Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oddala skargę.

Pismem z dnia 4 maja 2016r. E. i A.G. oraz E. i M.D. zwrócili się do Wójta Gminy o jak najszybsze przywrócenie znaku zakazu korzystania z drogi gminnej (obr. [...] O. dz. nr [...]) pojazdom ciężarowym pomiędzy posesjami o numerach [...]. Wskazali, że poprzedni znak zniknął w nieznanych okolicznościach, natomiast samochody ciężarowe, które jeżdżą między posesjami [...] zagrażają ich domom (wstrząsy powodują pękanie ścian w budynkach) i dzieciom (na drodze nie ma chodnika). Poza tym droga ta jest wąska i samochody mają problem z minięciem się, jest to droga gruntowa nieutwardzona, po opadach deszczu jest rozjeżdżana przez ciężkie pojazdy, a przy braku opadów kurz wznosi się do wysokości 10 m i opada na ich posesje. Wnieśli o przywrócenie drodze gminnej statusu drogi wewnętrznej, dojazdowej do posesji, dla lekkich samochodów i sprzętu rolniczego.

W odpowiedzi Wójt Gminy w piśmie z dnia 18 maja 2016r. wyjaśnił, że przedmiotowa droga posiada ograniczenie – znak zakazu ruchu z zaznaczeniem, że nie dotyczy dojazdu do posesji i właścicieli gruntów obsługiwanych przez drogę. Droga nie posiada ograniczeń co do tonażu poruszających się po niej pojazdów. Wprowadzenie dodatkowego ograniczenia tonażu na tej drodze będzie możliwe po opracowaniu projektu organizacji ruchu i zasięgnięciu opinii Powiatowej Służby Drogowej i Policji.

Pismem z dnia 10 listopada 2016r. R.B. - właścicielka działek nr: [...] obr. [...] (dalej jako skarżąca) wezwała Wójta Gminy (dalej: Wójt) do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t", znajdującego się na drodze objętej działką nr [...] w O. Wskazała, że podczas spotkania z Wójtem w dniu 7 listopada 2016r. została jej udzielona informacja o zatwierdzeniu przez Wójta projektu stałej organizacji ruchu na drodze objętej działką nr [...] w O., prowadzącej do działek stanowiących jej własność. Zdaniem skarżącej, wprowadzona organizacja ruchu w znaczny sposób ogranicza dojazd do jej działek, tymczasem nie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które wymagałyby dodatkowego ograniczenia ruchu na tej drodze. Podniosła, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków.

W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 20 grudnia 2016r. wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko w sprawie oznakowania wskazanej drogi gminnej znakiem ograniczającym tonaż do 3,5 tony z wyłączeniem maszyn rolniczych. Wyjaśnił, że działki skarżącej mają charakter rolny i nie ma faktycznego uzasadnienia, aby umożliwić dojazd do działek sprzętom budowlanym. Znak został postawiony na wniosek A.G. ze względu na uciążliwość ruchu pojazdów ciężarowych w bezpośredniej bliskości budynku i ogrodzenia jego posesji. Droga wewnętrzna dz. nr [...] nie znajduje się w strefie ruchu i w wyznaczonej strefie zamieszkania. Ponieważ droga ta nie jest drogą publiczną, nie zachodziła konieczność sporządzenia projektu organizacji ruchu.

R.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze dz. nr [...] obr. O. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wprowadzenia znaku zakazu B-18 o treści "3,5 t". Zarzuciła naruszenie:

- art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.) dalej jako: u.p.r.d., w zw. z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm) dalej jako: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003r., poprzez bezpodstawne umieszczenie znaku B-18, bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków jego umieszczenia;

- art. 10 ust. 7 u.p.d. w zw. z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia

3 lipca 2003r. poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków, jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie znaku B-18.

W uzasadnieniu podniesiono, że przed postawieniem znaku B-18 na przedmiotowej drodze nie było zakazu wjazdu dla pojazdów o masie powyżej 3,5 t pod warunkiem, że ruch tych pojazdów podyktowany był potrzebą dojazdu do działek rolniczych i zakładu kamieniarskiego. Przed postawieniem znaku B-18 nie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które wymagałyby dodatkowego ograniczenia ruchu na przedmiotowej drodze, takie jak rozbudowa w jej sąsiedztwie czy też degradacja drogi. Poza tym z rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. wynika, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Znak B-18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Zatem jedyną przesłanką umieszczenia znaku B-18 jest nośność drogi. Skarżąca wskazała, że skoro ograniczenie w ruchu pojazdów na przedmiotowej drodze o masie powyżej 3,5 t nie dotyczy maszyn rolniczych – bez względu na ich masę, to nie można uznać, aby nośność drogi miała uzasadniać postawienie znaku B-18. Skarżąca odniosła się również do stanowiska organu w kwestii braku konieczności sporządzenia projektu organizacji ruchu przedmiotowej drogi i podniosła, że przy projektowaniu nowej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej obligatoryjne jest stosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że niedopuszczalna jest skarga na czynność ustawienia znaku drogowego, jak również na bezczynność organu w odniesieniu do aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] obr. O. stanowi drogę wewnętrzną będącą własnością gminy, a nie drogę publiczną. Zdaniem organu, umiejscowienie znaku na drodze wewnętrznej stanowiącej własność gminy mieści się w sferze uprawnień właścicielskich gminy, a nie zadań z zakresu administracji publicznej. Oznakowanie drogi nie wiązało się z obowiązkiem podejmowania w tym zakresie aktów o charakterze publicznoprawnym. Ustawienie znaku było podyktowane wnioskami mieszkańców, nie zostało poprzedzone aktem w postaci zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, lecz miało charakter czynności faktycznej.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2017r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nie jest w stanie wskazać konkretnej czynności w postaci zatwierdzenia zmiany organizacji lub zmiany organizacji ruchu ani też jej daty, gdyż jak wskazuje organ, taka czynność nie była podjęta. Zdaniem pełnomocnika, obowiązujące przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. nakładają na podmiot zarządzający drogą wewnętrzną obowiązek ustalenia takiej organizacji. Podał, że skarżąca wiedziała jedynie o czynności postawienia znaku drogowego w listopadzie 2016r., poprzedzonej wnioskiem mieszkańców. Pełnomocnik wyjaśnił, że nie skarży bezczynności organu. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko odnośnie odrzucenia skargi i stwierdził, że nie ma obowiązku zatwierdzania organizacji ruchu, gdyż droga nie jest drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na czynność Wójta w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze dz. nr [...] obr. O. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wprowadzenia znaku zakazu B-18 o treści "3,5 t".

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. I OPS 14/13, "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)" uchwała dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.). Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy winno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia wynikającym z przywołanych przepisów.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729 ze zm) dalej jako: rozporządzenie z dnia 23 września 2003r., wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej.

Przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. określają szczegółowe warunki: zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; a także wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia.

Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez: podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu; przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia; rozpatrywanie projektów organizacji ruchu; zatwierdzanie organizacji ruchu - § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a-d rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Z kolei z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. wynika, że pod pojęciem "projektu organizacji ruchu" należy rozumieć dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w brzmieniu wskazanym powyżej zaczęły obowiązywać od 1 lipca 2016r., co wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2016r. poz. 314). Zatem od 1 lipca 2016 r. również na podmiocie zarządzającym drogą wewnętrzną ciążą obowiązki wskazane w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a-d rozporządzenia z dnia 23 września 2003r.

W niniejszej sprawie mieszkańcy O. pismem z dnia 4 maja 2016r. zwrócili się do Wójta w sprawie zmiany organizacji ruchu na spornej drodze wewnętrznej. Natomiast znak B-18, jak wskazuje skarżąca, został postawiony w listopadzie 2016r., a zatem już w czasie, gdy na podmiot zarządzający drogą wewnętrzną został nałożony m.in. obowiązek zatwierdzenia organizacji ruchu. Tymczasem z wyjaśnień Wójta Gminy wynika, że ustawienie znaku B-18 nie zostało poprzedzone aktem w postaci zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie zatwierdził organizacji ruchu, to akt ten nie może zostać poddany sądowej kontroli.

Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.