Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. J. od decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 25 marca 2020 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z 12 sierpnia 2019 r., nr [..] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 12 sierpnia 2019 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, M. J., pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych cztero - lokalowych oraz fragmentu chodnika przy ul. J. w G., dz. nr [..]-[..] (obr. [..]).

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez P. G., J. B., K. G., R. B. oraz J. i Ł. K., Wojewoda decyzją z 25 marca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalając strony postępowania, Prezydent powinien był uwzględnić zamieszczoną w projekcie budowlanym analizę zacieniania, która obejmuje również działki nr [..], [..] (w tym zabudowę hipotetyczną na tych działkach), a także działki nr [..] i [..]. Dodatkowo Wojewoda uwzględnił, że analiza przesłaniania została wykonana dla budynku zlokalizowanego na działce nr [..]. W konsekwencji nieruchomości obejmujące wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a ich właściciele powinni być stronami w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. Jednocześnie Wojewoda stanął na stanowisku, że pozbawienie strony możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z udziałem stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym byłoby równoznaczne z pozbawieniem tych stron prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tym, celowe było uchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z udziałem pominiętych stron.

Ponadto, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień o charakterze materialnym. Jak wskazał Wojewoda, do projektu budowlanego nie dołączono dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, wymaganych dla obiektów budowlanych drugiej kategorii geotechnicznej, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463). Wprawdzie z dołączonej do projektu opinii geotechnicznej datowanej na październik 2018 r. wynika, że omawiana inwestycja kwalifikuje się do pierwszej kategorii geotechnicznej w prostych warunkach gruntowych, to jednak według opisu technicznego części konstrukcyjnej projektu, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, rozpoznano proste warunki gruntowe, natomiast obiekt budowlany został zaliczony do II kategorii geotechnicznej.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, posadowienie budynku nr 2 sprzeczne jest z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), gdyż zaznaczona na projekcie zagospodarowania ściana, stanowiąca elewację północną, na której zlokalizowane jest wejście do budynku, nie na całej swojej długości zachowuje odległość 4 m od granicy działki. Tymczasem odległość ta powinna być zachowana na całej długości ściany z drzwiami lub oknami, a nie jedynie dla jej fragmentu zawierającego otwór drzwiowy. Zdaniem Wojewody, celowo zaprojektowane wnęki w licu elewacji nie stanowią o spełnieniu wymogu z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, a jedynie mogą stanowić próbę obejścia wymogów tam uregulowanych. Tym bardziej, że § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyraźnie stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

Dalej Wojewoda wskazał, że projektant nie przedstawił żadnych obliczeń, z których wynikałoby, że wody opadowe zostaną przyjęte na terenie działki inwestora, mimo iż zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 września 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową, która powinna określać konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych. Ponadto załączone do projektu uzgodnienie z [..] dotyczy innego sposobu zagospodarowania wód opadowych, niż na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Na mapie uzgodnienia przedstawiony został bowiem przebieg projektowanej zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej. Projekt zagospodarowania terenu oraz załączone uzgodnienie nie są zatem spójne.

Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, że w stanie faktycznym sprawy projektowane pomieszczenia nazwane antresolami przykrywają także inne pomieszczenia kondygnacji znajdującej się poniżej (kuchnia i pokój dzienny), a nie wyłącznie pomieszczenia, z których zostały wydzielone. Nie mamy zatem do czynienia z jednym pokojem dziennym z aneksem kuchennym, ponieważ oba pomieszczenia dzieli pionowa przegroda i nie można mówić o antresoli pomieszczenia. Z kolei, zlokalizowanie na poziomie ww. antresol tarasów, które stanowią dachy dla części budynku, narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy Z. w mieście G., zatwierdzonego; uchwałą Rady Miasta z 28 września 2006 r. nr LV/1870/06 (karta terenu numer [..]), który przewiduje na tym terenie dach stromy. Zgodnie bowiem z definicją § 2 pkt 6 planu dach stromy to dach, który spełnia równocześnie następujące warunki: a) połaci dachowe są nachylone do poziomu pod kątem większym niż 30°, w przypadku górnej połaci dachu mansardowego - pod kątem większym niż 10°, a także powierzchnia lukarn przykrytych połaciami o mniejszym nachyleniu nie przekracza połowy całej powierzchni przykrytej dachem. Za dach stromy uważa się również dach w kształcie kopuły, kolebki itp. dachy widoczne z poziomu terenu.

Wątpliwości organu wzbudziły także dokonane w projekcie wyliczenia powierzchni terenu biologicznie czynnego. Zgodnie bowiem z przedstawionym w projekcie bilansem terenu dla działki nr [.], do terenu biologicznie czynnego zostało zaliczone 90% powierzchni trawnikowej "Ekoraster". Według opisu do projektu zagospodarowania terenu, dojazdy do budynków, miejsca postojowe na terenie posesji oraz dojście do placu zabaw i miejsca gromadzenia odpadów stałych zostały utwardzone ażurowo z kratki drogowej polietylenowej "Ekoraster", która według przywołanej aprobaty technicznej pozwala na uzyskanie powierzchni biologicznie czynnej powyżej 94%. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, wymienione powierzchnie, takie jak dojazdy do budynków i miejsca postojowe, nie mogą jednak zostać wliczone do terenu biologicznie czynnego, gdyż nie zostały spełnione warunki z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, który stanowi, że teren biologicznie czynny to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Co więcej, użycie kratki drogowej na dojazdach do budynków, spełniających również funkcje dojść do budynków, w tym od projektowanych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz na dojazdach do placu zabaw i miejsc gromadzenia odpadów stałych, nie spełnia wymogu dostępności dla osób niepełnosprawnych, ponieważ nie zostały odpowiednio utwardzone. W przypadku projektowanej kratki drogowej można jedynie bowiem mówić o gruncie stabilizowanym.

Reasumując, przeprowadzenie postępowania z udziałem pominiętych stron oraz zmiany projektu budowlanego celem doprowadzenia go do zgodności z przepisami prawa powodują, że dostrzeżone uchybienia nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W złożonym sprzeciwie strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się również działki [..]-[..], a w konsekwencji, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił zakres stron postępowania, nie uwzględniając właścicieli tych działek; 2) art. 34 ust. 2 i 6 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ustalania warunków geotechnicznych posadawiania obiektów poprzez uznanie, że w projekcie budowlanym nieprawidłowo ustalono kategorię geotechniczną i w związku z tym nie złożono odpowiednich dokumentów w postaci badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego; 3) § 12 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków poprzez uznanie, że przy usytuowaniu budynku nr 2 w projekcie budowlanym nie została zachowana wymagana odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną; 4) § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany nie zawiera wymaganych danych związanych z obliczeniami dotyczącymi wód opadowych oraz że projekt oraz załączone uzgodnienie z [..] nie są spójne; 5) § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że antresole w projektowanych budynkach nie spełniają takiej funkcji i nie mogą być zaakceptowane jako antresole w rozumieniu ww. przepisów;6) art.35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 2006 r. poprzez uznanie, że projektowane obiekty nie spełniają wymogu posiadania dachów stromych; 7) § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że projektowane utwardzenie terenu z kratki drogowej polietylenowej na powierzchniach takich jak dojazd do budynków i miejsca postojowe nie mogą być wliczane do terenu biologicznie czynnego, w związku z czym przedstawione w projekcie wyliczenie powierzchni terenu biologicznie czynnego jest nieprawidłowe; 8) art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 16, § 14 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1, § 22 ust. 4 i § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że zaprojektowane dojazdy do budynków spełniające również funkcje dojścia do budynków nie spełniają wymogów dostępności dla osób niepełnosprawnych; 9) art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że do wniosku o pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie należy dołączyć oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, pomimo że zgodnie z treścią art. 10 ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z dnia 16 października 2019 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a co za tym idzie obowiązek taki nie może być na skarżącego nałożony.

Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ustalenie, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności z treści projektu budowlanego i wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, że wniosek oraz projekt spełniają wszelkie prawem stawiane wymogi.

W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw wskazał, że do projektu została załączona analiza zacieniania i właściciele działek, co do których istnieje możliwość zacienienia budynków zostali prawidłowo uznani za strony postępowania. Natomiast działki, o których mowa w zaskarżonej decyzji nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestora, a budynki znajdujące się na tych działkach są poza strefą zacienienia projektowanych obiektów, która ogranicza się wyłącznie do niezabudowanego gruntu na tych działkach. Odnosząc się zaś do kwestii nieścisłości w zakresie kategorii geotechnicznej obiektu strona wskazała, że jest to zwykła omyłka w treści projektu bez wpływu na jego poprawność. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, zdaniem wnoszącego sprzeciw, że projekt zalicza się do drugiej kategorii geotechnicznej, zaś wymagana dokumentacja geotechniczna została sporządzona i w każdej chwili może zostać przedstawiona. Podobnie, na ocenę projektu nie powinna mieć wpływu nieścisłość w uzgodnieniu zagospodarowania wód opadowych, gdyż roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu tych wód nie wymagają pozwolenia na budowę, zatem analiza dokumentacji w zakresie szczegółowym nie powinna stanowić przedmiotu badania w niniejszym postępowaniu.

Strona zakwestionowała też ustalenia w zakresie odległości budynku nr 2 od granicy. Jak wskazano, północna część tego budynku zawiera trzy połączone ze sobą ściany – odległość pierwszej ściany (licząc od strony zachodniej) od działki nr [..] wynosi 3 m, ale jest to ściana niezwrócona oknami, ani drzwiami w stronę granicy. Dopiero kolejna ściana budynku zawiera okna i drzwi zwrócone w stronę granicy działki sąsiedniej, ale ta ściana oddalona jest już o 4 m od granicy, celem zachowania przepisanej prawem odległości. Ostatnia, najkrótsza ściana budynku od strony północnej jest położona jeszcze dalej od granicy działki. W ocenie wnoszącego sprzeciw, żaden przepis nie nakazuje traktowania budynku jako posiadającego wyłącznie cztery zewnętrzne ściany pionowe - oczywistym jest, że konstrukcja budynku może zakładać wiele ścian zewnętrznych budynku, które są ze sobą konstrukcyjnie połączone. Skoro zaś ściana, w której istnieją okna i drzwi została odsunięta na wymaganą przepisami odległość od granicy działki, to nie ma żadnego znaczenia fakt, w jakiej odległości od sąsiedniej działki pozostają inne ściany projektowanego budynku bez okien i drzwi.

Odnosząc się do kwestii antresol strona wskazała, że zaprojektowane antresole nie przykrywają innych pomieszczeń kondygnacji znajdujących się poniżej, ponieważ pokój dzienny i kuchnia (a właściwie aneks kuchenny) stanowią jedno pomieszczenie. Wskazana pionowa przegroda w żaden sposób nie wydziela pomieszczenia na całej jej wysokości, a jest jedynie elementem dekoratorskim (do wysokości 120 cm) mającym na celu oparcie blatu oraz wizualne zakrycie szafek kuchennych. Zgodnie zaś § 3 pkt 26 rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków przez aneks kuchenny należy rozumieć część pomieszczenia mieszkalnego służąca do przygotowywania posiłków. Nie stanowi to zatem w żadnym wypadku odrębnego pomieszczenia nad którym miałaby znajdować się antresola. Ponadto, w rozporządzeniu tym nie istnieją żadne przeciwwskazania do tego, aby z antresoli można było wyjść na taras.

Zdaniem strony, także zaprojektowanie tarasów na poziomie antresol, które stanowią dachy dla części budynków, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie narusza zapisów miejscowego planu. Jak wskazał bowiem wnoszący sprzeciw, dachem jest nakrycie budynku zabezpieczające go od opadów; jest to wierzchnia część osłoniętego wnętrza. Jest to więc górna, najwyższa część budynku, mająca zadanie przykrycie i osłanianie go przed wpływami atmosferycznymi. Z technicznego punktu widzenia dach to nic innego jak więźba dachowa oraz poszycie. Natomiast w przedmiotowym projekcie wyraźnie wskazana jest konstrukcja dachu budynku, poparta stosownymi obliczeniami i w której zakresie nie mieszczą się tarasy. Taras jest bowiem odrębnym od dachu elementem konstrukcji budynku przystosowanym do przebywania na nim ludzi. W związku z tym odmienne są rozwiązania budowlane dla tarasów nad pomieszczeniami mieszkalnymi oraz dla dachów, w szczególności na tarasie nie możemy zastosować warstw budowlanych stropodachu (który w istocie jest dachem płaskim z definicji), a na stropodachu nie stosuje się warstw tarasowych. Brak jest wobec tego podstaw do przyjmowania, że taras stanowi dach płaski, gdyż dach z założenia nie jest przeznaczony do przebywania na nim ludzi.

W ocenie strony stanowisko organu, że materiał użyty do wykonania dojazdów do budynków i miejsc postojowych – krata "Ekoraster" nie zapewnia powierzchni biologicznie czynnej, stoi w sprzeczności z przedłożoną do akt deklaracją właściwości użytkowych tego materiału. Zgodnie z tym dokumentem, po zazielenieniu nawierzchnia biologicznie czynna wynosi ponad 94 %, zatem teren utwardzony geokratą umożliwia zarówno naturalną wegetację roślin jak i retencję wód opadowych. Co więcej, z deklaracji technicznej geokraty wynika możliwość poruszania się po niej różnych pojazdów o różnym nacisku i masie, zatem nie ma przeciwwskazań do stosowania tego materiału na parkingach i dojazdach oraz poruszania sie nimi przez pojazdy osób niepełnosprawnych.

Reasumując, zdaniem wnoszącego sprzeciw, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłową ocenę projektu budowlanego oraz stoi w sprzeczności z załączoną do projektu dokumentacją techniczną producenta geokraty.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się niezasadny.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć jednak na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – dostępne w Centralne Bazie Orzecznictwa Administracyjnego, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 dostępnym j.w.).

Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii merytorycznych, albowiem przepisy te mają wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, główną przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy Prezydentowi było stwierdzenie, że w postępowaniu przed tym organem nie brały udziału wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że wykonana analiza zacienienia sąsiednich nieruchomości obejmowała również działki nr [...]-[..], zatem grunty te znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a ich właścicielom należy przyznać status strony w postępowaniu.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że o ile sąd rozpoznając sprzeciw nie może przesądzać o statusie podmiotów, które nie są stronami postępowania toczącego się przed tym sądem, to jednak jest władny ocenić, czy ustalenia organu odwoławczego mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem mieściły się w zakresie, w którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie sądu, odpowiedź na tak postanowione pytanie jest pozytywna. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć z udziałem tylko niektórych stron, zatem ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Jest to więc nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada procesowa - naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych (zob. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2878/19; WSA w Gliwicach z 16 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1086/19, dostępne w CBOSA). Uzupełnienie kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego oznaczałoby bowiem, że wobec "nowych" stron nie zostałby spełniony wymóg zapewnienia im czynnego udziału przed organami obydwu instancji, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu ustawodawca zdefiniował zaś w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uznając, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że przepisami wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, dotyczące zapewnienia pomieszczeniom odpowiedniego dostępu do naturalnego oświetlenia przez określony czas w ciągu doby. Ponadto, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że za przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu można uznać również przepisy Kodeksu cywilnego regulujące zakres wykonywania prawa własności, i które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego; por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2168/19, dostępny w CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że w przypadku określonego zagospodarowania jednej nieruchomości, pozostałe grunty znajdujące się w pobliżu mogą doznać uszczerbku w postaci ograniczenia sposobu ich wykorzystania.

W niniejszej sprawie wnoszący sprzeciw podniósł, że w odniesieniu do działek wskazanych przez organ odwoławczy strefa cienia rzucanego przez projektowane budynki ogranicza się wyłącznie do niezabudowanego gruntu na tych działkach, a kwestia strefy oddziaływania obiektu nie odnosi się do zacienienia terenu czy hipotetycznej zabudowy. Z tym stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić.

O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej, to jednak fakt ten nie wyłącza konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 572/17, dostępny w CBOSA). W procesie inwestycyjnym konieczne jest bowiem zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można zatem zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie, bo zbyt wąskim, zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wszak już w definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" - wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu" terenu, o czym świadczy zastosowanie wtrącenia ze zwrotem "w tym". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy" (zob. WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 449/17, dostępny w CBOSA).

Ponadto należy zauważyć, że ustalenie stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw, zatem powinien on mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 320/18, dostępny w CBOSA). Niedopuszczalne jest więc uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama bowiem potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. przykładowo wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 236/17, z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, dostępne w CBOSA).

Poza tym, na uwagę zasługuje pogląd, że wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (zob. m.in. wyroki NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09; z 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA).

Reasumując, należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje projektowane roboty wskazując, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i korzystania przez niego z nieruchomości, nie można przyjąć, że taki podmiot nie jest stroną w sprawie pozwolenia na budowę ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. Przeciwnie, w takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 891/18, dostępny w CBOSA). Nie wystarcza zatem samo stwierdzenie, że zacienienie projektowanego budynku ogranicza się do niezabudowanej części sąsiedniej nieruchomości, gdyż nie oznacza to, że zacienie nie będzie stanowiło ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie przysługującym ich właścicielom uprawnieniom z art. 140 kodeksu cywilnego. Ponadto, przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych dotyczących m.in. ochrony przed hałasem, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, które to kwestie niewątpliwe wpływają na możliwości zagospodarowania terenu i ograniczenia w tym zakresie, a zatem także na status stron postępowania.

Wszystkie te aspekty, a nie samo tylko zacienienie, należy zbadać przy ocenie wpływu oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, gdyż ustalenia w tym zakresie mogą doprowadzić do objęcia obszarem oddziaływania kolejnych gruntów, a ich właścicielom przyznanie statusu strony w postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie powyższe kwestie pozostały jednak poza zakresem analizy przeprowadzonej przez Prezydenta , który ograniczył się do zbadania aspektu zacieniania pomieszczeń w budynkach na nieruchomościach sąsiednich.

W związku z tym należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w rozważanym przypadku Prezydent nie dokonał pogłębionej oceny, czy w związku z realizacją inwestycji interes prawny właścicieli pozostałych nieruchomości objętych analizą zacienienia mógłby zostać potencjalnie naruszony, ograniczając się w tym zakresie do kwestii zacienienia pomieszczeń w budynkach na tych nieruchomościach oraz pomijając inne aspekty oddziaływania inwestycji na sąsiednie tereny. Niedostatki postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i statusu znajdujących się w nim podmiotów jako stron postępowania, nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy bez uchybienia art. 15 k.p.a., z uwagi na doniosłość prawa każdej strony do udziału w postępowaniu przed dwiema instancjami administracyjnymi i przedstawienia swoich racji na każdym etapie tego postępowania. W konsekwencji, trafnie Wojewoda uznał, że omawiana kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Błędne ustalenie kręgu stron postępowania było głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej, niemniej organ odwoławczy dostrzegł i zasadnie wyartykułował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również inne uchybienia procesowe, których zakres i materia są tego rodzaju, że w konsekwencji sprawa przed organem pierwszej instancji nie została wyjaśniona w takim zakresie, który ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Należy bowiem zauważyć, że decyzja oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w toku którego odwołujące strony zwalczały decyzję Prezydenta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych cztero- lokalowych oraz fragmentu chodnika przy ul. J. w G. na oznaczonych działkach.

W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzają:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7

Co przy tym istotne, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w przeciwnym wypadku, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie powinna zostać rzetelnie i kompleksowo oceniona przez właściwy organ pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ulega więc wątpliwości, że sam projekt budowany i jego załączniki stanowią najbardziej istotny dla organu architektoniczno-budowlanego materiał dowodowy. W sytuacji zatem gdy opracowanie to zawiera niespójności, wady czy rozbieżności z innymi dokumentami i przepisami, jak chociażby zapisami prawa miejscowego, to organ w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W konsekwencji też dostrzeżenie owych braków na etapie postępowania odwoławczego należy oceniać w świetle art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 124/19, dostępny CBOSA). Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi bowiem w sprawie, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy, od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 866/17, dostępny w CBOSA). Taki zaś charakter, w ocenie sądu, mają niektóre uchybienia dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany zawiera nieścisłość w zakresie kategorii geotechnicznej obiektu, a prawidłowe ustalenia w tym zakresie wymagają przedłożenia dodatkowej dokumentacji w postaci badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Wprawdzie wnoszący sprzeciw podnosi, że jest to zwykła omyłka i budynek oczywiście należy do kategorii drugiej, a inwestor w każdym czasie może przedłożyć dodatkowe wymagane dokumenty, to jednak wskazać trzeba na specyfikę postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie to inwestor kreuje swój zamiar budowlany i w sporządzonym przez osobę uprawnioną projekcie przestawia go właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem, organ architektniczno-budowlany powinien dysponować kompletną dokumentacją projektową, ewentualnie w wypadku dostrzeżenia braków, powinien wezwać inwestora o dokonanie stosownych uzupełnień i stosownie do działań inwestora oraz treści tych uzupełnień, zbadać cały projekt pod katem zgodności z przepisami prawa. Przy czym należy stwierdzić, że jeżeli danych uchybień nie dostrzegł organ pierwszej instancji, a podlegające wyjaśnieniu kwestie stanowią przesłankę, od której przepisy prawa uzależniają określone konsekwencje prawne, to wady proceduralne w tym zakresie nie mogą zostać uzupełnione przez organ wyższego stopnia w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie sądu, kwestia zakwalifikowania projektowanego budynku do odpowiedniej kategorii geotechnicznej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w zależności od zaszeregowania projekt budowlany powinien zawierać dodatkowe dokumenty, które powinny podlegać zatwierdzeniu razem z projektem przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Geotechniczna ocena warunków posadawiana budynków może, w zależności od kategorii budynku, przybierać postać opinii geotechnicznej bądź badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokumenty te stanowią zatem integralną część projektu budowlanego i podlegają zatwierdzeniu w drodze decyzji prze uprawniony organ. Dlatego tak istotne jest prawidłowe, niebudzące wątpliwości, ustalenie do jakiej kategorii geotechnicznej należy projektowany budynek już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że w sporządzonej opinii geotechncznej zakwalifikowano budynek do pierwszej kategorii geotechnicznej, co by oznaczało, że projekt nie musi zawierać dodatkowych dokumentów, o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Jednocześnie w opisie technicznym części konstrukcyjnej projektu budynek zakwalifikowano do kategorii drugiej. Rozbieżności tej nie wyjaśnił jednak organ pierwszej instancji i nie wezwał inwestora o przedłożenie dokumentacji jednoznacznie kwalifikującej budynek oraz o ewentualną dodatkową dokumentację wynikającą z przepisów szczególnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że wyjaśnienie powyższej kwestii i uzupełnienie dokumentów na etapie postępowania odwoławczego spowoduje, że zatwierdzeniu podlegałby projekt dotyczący innego budynku, o innej kategorii geotechnicznej, oraz inne dokumentny niż będące przedmiotem rozważań Prezydenta. Co więcej, w zależności od zakwalifikowania obiektu do kategorii geotechnicznej i związana z tym złożoność warunków gruntowych planowanej inwestycji skutkuje nałożeniem na inwestora dodatkowych obowiązków oraz ewentualnym ustaleniem szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych lub sprawowania nadzoru na budowie, które to kwestie nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji z uwagi na przyjęcie zaszeregowania, jakiego dokonano w opinii geotechnicznej.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego polega m.in. na ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2298/16, dostępny w CBOSA). Zatem, kategoria geotechniczna i związane z tym negatywne oddziaływania inwestycji mają też zasadnicze znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji także na wyznaczenie kręgu stron w niniejszej sprawie. Jak już natomiast wskazano, przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W tej kategorii niewątpliwie mieszczą się oddziaływania wynikające ze złożoności warunków glebowych i rodzaju budynku posadawianego na gruncie o danych właściwościach.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że trafne są wnioski Wojewody co do tego, że w sprawie nie wyjaśniono jednoznacznie kwalifikacji budynku do kategorii geotechnicznej, co miało istotny wpływ zarówno na obowiązki inwestora w zakresie przedkładanej dokumentacji projektowej i związanych z tym obowiązków Prezydenta do jej zatwierdzenia, ale także jak wykazano wyżej – na ustalenie kręgu stron postępowania. Omawiane uchybienia niewątpliwie zatem świadczą o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie jaki ma istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowiły przesłankę do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

W zaskarżanej decyzji Wojewoda wskazał także, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że projekt budowlany, który podlegał ocenie pod względem zgodności rozwiązań projektowych z przepisami technicznymi, narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a organ ten zobligowany był do zweryfikowania prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego na działce budowlanej z wymogami określonymi w tym przepisie. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Z powyższego wynika zasada, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, a ścianą bez okien lub drzwi – w odległości nie mniejszej niż 3 m.

Analiza dokumentacji projektowej złożonej w niniejszej sprawie i zatwierdzonej przez organ I instancji potwierdza, że ściana północna budynku nr 2, w której znajdują się okna i drzwi, położona jest w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Z tego powodu Wojewoda uznał, że projektowana zabudowa narusza wymóg z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zachowania odległości co najmniej 4 m od granicy dla sytuowania ścian zawierających okna lub drzwi. Według sądu, stanowisko Wojewody jest w pełni prawidłowe, a oceny tej nie mógł zmieć fakt, że fragment ściany, na której znajdują się okna i drzwi usytuowany jest w załamaniu ściany w ten sposób, ze otwory te znajdują się w odległości 4 m od granicy z działką nr [...].

Należy bowiem zauważyć, ze przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi wyraźnie o "sytuowaniu budynku", który w zależności od tego czy zawiera z danej strony ścianę z oknami lub drzwiami czy nie, może być usytuowany w odległości odpowiednio 4 m albo 3 m od granicy. Co ważne, odległość od granicy działki mierzy się od ściany, w której znajdują się okna lub drzwi, a nie od samych okien i drzwi. Nie ma zatem znaczenia jakie będzie załamanie ścian, w których znajdą się okna lub drzwi, gdyż wymogi z § 12 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do budynku rozumianego jako całość, a nie jego okien i drzwi. Dlatego też niedopuszczalne jest sytuowanie ściany z oknami lub drzwiami we wnękach w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 m. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2009 r., II SA/Gd 197/09, wyrok NSA z 24 marca 2011 r., II OSK 534/10, wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2013 r., II SA/Po 698/13, w CBOSA). Takie podejście dodatkowo potwierdza również treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia dokonanego przez organ odwoławczy, że projekt zagospodarowania działki narusza przepisy techniczno-budowlane, stąd z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powinien być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany w kształcie przedstawionym przez inwestora. Przy tym Wojewoda prawidłowo uznał, że brak podjęcia przez organ pierwszej instancji kroków zmierzających do usunięcia wskazanych wyżej nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego doprowadziło do wydania decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., jako bez wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nieprawidłowości tych nie mógł usunąć organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a., gdyż zakres zmian wynikających z potrzeby przywrócenia zgodności projektu z wymogami warunków technicznych doprowadzi do przedłożenia opracowania w istotnym stopniu zmienionego w stosunku do tego, które było przedmiotem zatwierdzenia przez organ I instancji.

Podobnie należy odnieść się do kwestii zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej geometrii i kątów nachylenia dachów. Jak już bowiem wskazano, zgodność z prawem miejscowym jest jednym z podstawowych elementów ocenianych przy rozpoznawaniu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem uchybienia w tej kwestii mają taki zakres, że ich wyjaśnienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Może się bowiem okazać, że przyjęte rozwiązania konstrukcyjne naruszają zasady i wskaźniki zabudowy przewidziane przez organ planistyczny, a dostosowanie budowy do zgodności z planem będzie wymagało zmiany koncepcji architektonicznej i technicznej, np. poprzez zaprojektowanie innej geometrii dachu. Takie zaś zmiany nie mogą zostać przeprowadzone wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie stwierdził Wojewoda, że dostrzeżone przez niego naruszenia prawa miejscowego uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej.

W odniesieniu do geometrii dachów budynków na przedmiotowym terenie plan przewiduje bowiem dach strony, rozumiany jako układ połaci dachowych nachylonych pod kątem większym niż 30 stopni, w przypadku górnej połaci dachu mansardowego pod kątem nie większym niż 10 stopni oraz powierzchnia lukarn przykrytych połaciami o mniejszym kącie nachylenia nie przekraczającym połowy całej powierzchni przykrytej dachem. W ocenie sądu, takie zapisy wykluczają realizację na dachu tarasu. Taras ten pełni bowiem jednocześnie rolę stropodachu. Wprawdzie w przepisach prawa brak jest definicji legalnej zarówno tarasu jak i stropodachu, lecz w literaturze taras definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą.

Skoro w niniejszej sprawie na dachu projektowanego budynku znajduje się owa powierzchnia pozioma o kącie nachylenia 1º, umiejscowiona na dachu, ogrodzona balustradą – spełniająca rolę dachu i jednocześnie wykorzystywana jako taras, to należało ją uznać za stropodach. Z punktu widzenia konstrukcji, stropodach jest bowiem dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei, kąt nachylenia takiego dachu, wynosi od 1º do około 5º, według PN-B-02361:2010 "Pochylenie połaci dachowych" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 500/18, dostępny w CBOSA). W konsekwencji dach analizowanego budynku, na którym zaprojektowano taras, o kącie nachylenia 1% jest stropodachem i nie spełnia wymogu ustalonego w planie, tj. dachu o kącie nachylenia większym niż 30º – 10º w przypadku górnej połaci dachu mansardowego, który jednak nie występuje w niniejszej sprawie.

Zatem doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności dachów budynków z ww. ustaleniami może wymagać zmiany koncepcji architektonicznej i technicznej w tym zakresie i zmiany tego rodzaju nie mogą być przeprowadzone w ramach postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowanego służy zatwierdzeniu projektu, zatem w tym wypadku zasada dwuinstancyjności oznacza, że projekt zawierający konkretne rozwiązania musi zostać rozpatrzony i zatwierdzony przez dwie instancje administracyjne. Jako niedopuszczalne należy uznać zatwierdzenie jedynie przez organ odwoławczy projektu, który na skutek uzupełnienia go zgodnie z uwagami organu drugiej instancji, zawiera odmienne rozwiązania niż projekt zatwierdzany przez pierwszą instancję, co miałoby miejsce w rozważanym wypadku.

Podobnie zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że Prezydent nie dokonał należytych ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, a zakres koniecznych wyjaśnień powoduje, że konieczne będzie dokonanie zmian w projekcie, które mogą spowodować, że inwestycja nie będzie spełniać ustalonego w planie wymogu zapewnienie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji również ta kwestia ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem od zgodności z planem zależy, czy projekt budowlany zostanie zatwierdzony czy też organ wyda decyzję odmowną w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie zaś z § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków teren biologicznie czynny to teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Rozważając zatem, czy dany teren może zostać wliczony do powierzchni biologicznie czynnej kluczowe jest nie tylko ustalenie, czy użyty materiał zapewni naturalną wegetację roślin, ale także, czy sposób użytkowania tej nawierzchni zapewni takie możliwości.

W rozpoznawanym wypadku inwestor chce użyć ekokraty, która zgodnie z załączoną specyfikacją po zazielenieniu pozwala na uzyskanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ponad 94 %. Przy czym, materiał ten zostanie użyty jako nawierzchnia dojazdów do budynków i miejsc postojowych. W ocenie sądu, trafnie zatem ocenił organ odwoławczy, że taka technologia nie spełnia wymogu § 3 pkt 22 rozporządzenia, co uniemożliwia włączenie terenu pokrytego ekokratą do powierzchni biologicznie czynnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia użytkowana codziennie jako dojazd do budynku i jako miejsce postojowe nie zapewnia niezaburzonego i zgodnego z prawami natury rozwoju i wzrostu roślin, przecząc tym samym definicji terenu biologicznie czynnego.

Natomiast uwzględniając, że do terenu biologicznie czynnego wliczono aż 90 % powierzchni pokrytej ekokratą, a także samą powierzchnię dojazdów i miejsc postojowych należy stwierdzić, że obszar ten stanowi dużą część całego terenu biologicznie czynnego. Jeżeli więc prawidłowo przeprowadzone postępowanie ujawni, że użycie ekokraty nie umożliwia włączenia terenu nią pokrytego do powierzchni biologicznie czynnej, to konieczne jest zbadanie, czy po jego wyłączeniu z obliczeń inwestycja nadal będzie spełniała wymogi planu co do tego wskaźnika. Ewentualne doprowadzenie do zgodności z planem w tym zakresie będzie zaś wymagało zmiany rozwiązań projektowych, których rozmiary i znaczenie nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, bowiem dotyczą kwestii istotnej dla przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym trafnie Wojewoda uznał, że powyższa kwestia powinna zostać ponownie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji.

Wreszcie, prawidłowo w decyzji Wojewody wskazano, że uzgodnienie dotyczące sposobu zagospodarowania wód opadowych na terenie nieruchomości dokonane z [..] dotyczy innego sposobu zagospodarowania, niż określony w zatwierdzonym przez organ projekcie i okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy.

Jak już bowiem wskazano, zgodnie z art 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień. Jednym z takich uzgodnień jest zaś uzgodnienie w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że uzgodnienie powinno dotyczyć tego samego rozwiązania projektowego, które następnie zostanie zatwierdzone prze organ architektoniczno-budowlany, a wszelkie rozbieżności w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, tak jak w niniejszym wypadku, uzgodnienie będzie dotyczyło innego sposobu zagospodarowania, niż wynika z projektu, to w rzeczywistości to konkretne rozwiązane ujawnione w projekcie nie zostało uzgodnione. Brak takiego uzgodnienia może być wprawdzie uzupełniony zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy, lecz jednocześnie kwestia ta ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że prawidłowe uzgodnienie tego rozwiązania, które zostało przedstawione w przedłożonym do zatwierdzenia organowi projekcie zakończy się wynikiem negatywnym, a w takim wypadku właściwy organ architektoniczno-budowlany nie może zatwierdzić projektu zawierającego takie rozwiązanie. Dlatego też rację ma organ odwoławczy, że wyjaśnienie powyższej rozbieżności mieści się w zakresie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze należy uznać, że wbrew zarzutom strony wnoszącej sprzeciw stwierdzone przez organ odwoławczy braki i rozbieżności w materiale dowodowym nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania dowodowego i usuwać braków i niejasności w projekcie budowlanym, w tym co do zgodności przyjętych rozwiązań technicznych i architektonicznych z planem miejscowym, a ponadto nie mógł sanować nieścisłości w ustalaniu kręgu stron postępowania. Są to okoliczności tak istotne w sprawie, że mają wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż ich wyjaśnienie może skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego bądź też akceptacją tego projektu, lecz zawierającego już nowe rozwiązania zapewniające zgodność inwestycji z przepisami prawa. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala natomiast na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy, które również należy prawidłowo ustalić, prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje.

Z tych względów, zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie należało w całości podzielić stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez Prezydenta decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wobec czego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych uchybień dostrzeżonych przez Wojewodę należy uznać, że w tym zakresie zarzuty stawiane w sprzeciwie są zasadne, co nie zmienia jednak oceny sądu, co do słuszności zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. O ile bowiem nie budzi wątpliwości sądu, że dostrzeżone uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, kwalifikacji geotechnicznej budynku i związanego z tym obowiązku przedłożenia dodatkowej dokumentacji, zgodności konstrukcji dachu z zapisami prawa miejscowego oraz możliwości zaliczenia do powierzchni biologicznie czynnej terenu pokrytego ekokratą, są tego rodzaju, że ich wyjaśnienie będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak ocena Wojewody co do pozostałych wad projektu nie była zasadna.

Mianowicie, na akceptację nie zasługuje twierdzenie decyzji, że postępowanie organu pierwszej instancji nie wyjaśniło należycie kwestii zaprojektowanych antresol. W tym bowiem zakresie Wojewoda uznał, że mamy do czynienia nie z antresolą pomieszczenia, rozumianą jako wydzielenie z jednoprzestrzennego pomieszczenia, a z antresolą kondygnacji, tj. wydzieleniem z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji. Swoje twierdzenia oparł na analizie projektu budowlanego, z którego wynikało, że w aneksie kuchennym zastosowano przegrodę oddzielającą od pokoju dziennego, co spowodowało wydzielenie odrębnych pomieszczeń, zaś omawiana antresola pokrywa obie te przestrzenie. Zdaniem sądu, ocena Wojewody w tym zakresie jest błędna.

Jak bowiem wskazano w sprzeciwie i co potwierdza analiza rysunków projektu, owa przegroda ma wysokość 120 cm, zatem nie oddziela ona dwóch przestrzeni na całej wysokości, pozwalając uznać je za odrębne, samodzielne pomieszczenia. Aby móc uznać, że jakaś przegroda oddziela od siebie dwie przestrzenie tworząc tym samym odrębne pomieszczenia mieszkalne lub pomocnicze konieczne jest, by w konsekwencji tego zabiegu możliwe było ich samodzielne, niezakłócone korzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Zastosowanie jednak przegrody o wysokości 120 cm nie pozwalałoby przykładowo na wydzielenie sypialni i pokoju dziennego, bowiem taka konstrukcja nie zapewniałaby odpowiedniego stopnia prywatności wiążącego się z oddzieleniem strefy dziennej (salon) i sypialnianej. Podobnie należy uznać w niniejszym wypadku, gdyż przegroda tej wysokości może pełnić jedynie funkcję wsporczą dla blatów lub dekoracyjną, jak podał skarżący. Nadal jednak mamy do czynienia z aneksem kuchennym, czyli częścią pomieszczenia mieszkalnego służącą do przygotowywania posiłków, a nie osobnym pomieszczeniem pomocniczym.

W konsekwencji więc nie ma racji Wojewoda twierdząc, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wyjaśniało istotnej kwestii, jaką jest stwierdzenie, czy dodatkowe przestrzenie zaprojektowane w lokalach znajdujących się na najwyższej kondygnacji budynków mogą zostać uznane za antresole. Okoliczność ta nie stanowiła zatem przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

Mając to na uwadze należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu odwoławczego, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie wiążą organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ niższej instancji i ten organ nie jest związany wytycznymi organu odwoławczego, choć jednocześnie ich niewykonanie musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 700/19, dostępny w CBOSA).

W związku z tym nie ma znaczenia, że rozpoznając niniejszy sprzeciw sąd uznał, iż jedna z kilku okoliczności wskazanych przez Wojewodę nie stanowiła przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż pozostały zakres uchybień był tego rodzaju, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Prezydent Miasta rozpoznając ponownie sprawę przeprowadzi postępowanie na nowo, a nie tylko we wskazanym przez Wojewodę zakresie, przy czym postępowanie to powinno w szczególności wyjaśniać kwestie podniesione w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Jednocześnie organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną i wskazując jakich kwestii Prezydent nie wyjaśnił należycie, nie może przesądzać o wyniku tego postępowania.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a organ odwoławczy zasadne zastosował tryb art. 138 § 2 k.p.a., co z kolei skutkuje, oddaleniem sprzeciwu - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawnia go art. 64d § 1 p.p.s.a.