Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. oraz M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/25 w sprawie ze skarg P. K. oraz M. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. oraz M. K. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 maja 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 203/25 oddalił skargę P. K. oraz M. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "Inspektor Sanitarny") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący, powołując się na art. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p."), wystąpili do Inspektora Sanitarnego o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania urzędu?

2. Czy urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?

3. Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej - Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym ?

10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?

14. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych?

15. Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą?

16. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją?

17. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób, np. w Niemczech - jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień?

Pismem z 1 kwietnia 2025 r. Inspektor Sanitarny poinformował stronę, że nie posiada danych na temat długości utrzymywania się odporności u osób po podaniu im szczepionek przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz Streptococcus pneumoniae. Jeżeli zatem organ nie posiada i nie gromadzi określonych danych nie pozostaje w bezczynności.

W zakresie pytania 2 organ poinformował, że zgodnie z art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.:Dz. U. z 2024 r. poz. 924, dalej: "u.z.z.z.ch.z.") Minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia:

1) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę powstania obowiązku szczepień ochronnych.

Organ przytoczył § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2077), a także art. 17 ust. 9b ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że jego zadaniem nie jest podejmowanie działań w stosunku do osób powyżej 19. roku życia. Pomimo, że w zakresie udzielania informacji publicznej nie leży obowiązek udzielania informacji o obowiązujących przepisach prawa, ani dokonywanie porad prawnych, organ udzielił odpowiedzi na pytanie strony informując, że w ciągu ostatnich 5 lat nie otrzymano zgłoszeń dotyczących osób po ukończeniu 19 roku życia.

W zakresie pytania 3 Inspektor Sanitarny poinformował, że nie prowadzi statystyk szczepień z podziałem na narodowość, w tym ukraińską. Jeżeli zatem organ nie posiada i nie gromadzi określonych danych nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto Inspektor Sanitarny poinformował, że nie prowadzi rejestru osób odroczonych od szczepień oraz wyjaśniono, że preparaty szczepionkowe dopuszczane są do obrotu przez Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych lub przez Europejską Agencję Leków (European Medcinal Agency, EMA) z uwzględnieniem informacji o przeciwwskazaniach dotyczących ich stosowania na podstawie przeprowadzonych badań w ramach procesu legalizacji preparatu. Stronie udzielono odpowiedzi na wskazane pytanie, gdzie uwzględnić też należy, że udzielanie porad prawnych, czy porad medycznych, jak i informacji o treści obowiązujących przepisach prawa nie mieści się w zakresie informacji publicznej.

Organ podał również, że w ciągu ostatnich 5 lat nie stwierdzono naruszeń obowiązku zgłaszania NOP na nadzorowanym terenie.

Inspektor Sanitarny poinformował, że nie posiada danych na temat ilości zgonów spowodowanych szczepieniami. Organ podkreślił, że obowiązek gromadzenia tego rodzaju danych nie wynika z przepisów prawa, natomiast o ciężkie odczyny poszczepienne, co do których gromadzi się informacje w ramach kompetencji służb sanitarnych, strona zapytała w kolejnym punkcie wniosku.

Inspektor Sanitarny podał, że w ciągu ostatnich 5 lat na terenie powiatu tczewskiego odnotowano 5 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych po podaniu szczepionki, które wystąpiły w postaci następujących niepożądanych objawów: wstrząs anafilaktyczny, reakcja astmatyczna, spadek ciśnienia krwi, ból głowy, duszność, ból w klatce piersiowej, podwyższona temperatura >40,5°C utrzymująca się do 48 godz., drgawki gorączkowe, wymioty, zaburzenia świadomości, hipotonia.

Inspektor Sanitarny poinformował, że nie posiada danych na temat liczby wypłaconych odszkodowań z tytułu wystąpienie odczynów poszczepiennych. Zgodnie z art. 17d ust. 1 u.z.z.z.ch.z. postępowanie w sprawie przyznania świadczenia kompensacyjnego jest prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta. Jeżeli zatem organ nie posiada i nie gromadzi określonych danych nie pozostaje w bezczynności.

W zakresie pytania 9 Inspektor Sanitarny poinformował, że pytanie nie ma charakteru informacji publicznej ponieważ dotyczy wyrażenia opinii i przeprowadzenia oceny z dokonaniem interpretacji. Ponadto wskazał, że procedura dot. ubiegania się o odszkodowanie na skutek wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego określona została w art. 17b do 17i u.z.z.z.ch.z. Zdaniem organu ww. pytanie było w istocie pytaniem o poradę prawną i nie wymagało odpowiedzi.

W zakresie pytania 11 Inspektor Sanitarny stwierdził, że pytanie to było w istocie pytaniem o poradę medyczną i nie wymagało odpowiedzi, a udzielanie porad prawnych czy porad medycznych nie mieści się w zakresie informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał, że, że zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch.z. obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika bezpośrednio z mocy prawa. Wykonanie tego obowiązku jest zabezpieczone przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością wynikającą z Kodeksu Wykroczeń. Oznacza to, że wynikający wprost z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny, a jego niewypełnienie aktualizuje po stronie właściwego organu obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Natomiast wykaz chorób zakaźnych przeciwko którym istnieje ustawowy obowiązek szczepienia został określony przez Ministra Zdrowia we wskazanym powyżej rozporządzeniu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ zaznaczył, że w kompetencji urzędu do którego zwróciła się skarżąca nie znajduje się komentowanie stanowiska Światowej Organizacji Zdrowia. Zdaniem organu zadane pytanie było w istocie pytaniem o opinię, w tym dotyczącym innego podmiotu i nie wymagało odpowiedzi.

W zakresie pytania 13 organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 maja 2023 r., SK 81/19 orzekł, że obowiązek szczepień ochronnych jest zgodny z Konstytucją, jednak program szczepień ochronnych nie może być wydawany w formie komunikatu GIS, lecz w rozporządzeniu, dając jednocześnie pół roku na zmianę przepisów. Powyższy niekonstytucyjny stan prawny został poprawiony zgodnie z zaleceniem Trybunału Konstytucyjnego przez zmiany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przez wydanie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zatem ciążący obowiązek został ustalony i jest dochodzony na podstawie stanu zgodnego z ww. orzeczeniem TK. W odniesieniu do pytań 14, 15, 16 i 17 organ poinformował zaś, że nie maja one charakteru dostępu do informacji publicznej, albowiem udzielanie porad prawnych, czy porad medycznych, jak i informacji o treści obowiązujących przepisów prawa nie mieści się w zakresie informacji publicznej, jak również dotyczą wyrażenia opinii i przeprowadzenia oceny z dokonaniem interpretacji. Wniosek w powyższym zakresie został prawidłowo załatwiony. Jak bowiem już wyżej wyjaśniono, organ państwowej inspekcji sanitarnej w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów. Taki charakter mają zapytania o opinię co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa (pytanie 13). Zdaniem organu odpowiedź na to pytanie sprowadza się do znajomości przepisów prawa, których treść nie stanowi informacji publicznej, a ponadto należy stwierdzić, że Inspektor nie ma kompetencji do badania konstytucyjności przepisów. Zdaniem Inspektora Sanitarnego pytania o nr od 14 do 17 wykraczają poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, odnoszą się do bowiem do zakresu działania Ministra Zdrowia, który zatem pozostaje właściwym podmiotem do rozpoznania wniosku w tym zakresie. Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji. Bezcelowe przy tym jest ustalanie charakteru tych informacji, bowiem nie można zarzucić organowi bezczynności w stosunku do odpowiedzi na pytania, których nie jest dysponentem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Inspektora Sanitarnego skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że organ udzielił wnioskodawcom odpowiedzi na wszystkie, wyartykułowane w siedemnastu punktach, pytania, zachowując przy tym wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin.

Zdaniem Sądu, odpowiedź ta jest kompletna i odnosi się do wszystkich zadanych pytań, nawet wykraczających poza wynikający z u.d.i.p. obowiązek działania. Z uwagi na powyższe, Inspektorowi Sanitarnemu nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 19 marca 2025 r. Przeciwnie, organ ten podjął działanie i udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi pomimo braku wymaganego prawem obowiązku ku temu. Podkreślenia wymaga bowiem, że odpowiedź na część wystosowanych przez skarżących pytań nie stanowi w ogóle informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że analiza udzielonej odpowiedzi na pytania zadane przez skarżących wskazuje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jeżeli bowiem pytanie dotyczyło tylko sfery faktów a nie opinii czy porad, było precyzyjne i dotyczyło informacji posiadanych przez organ i dotyczących wykonywanych przez organ zadań, informacja publiczna została w zakresie wynikającym z wniosku strony, zawarta w udzielonej jej odpowiedzi.

Sąd I instancji za chybione uznał zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji dokumenty włączone do akt sprawy pozwalają stwierdzić, że organ wypełnił obowiązek określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu brak jest również jakichkolwiek podstaw do formułowania stanowiska o naruszeniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w ocenie Sądu podstaw faktycznych pozbawiony jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., czy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie przyjmował, że żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej. Ponadto, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżących, a przy tym na żadnym etapie załatwiania wniosku nie formułował wobec wnioskodawców oczekiwań wykazania interesu faktycznego, czy prawnego w uzyskaniu informacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wnieśli o jego uchylenie całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu oraz że udzielenie niepełnej informacji czy nieadekwatnej do treści wniosku również skutkuje powstaniem stanu bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W zarzucie tym zarzucono, że niezastosowanie tych przepisów co skutkowało uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne zgodnie z wnioskiem, podczas gdy nie udzielił pełnych odpowiedzi na zadane pytania.

Zarzut o tożsamej konstrukcji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2115/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. też wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 319/25; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2179/24).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach - jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "(...) autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na jej pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu pierwszej instancji, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich pytań zawartych we wniosku. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżących w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.