Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw

Sprzeciw został wywiedziony na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. P. o numerze [...] składającej się z wieży stalowej kratowej o wysokości 61,95 m, na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze wraz z wewnętrzną linią nN zasilającą wieżę wg załączonego projektu budowlanego indywidualnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina N.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W. B. i L. B. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "K.p.a."). W ocenie Wnioskodawców postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty A. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] winno zostać wznowione, z uwagi na fakt, iż całkowicie bezzasadnie, pomimo posiadania interesu prawnego, nie zostali przez organ uznani za stronę w postępowaniu w przedmiocie wydania w/w decyzji, a w konsekwencji, bez własnej winy nie brali w nim udziału. Wnioskodawcy wskazali, że będące ich własnością nieruchomości gruntowe, stanowiące działki nr ewid. [...]

i [...] zlokalizowane w odległości 14,40m od działki o nr ewid. [...], znajdują się

w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji mieli

oni interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty A. W złożonym wniosku podniesiono ponadto, że Starosta A. nie dokonał zsumowania parametrów dziewięciu anten sektorowych oraz pięciu anten radioliniowych, co bezpośrednio prowadzi do sytuacji błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Wnioskodawcy wskazali, że o wydaniu decyzji Starosty A. z dnia [...] stycznia 2019 r. dowiedzieli się [...] marca 2019 r., kiedy to ich sąsiad poinformował o rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta A. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta wystąpił do pełnomocnika wnioskodawców o wyjaśnienie okoliczności w jakiej wnioskodawcy dowiedzieli się

o wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. W odpowiedzi, pełnomocnik przesłał stosowne wyjaśnienia stwierdzając jednoznacznie, że wnioskodawcy dowiedzieli się oni o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] marca 2019 r.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Starosta A. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż Inwestor wraz z dokumentacją przedstawił kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej, według której miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, a przy wyznaczaniu tych miejsc bierze się pod uwagę istniejące zagospodarowanie terenu. Starosta wskazał, iż z przedstawionych rzutów poziomych i pionowych osi głównej wiązki promieniowania wynika, że nie ma miejsc dostępnych dla ludności, natomiast oś głównej wiązki promieniowania znajduje się na poziomie kilkudziesięciu metrów nad poziomem terenu. W ocenie organu I instancji powyższe świadczy o tym, iż obszar oddziaływania obiektu zawiera się wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej tj. działki o nr ewid. [...], zatem Państwu B. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było konieczne zsumowanie parametrów dziewięciu anten sektorowych

i pięciu radioliniowych, dlatego też obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony prawidłowo.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. B. i L. B.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane zostało w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w takim postępowaniu mogą być, poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie

z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu, gdyż odsyła do przepisów odrębnych, nie określając konkretnej dziedziny prawa. Ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc oddzielnie w każdej sprawie. Jednocześnie organ dodał, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę Inwestora. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli

z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające

z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem element potencjalności.

Wojewoda wskazał, że przymiot strony w trybie wznowienia będzie przysługiwać nie tylko tym podmiotom, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, lecz wszystkim tym, które mogą wykazać się interesem prawnym. Zasadniczo krąg stron postępowania wznowieniowego powinien być taki sam, jak postępowania zwykłego; jednak dopuszczalne jest złożenie wniosku przez podmiot, który nie został uznany w postępowaniu zwykłym za stronę postępowania administracyjnego. I tak niezależnie od ustalonego kręgu stron postępowania zwykłego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie obowiązany jest niejako na nowo ustalić krąg postępowania wznowieniowego na podstawie art. 28 K.p.a w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdy wniosek o wznowienie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody, stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy przyznania statusu strony Państwu B. jest błędne. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż główna wiązka promieniowania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi swoim zasięgiem na nieruchomość Państwa B. co świadczy, iż nieprawidłowo odmówiono im przymiotu strony postępowania. Działka Państw B. położona jest w bliskim sąsiedztwie, lecz nie w bezpośrednim, na które potencjalnie może oddziaływać projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej. W niniejszej sprawie bez wątpienia istnieje potencjalność naruszenia interesu prawnego Państwa B., a co za tym idzie Starosta winien rozważyć przyznanie statusu strony w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów osób trzecich, zatem wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest natomiast, czy podnoszone przez tą osobę zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji nie ocenił, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawcy mógłby zostać potencjalnie naruszony. Organ odwoławczy zauważył, że w projekcie budowlanym (str. 11, str. 21) stwierdzono, iż analiza sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 została przedstawiona w formie graficznej w części dotyczącej kwalifikacji projektowanej instalacji pod względem oddziaływania na środowisko. Kwalifikacja ta, stanowiąca część projektu budowlanego, nie zawiera jednak ilustracji obrazującej zasięg występowania obszarów natężenia pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0.1 W/m2. Przedstawienie zasięgu rozkładu pól elektromagnetycznych

o wartościach wyższych niż dopuszcza ustawodawca w płaszczyźnie poziomej, wymagane jest przede wszystkim ze względu na ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W związku z faktem, iż w projekcie budowlanym planowanej inwestycji brak jest rzutu występowania obszarów natężenia pola elektromagnetycznego o wartości wyższej niż dopuszczalne, Starosta nie posiada podstawowego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji nie miał materiału dowodowego do ustalenia stron postępowania, które ustalił w sposób dowolny. Uzasadnienie wskazujące, iż miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny oraz, że oś głównej wiązki znajduje się na poziomie kilkudziesięciu metrów nad ziemią dotyczą zupełnie innej problematyki - gdyż kwestia miejsc dostępnych dla ludzi nie jest tożsama

z rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wymagany jest przede wszystkim ze względu na ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej stacji, natomiast kwestia czy istnieją miejsca dostępne dla ludności

w osi głównej wiązki promieniowania anteny potrzebne są w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Starosta wznowił postępowanie stwierdzając jednoznacznie, iż wystąpiły wszystkie warunki formalne do wszczęcia postępowania, a następnie zwrócił się do wnioskodawców o wyjaśnienie, w jaki sposób dowiedzieli się oni o wydanej decyzji, gdyż podane we wniosku o wznowienie postępowania informacje są nieprecyzyjne i wymagają wyjaśnienia. Organ I instancji winien wyjaśniać wszelkie wątpliwości dotyczące przesłanek formalnych do wznowienia postępowania (tj. termin i okoliczności w jakich wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji) przed wznowieniem postępowania. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania twierdząc, że wszelkie przesłanki zostały spełnione, a dopiero w drugiej kolejności badanie kwestii formalnych wniosku o wznowienie postępowania.

W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zakres sprawy do wyjaśnienia jest zaś na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 K.p.a.

Wojewoda zalecił aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ

I instancji wyeliminował naruszenie prawa związane z nieuznaniem wnioskodawców za stronę postępowania i przeprowadził postępowanie na nowo z zapewnieniem czynnego udziału.

Wojewoda wskazał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia kasatoryjnego, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogą podlegać ocenie na obecnym etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał jednak, że Starosta A. powinien przeanalizować wpływ uchylenia decyzji lokalizacyjnej przedmiotowej inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2018 r.) na procedurę dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę oraz argumenty sądu, które wyjaśniają jakie nieprawidłowości miały wpływ na konieczność uchylenia ww. decyzji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. Działający w jej imieniu pełnomocnik, w sprzeciwie złożonym do Sądu, zaskarżył decyzję Wojewody

w całości zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ

I instancji winien wziąć pod uwagę, a w szczególności, że organ I instancji nie miał materiału dowodowego do ustalenia stron postępowania, podczas gdy organ ten wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma miejsc dostępnych dla ludności w odległościach do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania, a obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej mieści się w granicach działki inwestycyjnej;

2. art. 10 § 1 w zw. z art. 73, art. 78, art. 79 § 1 oraz art. 81 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony, poprzez doręczanie wszystkich pism przez organ II instancji na adres osoby, która nie była ustanowiona pełnomocnikiem spółki w postępowaniu wszczętym na skutek postanowienia o wznowieniu postępowania, co spowodowało, że skarżąca nie miała wystarczającej wiedzy

o toczącym się postępowaniu odwoławczym;

3. art. 33 § 2 K.p.a., polegające na uznaniu przez organ II instancji, że osoba, która nie była pełnomocnikiem spółki reprezentuje ją w postępowaniu nadzwyczajnym, podczas gdy nigdy nie przedłożyła pełnomocnictwa

w przedmiotowej sprawie;

4. art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedziałanie

w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa.

Wskazując na powyższe autor sprzeciwu wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadniając stawiane zarzuty spółka podniosła, że organ II instancji błędnie uznał, że ustanowiła pełnomocnika na etapie postępowania odwoławczego. Spółka ustanowiła B. S. pełnomocnikiem na etapie sporządzenia i wniesienia decyzji o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (postępowaniu zwyczajnym).Tymczasem, z niewiadomych względów, organ II instancji uznał, że w postępowaniu odwoławczym B. S. również jest pełnomocnikiem spółki. W konsekwencji B. S. otrzymywał całą korespondencję w tej sprawie, jednak był przekonany, że korespondencja do niego była kierowana niejako dodatkowo, ubocznie do korespondencji doręczanej przez organ I instancji stronie postępowania - P. sp. z o.o. Nie jest wiadome, na jakiej podstawie organ II instancji stwierdził umocowanie B. S. do działania w imieniu spółki w niniejszej sprawie. Spółka nie ustanawiała żadnego pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym. Brak jest więc podstaw prawnych do zaaprobowania działania organu administracji publicznej, który przyjął z urzędu, że B. S. jest uprawniony do reprezentowania spółki w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednocześnie nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki tzw. pełnomocnictwa domniemanego z art. 33 § 4 k.p.a.

Spółka wskazała, że nawet gdyby uznać, że zakres pełnomocnictwa B. S. uprawniał go do działania w jej imieniu również w postępowaniu nadzwyczajnym, to należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji ma charakter na tyle wyjątkowy, że jest nową, odrębną sprawą administracyjną, całkowicie oderwaną od postępowania zwyczajnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Brak jest więc podstaw, aby rozciągać na to postępowanie uprawnień pełnomocnika ustanowionego w postępowaniu zwyczajnym na postępowanie nadzwyczajne. Pełnomocnik musi bowiem przedstawić organowi pełnomocnictwo w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu do akt sprawy; nie można domniemywać jego istnienia na podstawie pełnomocnictwa złożonego w innej sprawie administracyjnej; dotyczy to również tych spraw, gdzie zakres pełnomocnictwa jest na tyle szeroki, że teoretycznie pozwalałby na to, aby prowadzić sprawę, ale w innym postępowaniu administracyjnym.

W sprzeciwie zaakcentowano, że konsekwencją nieprawidłowego uznania, że spółka ustanowiła B. S. pełnomocnikiem w postępowaniu nadzwyczajnym jest również brak poinformowania spółki o toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz brak możliwości czynnego udziału w przedmiotowej sprawie. O fakcie wniesienia odwołania od decyzji i jego wyniku spółka dowiedziała się dopiero na etapie decyzji organu II instancji, którą B. S. przekazał spółce, umożliwiając wywiedzenie w terminie środka zaskarżenia przez właściwego pełnomocnika, umocowanego na tym etapie postępowania.

W ocenie autora sprzeciwu zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji czy uzupełniania przez ten organ materiału procesowego sprawy. To organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzone w sprawie materiału dowodowego, a następnie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie uznania, że odmowa przyznania Państwu B. statusu strony jest błędna. Organ II instancji nie wyjaśnił również dlaczego skoro miał wątpliwości co do ustaleń dokonanych przez organ I instancji nie próbował wyjaśnić tych wątpliwości w toku prowadzonego przez siebie postępowania.

Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] października 2016 r., którym spółka ustanowiła pełnomocnika - Pana B. S. Z treści pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że jest to pełnomocnictwo udzielone do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach. Do chwili wydawania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji spółka nie odwołała pełnomocnictwa udzielonego B. S. Organ związany był ww. pełnomocnictwem i zgodnie z jego treścią doręczał wszelką korespondencję ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane

w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie

z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższe potwierdza orzecznictwo, w którym akcentuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Kontrolując taką decyzję sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 – dostępne w CBOSA).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do twierdzeń wskazujących, że organ nieprawidłowo uznał, że spółkę reprezentował w postępowaniu nadzwyczajnym pełnomocnik B. S., co przełożyło się w ocenie autora sprzeciwu na brak poinformowania spółki o toczącym się postępowaniu odwoławczym, brak możliwości czynnego udziału w postępowaniu, brak prawidłowego doręczenia decyzji Wojewody oraz brak doręczenia odwołania p. B. uniemożliwiający ustosunkowanie się do złożonego środka zaskarżenia.

Zarzuty sformułowane w sprzeciwie w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują instytucję pełnomocnictwa procesowego w sposób ogólny. Zgodnie z art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do treści art. 33 § 1 i 2 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W myśl art. 33 § 3 K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Przepisy art. 33 § 2a i 3a odnoszą się do pełnomocnictwa w formie dokumentu elektronicznego. Ustawodawca przewidział ponadto sytuację, gdy w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa (zob. art. 34 § 4 K.p.a.).

W związku z tak ukształtowanymi przepisami odnoszącymi się do pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, w orzecznictwie przyjmuje się możliwość posiłkowego stosowania zasad wyrażonych w kodeksie cywilnym

i kodeksie postępowania cywilnego. Wskazuje się, że przepisy o pełnomocnictwie

w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich zakresu umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 36 p.p.s.a.). To od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej – w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy. Uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy całej sprawy, w tym także na etapie nadzwyczajnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. II GSK 509/15 i przywołane tam orzecznictwo; por. też wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 271/11, dostępne

w CBOSA).

W aktach sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej znajduje się pełnomocnictwo Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., które udzielone zostało B. S. m.in. do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach w sprawach związanych z prowadzoną przez spółkę budową, a także zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej. W dokumencie pełnomocnictwa zastrzeżono, że pełnomocnictwo wygasa w przypadku zaistnienia jednego ze zdarzeń: z chwilą odwołania pełnomocnictwa, w innych przypadkach określonych przepisami prawa.

Z treści tego pełnomocnictwa nie wynika ograniczenie do poszczególnych jego etapów. Postępowanie nadzwyczajne przeprowadzone w sprawie, mimo że jest postępowaniem odrębnym, jest kontynuacją postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skoro pełnomocnictwo udzielone B. S. nie zostało odwołane do dnia wydania zaskarżonej decyzji, to Wojewoda prawidłowo kierował korespondencję do tego pełnomocnika. Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 i 2 K.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu, pełnomocnictwo udzielone B. S. na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej miało charakter ogólny i rozciągało się na postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę.

Podkreślenia wymaga ponadto, że spółka nie poniosła negatywnych konsekwencji kierowania pism procesowych, w tym decyzji Wojewody, do B. S. Postanowienie o wznowieniu postępowania, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach oraz decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. zostały doręczone przez organ I instancji nie tylko B. S. ale również spółce. Spółka miała zatem wiedzę o toczącym się postępowaniu z wniosku państwa B. Pisma sporządzone na etapie postępowania odwoławczego: zawiadomienie o braku możliwości załatwienia odwołania państwa B.

w ustawowym terminie i ustalenie nowego terminu załatwienia sprawy oraz decyzja Wojewody zostały natomiast doręczone jedynie B. S., z jednoznacznym jednak podkreśleniem, że organ uznaje jego osobę za pełnomocnika spółki. Nie są zatem wiarygodne twierdzenia, że spółka nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Trudno sobie wyobrazić aby pełnomocnik nie informował na bieżąco swojego mocodawcy o stanie sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonej w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania, w tym na etapie odwołania do organu II instancji. Poza tym, pomimo podnoszonych w sprzeciwie okoliczności związanych z nieprawidłowym uznaniem p. B. S. za pełnomocnika, spółka skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych i wywiodła sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę. Świadczy to o tym, że spółka była informowana

o korespondencji związanej z postępowaniem toczącym się na skutek wniosku

p. B. o wznowienie postępowania administracyjnego. Gdyby nawet uznać, że korespondowanie z B. S. nie było prawidłowe, to nie stanowiłoby uchybienia wpływającego na wynik sprawy. W toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, zatem nie mogły znaleźć usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73, art. 78, art. 79 § 1, art. 81 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 33 § 2 K.p.a. Na skutek kasacyjnej decyzji Wojewody sprawa wraca do organu I instancji i będzie ponownie rozpatrywana z uwzględnieniem uwag zawartych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Spółka ma nadal możliwość czynnego udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, przedstawiania swoich twierdzeń

i oferowania dowodów. Kierowanie korespondencji do B. S. nie miało zatem wpływu na ograniczenie praw spółki w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym.

Przechodząc z kolei do kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w analizowanym przypadku sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a.

Powodem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania było uznanie przez Wojewodę za błędną argumentację Starosty przedstawioną

w zaskarżonej decyzji odmawiającą przyznania Państwu B. statusu strony.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał na wadliwie dokonaną przez Starostę ocenę zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia, o której mowa

w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu).

W tym względzie Sąd podziela, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że uwadze organu I instancji umknął fakt, że przedmiotowa inwestycja może w sposób potencjalny oddziaływać na działkę wnioskodawców położoną

w sąsiedztwie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Okoliczność ta została pominięta przez Starostę, który skupił się na dokonaniu ustaleń, czy obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomości wnioskodawców, które to finalnie doprowadziły organ pierwszej instancji do wniosku, że inwestycja zawiera się wyłącznie w obszarze działki inwestycyjnej o nr [...]. Wojewoda trafnie stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wyznaczać obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na podstawie analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Podkreślić należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "u.p.b."), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jako zaś obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 u.p.b. Zawarta tam otwarta definicja obszaru oddziaływania obiektu, odsyła do przepisów odrębnych, którymi są rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Do terminu "obszar oddziaływania obiektu" nawiązuje także art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony

w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Powyższe nie wyklucza zatem stosowania art. 28 K.p.a. w postępowaniu

o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw,

w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera

w sobie element potencjalności. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu (zob. wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 320/18, dostępny w CBOSA).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3491/18, dostępny w CBOSA).

Poza tym na uwagę zasługuje pogląd, że wykładnia art. 28 ust. 2 u.p.b.,

a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA).

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w analizowanym przypadku Starosta nie dokonał oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawców mógłby zostać potencjalnie naruszony. Organ I instancji skupił się jedynie na wykazaniu, że nie ma miejsc dostępnych dla ludności w odległościach

do 70m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Wojewoda trafnie podkreślił, że kwestia miejsc dostępnych dla ludzi nie jest tożsama z rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Zbadanie istnienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny niezbędne jest w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast, dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej stacji niezbędne może się okazać gruntowne przeanalizowanie rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Tego zaś w sprawie zabrakło, ponieważ jak wskazał Wojewoda w projekcie budowlanym brak jest ilustracji obrazującej zasięg występowania obszarów natężenia pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1 W/m2.

Jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m², a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2

w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1956/18; wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14; wyrok NSA

z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2376/13).

Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku

w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16, dostępny w CBOSA).

W tym stanie rzeczy w pełni uprawnione stało się twierdzenie organu odwoławczego, że Starosta nie posiadał podstawowego materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, czy państwu B. należy przyznać status strony. Dla oceny statusu strony nie było wystarczające oparcie się na ustaleniach

w zakresie występowania miejsc dostępnych dla ludzi w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny oraz na argumentacji wskazującej, że oś główna wiązki znajduje się na poziomie kilkudziesięciu metrów nad ziemią. Jak zauważył organ odwoławczy, z projektu budowlanego wynika, że główna wiązka promieniowania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi swoim zasięgiem na nieruchomość wnioskodawców. Wbrew zarzutom sprzeciwu Wojewoda nie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie uznania, że odmowa przyznania W. B. i L. B. statusu strony jest nieprawidłowa. W tym zakresie organ odwoławczy nie mógł również prowadzić własnego, uzupełniającego postępowania i wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko wadliwą decyzję organu pierwszej instancji uchylić na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tak aby wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

Sprawa wraca do organu I instancji, który ma obowiązek ustalenia, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielnie spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W razie przyjęcia, że wnioskodawcy taki status mieli postępowanie wznowione zakończone zostanie jedną z decyzji wymienionych w art. 151 K.p.a., a nowo podjęte rozstrzygnięcie będzie podlegało zarówno kontroli instancyjnej, jak i ewentualnie w dalszej kolejności - sądowej. Na obecnym etapie postępowania Wojewoda nie mógł wyręczyć Starosty

w tym zakresie.

Błędna odmowa przyznania wnioskodawcom statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym była głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej. Niemniej organ odwoławczy dostrzegł i zasadnie wyartykułował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również inne uchybienia. Jednocześnie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, realizując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie tej Wojewoda w pełni zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i wniosek sprzeciwu o uchylenie w całości decyzji Wojewody nie mógł zostać uwzględniony.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedziałanie przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa. Zarzut ten odnosi się działania organu, którego decyzja była de facto korzystna dla spółki. Natomiast skarżony sprzeciwem efekt działania organu odwoławczego nie wskazuje, aby doszło do naruszenia zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie

art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.