Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Skoro pod pojęciem właściwości organów administracji rozumieć należy ich uprawnienie do rozpoznawania określonego rodzaju spraw, to nie może ono ograniczać się wyłącznie do rozstrzygnięć merytorycznych, ale winno obejmować również orzeczenia o charakterze procesowym, wydawane w związku ze sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wojewodą Kujawsko- Pomorskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu do rozpoznania zażalenia J. C. na postanowienie Starosty Toruńskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w sprawie przekazania wniosku J. C. z dnia [...] lutego 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę wskazuje Wojewodę Kujawsko- Pomorskiego jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Toruńskiego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]

Pismem z dnia 26 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zwróciło się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, między nim a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim, dotyczącym rozpatrzenia zażalenia J. C. na postanowienie Starosty Toruńskiego z dnia [...] marca 2009 r. w przekazujące - w trybie art. 65 § 1 K.p.a. - wniosek J. C. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2007 r. pozwalającej na przebudowę konstrukcji dachu.

W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu podało, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski przekazał zażalenie J. C. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Toruniu jako organowi właściwemu, powołując się na treść art. 17 K.p.a. Zdaniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, Starosta Toruński nie działał w sprawie jako organ architektoniczno-budowlany, w rozumieniu art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z procesowym charakterem postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie jest, zdaniem tego organu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu nie zgadzając się z ww. stanowiskiem podkreśliło, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie powinny być interpretowane w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Z ustawy Prawo budowlane z art. 80 wynika, że zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, następujące organy: starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego również przy rozstrzyganiu zażaleń na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 K.p.a., należy ustalać właściwość organu w oparciu o ww. przepisy.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W tej sytuacji, skoro w przedmiotowej sprawie Starosta Toruński nie działa jako organ architektoniczno-budowlany - w rozumieniu art. 82 ustawy Prawo budowlane - stosownie do brzmienia art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. organem wyższego stopnia dla starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do brzmienia art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowym kolegium odwoławczym oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych jest instytucją procesową i ma na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozpoznania konkretnej sprawy, w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przez "spór kompetencyjny" należy więc rozumieć sytuację, w której jednocześnie dwa organy uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (tzw. spór pozytywny) lub też żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu a Wojewodą Kujawsko-Pomorskim, sprowadzającym się do tego, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania zażalenia J. C. na postanowienie Starosty Toruńskiego z dnia [...] marca 2009 r. - wydane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. - w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją pozwalającą na przebudowę konstrukcji dachu.

Istota niniejszego sporu wymaga przede wszystkim podkreślenia, że pod pojęciem właściwości organów administracji rozumieć należy uprawnienie organów administracji do rozpoznawania określonego rodzaju spraw. Przepisy regulujące kompetencje organów zawarte są najczęściej w ustawach o charakterze materialnoprawnym (np. prawo wodne, prawo budowlane itp.). Skoro więc właściwość organów ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, decydującym czynnikiem będzie zatem rodzaj, kategoria spraw przedstawionych do rozpoznania.

Poza sporem jest, że J. C., we wniosku z dnia 17 lutego 2009 r. domagał się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. dotyczącą pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu.

Przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu prawa budowlanego wobec czego kwestie właściwości organów upoważnionych do jej rozpoznania winny być rozstrzygane na podstawie przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie - Prawo budowlane.

Jednakże zdaniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego procesowy charakter zaskarżonego postanowienia wyklucza możliwość zastosowania, przy ustaleniu właściwości organów, takich samych kryteriów jak przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Powyższy pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że właściwość organów do załatwienia sprawy ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie mają zastosowanie. W przypadku wznowienia postępowania będą to przepisy prawa materialnego, w oparciu o które wydana została decyzja ostateczna, kończąca postępowanie, o wznowienie którego wystąpiono. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie dotyczy postępowania, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej pozwalającej na przebudowę dachu, zatem w tym przypadku będą to przepisy Prawa budowlanego. Trafnie więc przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, iż przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu, który byłby kompetentny do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Toruńskiego, przepisy prawa materialnego określające rodzaj (kategorie) sprawy winny być brane pod uwagę.

Podnieść też należy, że stosownie do brzmienia art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są Samorządowe Kolegia Odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy - Prawo budowlane, która zawiera regulacje dotyczące kompetencji organów uprawnionych do rozpoznawania spraw budowlanych, w tym organów architektoniczno-budowlanych.

Z treści art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że do rozpoznawania tego rodzaju spraw upoważnione zostały organy administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, tj. - co do zasady - starosta, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do starosty zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 3 cyt. ustawy jest wojewoda.

Skoro pod pojęciem właściwości organów administracji rozumieć należy ich uprawnienie do rozpoznawania określonego rodzaju spraw, to nie może ono ograniczać się wyłącznie do rozstrzygnięć merytorycznych, ale winno obejmować również orzeczenia o charakterze procesowym, wydawane w związku ze sprawą.

Brak jest więc podstaw do przyjmowania odmiennych - od wskazanych wyżej - kryteriów przy ustalaniu właściwości organów w przypadku wydania w ramach danej sprawy, postanowień w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Dodać ponadto należy, że sprawa dotycząca pozwolenia na przebudowę dachu i sprawa o wznowienie postępowania w tejże sprawie w znaczeniu materialnoprawnym stanowią tę samą sprawę.

Argumentem przemawiającym za stosowaniem jednolitego kryterium przy ustalaniu właściwości rzeczowej organów kompetentnych do rozpoznania danej sprawy, bez względu na charakter zapadających orzeczeń są też względy ekonomiki procesowej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska niewątpliwie opóźniałoby załatwienie sprawy co kłóciłoby się z zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2006 r. (sygn. akt OW 99/2005).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszy spór kompetencyjny uznał, iż organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego zażalenia jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski (art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).