 pkt 6 i art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z.,

- art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie zasady legalizmu przy rozpatrywaniu wezwania do usunięcia naruszenia dotyczącego ww. uchwały. W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała w sposób oczywisty naruszyła przepisy prawa materialnego wyrażone w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż na moment podjęcia zakwestionowanej uchwały Miasto L. nie znajdowało się w posiadaniu prawa zarządu mieniem w postaci obiektu dworcowego przy ul. T. Wskazany dworzec nie był bowiem składnikiem mienia gminy ani gminnym obiektem użyteczności publicznej. Skarżący zaakcentowali, że uchwała została podjęta przedwcześnie, bez umocowania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, gdyż na chwilę jej podjęcia dworzec przy ul. T. był zarówno w wieczystym użytkowaniu, jak i znajdował się we władaniu konkurencyjnego przewoźnika drogowego, przedsiębiorstwa PKS P.-G. Sp. z o.o. W związku z tym, zarówno Burmistrz Miasta L., jak również Rada Miasta L. nie posiadali tytułu prawnego do dysponowania obiektem dworcowym przy ul. T. ani działką nr [...], na którym znajduje się dworzec. Wskazano na fakt, że na dzień wydania przedmiotowej uchwały umowa dzierżawy obiektu dworcowego nie została zawarta, a zatem określanie zasad korzystania z dworca, którego dysponentem nie jest ani Rada Miasta, ani Burmistrz Miasta L. jest niezgodne z prawem. Wskazano na naruszenie przez Radę Miasta L. ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez zapisanie w § 3 uchwały stawek opłat, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na: określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, podczas gdy Gmina L. na dzień podjęcia uchwały - w dniu [...] sierpnia 2012 roku, jak i na dzień jej wejścia w życie w dniu 27 września 2012 r. nie była właścicielem lub zarządzającym obiektem dworca przy ul. T. Według wnoszących skargę zapis § 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały określającej warunki i zasady korzystania z obiektu narusza interes faktyczny i prawny innych przewoźników, w tym skarżących. Z uchwały wynika, że Miasto L. w porozumieniu z PKS P.-G. Sp. z o.o. wskaże administratora obiektu. Wprost oznacza to, że inny przewoźnik, konkurencyjny będzie wyznaczał administratora dworca, z którego pozostali przewoźnicy tacy jak skarżący mają w przyszłości korzystać. Podkreślono, że na początku października 2012 r. przewoźnicy zostali poinformowani, że administratorem dworca została konkurencyjna spółka PKS P.-G. Sp. z o.o. Według skarżących, taki tryb wyznaczenia administratora pozbawia waloru konkurencyjności na rynku przewozu osób, jednocześnie eliminując kilkanaście firm z wykonywanych przewozów. Uchwała oraz działania, które na jej podstawie zostały podjęte przez Miasto L., w sposób rażący narusza zasadę konkurencyjności, a także w nadmierny sposób ingeruje w możliwość podejmowania indywidualnych uzgodnień umownych, co do zasad i warunków korzystania z przystanków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, WSA w K. na wstępie rozważań wskazał, że:

– zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny;

– skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, występując z takimi wezwaniami, które wpłynęły na dziennik podawczy Urzędu Miasta L. w dniu [...] września 2012 r.;

– z treści skargi wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący zaskarżyli przedmiotową uchwałę w całości;

– w sytuacji, gdy skarżący są właścicielami firm przewozowych osób i podnoszą, że zaskarżona uchwała nie chroni ich praw, uprzywilejowując w § 2 pkt 3 właściciela obiektu, którym jest konkurencyjny przewoźnik PKS P.-G., w ten sposób, że w porozumieniu z nim Miasto L. wskazuje administratora obiektu, który będzie odpowiadał za organizację i bieżące funkcjonowanie dworca, to należy przyjąć, że interes prawny skarżących wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych u.p.t.z. został naruszony treścią zaskarżonej uchwały, gdy uwzględni się w kontekście treści § 2 pkt 3 uchwały również jej § 1, zgodnie z którym "udostępnia się dla wszystkich operatorów i przewoźników obiekt dworcowy przy ul. T. w L.".

W ocenie Sądu I instancji, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta L. dopuściła się istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. poprzez naruszenie podstawy prawnej uchwały a przez to wadliwe zrealizowanie kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego. Zdaniem WSA w K., w konsekwencji wszystkie postanowienia uchwały są wadliwe, gdyż odnoszą się do dworca, który nie był własnością Miasta L. ani nie był przez Miasto L. zarządzany w chwili podjęcia uchwały. Z tego powodu, zdaniem WSA w K., skarga zasługiwała na uwzględnienie bez konieczności odnoszenia się do poszczególnych zarzutów dotyczących treści wskazanych w skardze przepisów uchwały.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.z., zgodnie z którym "określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego". Z kolei art. 15 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy stanowi, że "organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów". Według Sądu I instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do określania przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania w stosunku do obiektów, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma podstaw do wydawania uchwały w trybie art. 15 ust. 2 u.p.t.z. w stosunku do obiektów, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego.

WSA w K. stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Miasto L. nie było ani właścicielem, ani zarządzającym dworca w L. Z podjętej w tym samym dniu co zaskarżona uchwała, uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu na prowadzenie dworca dla komunikacji zbiorowej wynika, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Miasta L. dopiero wyraziła zgodę na zawarcie umowy dzierżawy przez Miasto L. działki nr [...] w L. stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym PKS P.-G. Sp. z o.o. w celu prowadzenia dworca dla komunikacji zbiorowej. Niewątpliwie Miasto L. nie było zatem właścicielem nieruchomości. Nie było również – wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – podmiotem zarządzającym dworcem w L., skoro w § 2 uchwały z dnia 14 sierpnia 2012 r. Nr [...] Rada Gminy dopiero upoważniła Burmistrza Miasta L. "do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia zasad dzierżawy terenu, sposobu zarządzania dworcem oraz wysokości czynszu dzierżawnego, którego płatnikiem będzie miasto L.". Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto L., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust 1 pkt 6 u.p.t.z. poprzez przyjęcie, iż dla "zarządzania" dworcem konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, nie wystarczą natomiast same uzgodnienia między podmiotem prywatnym a jednostką samorządu terytorialnego.

Według wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w K. zbyt wąsko zinterpretował pojęcie zarządzanie dworcem stanowiącym prywatną własność. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że "zarządzanie" nie jest pojęciem zdefiniowanym prawnie i na pewno nie chodzi tu wyłącznie o zawarcie umowy cywilnoprawnej opisanej w kodeksie cywilnym. Powołując się na internetowy Słownik Języka Polskiego skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zarządzić — zarządzać to:

1) «wydać polecenie»,

2) zarządzać «sprawować nad czymś zarząd».

Przy czym, co akcentuje strona skarżąca, w odniesieniu do przepisów przedmiotowej ustawy mamy niewątpliwe do czynienia z drugim z przytoczonych rozumień tego pojęcia. Oznacza to jednak, iż każdy sposób dysponowania mieniem mieści się w granicach zarządzania, nie tylko umowa cywilnoprawna.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca, że przy analizie zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wziął pod uwagę zapisy uchwały NR [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie: wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu na prowadzenie dworca dla komunikacji zbiorowej, na podstawie której Rada Miasta L. wyraziła zgodę na zawarcie umowy dzierżawy do lat 40 przez Miasto L. obejmującej teren działki ewid. [...] o pow. 0,4305 ha obr. 5 m. L. stanowiący własność Skarbu Państwa a w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej P.-G. Sp. z o.o. - celem prowadzenia dworca dla komunikacji zbiorowej oraz upoważniła Burmistrza Miasta L. do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia zasad dzierżawy terenu, sposobu zarządzania dworcem oraz wysokości czynszu dzierżawnego, którego płatnikiem będzie Miasto L. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, z brzmienia przedmiotowej uchwały wcale nie wynika, że w tejże dacie Miasto L. nie było podmiotem zarządzającym dworcem. Powyższa uchwała miała charakter wtórny - dla jej podjęcia konieczne było wcześniejsze dokonanie uzgodnień między samorządem a podmiotem prywatnym. Tego rodzaju ustalenia zostały dokonane. Natomiast zawarcie umowy dzierżawy na lat 40 miało być utrwaleniem współpracy stron i oparcie zasad współpracy o normy cywilnoprawne kodeksu cywilnego. Tym samym, według skarżącej kasacyjnie, dokonana przez WSA w K. ocena miała charakter przedwczesny i oparty o błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Podnosząc powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. oraz zasądzenie na rzecz Miasta L. kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P., M. Ż. i P. M. wnieśli o oddalenie skargi, podnosząc, że jest ona bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przez błędną wykładnię wskazanych w skardze przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Zadaniem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (u.p.t.z.), zgodnie z którym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 15 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów, uznając, że tylko zawarcie umowy cywilnoprawnej mieści się w granicach zarządzania, podczas gdy – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – w ramach zarządzania mieści się każdy sposób dysponowania mieniem. Jednocześnie z uzasadnienia podniesionego zarzutu wynika, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuca WSA w K. nieprawidłową analizę zapisów uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu na prowadzenie dworca dla komunikacji zbiorowej, prowadzącą do przyjęcia wadliwego stanowiska, że z brzmienia tej uchwały wynika, iż w tejże dacie Miasto L. nie było podmiotem zarządzającym dworcem. Jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na niesprecyzowane bliżej uzgodnienia dokonane z podmiotem prywatnym, stwierdza w podsumowaniu, że ww. uchwała miała charakter wtórny do poczynionych ustaleń a zawarcie umowy dzierżawy miało być utrwaleniem współpracy stron i oparcie zasad współpracy o normy cywilnoprawne.

Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie - w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - oznaczają kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w K. dokonał prawidłowej interpretacji zakwestionowanych przepisów u.p.t.z., stwierdzając, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma podstaw do wydawania uchwały na podstawie art. 15 ust.2 u.p.t.z. w stosunku do obiektów, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego. Nie jest (i nie było) kwestionowane w sprawie, że Rada Miasta L. nie jest właścicielem dworca, do którego odnoszą się postanowienia zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała także, że w dniu podjęcia uchwały była podmiotem zarządzającym przedmiotowym obiektem. Jedynym dowodem, jaki przedstawiono na okoliczność zarządzania dworcem, była uchwała Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy terenu na prowadzenie dworca dla komunikacji zbiorowej, z której bezsprzecznie wynika, że Rada dopiero upoważniła Burmistrza Miasta L. "do przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia zasad dzierżawy terenu, sposobu zarządzania dworcem oraz wysokości czynszu dzierżawnego, którego płatnikiem będzie miasto L.". Niewątpliwie zatem, w świetle niepodważonego stanu faktycznego sprawy, pojęcie zarządzającego dworcem należało wyłożyć w aspekcie postanowień ww. uchwały Nr [...]. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowa uchwała miała charakter wtórny, a dla jej podjęcia konieczne było wcześniejsze dokonanie uzgodnień, które poczyniono - należy wskazać, że ewentualne przeprowadzenie wstępnych negocjacji co do istnienia możliwości podpisania umowy dzierżawy w żadnym razie nie świadczyło o tym, że skarżąca kasacyjnie stała się przez to podmiotem zarządzającym spornym dworcem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca kasacyjnie mogła dysponować mieniem (częścią dworca przy ul. T.). Takich dowodów strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania przed WSA w K. nie przedstawiła.

Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta L. dopuściła się istotnego naruszenia art. 15 ust.2 w zw. z art. 15 ust.1 pkt 6 u.p.t.z. Nie można bowiem mówić o braku istotności naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale, skoro narusza ona przepisy dotyczące podstawy prawnej tej uchwały. Zasadnie zatem WSA w K. stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.