Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę.

Stowarzyszenie A w dniu "[...]" złożyło do Biura Geologa Wojewódzkiego w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny firmy "[...]" i firmy "[...]" na terenie "[...]" (złoża: "[...]" i "[...]").

Dyrektor Biura Geologa Wojewódzkiego w piśmie z dnia "[...]", znak: "[...]", poinformował, iż wnioski o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż stanowią dokument prywatny, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

W dniu "[...]" A. W. S. skarbnik Stowarzyszenia złożyła w Biurze Geologa Wojewódzkiego odwołanie, zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej bez zachowania formy decyzji administracyjnej, naruszenie art. 16 ust. 2 tej ustawy, poprzez brak oznaczenia podmiotów, ze względu na ochronę których, podjęto decyzję oraz naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., przez nieuzasadnione uznanie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin za dokument prywatny.

Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu argumentowało m.in., że stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że:

1. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że z treści art. 16 u.d.i.p. wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu, dotyczące pozostawania żądanej przez wnioskodawcę informacji poza kręgiem informacji publicznej, nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu.

Kolegium podniosło, że obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wyżej wymienione elementy decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre z tych elementów decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Jeżeli zatem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie pismo Dyrektora Biura Geologa Wojewódzkiego z dnia "[...]", nie jest decyzją administracyjną, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można bowiem uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy wyjaśnienia, iż wnioski o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż, stanowią dokument prywatny, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Skoro zaś pismo nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, to brak jest podstaw do uznania, że pismo Stowarzyszenia nazwane odwołaniem, stanowi odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a., skoro nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowych, jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W niniejszej sprawie odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja w rozpatrywanej sprawie nie została wydana.

Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia "[...]" wniosło do Sądu Stowarzyszenie A żądając jego uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie przepisu art. 134 i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wniesione przez Stowarzyszenie odwołanie od pisma Dyrektora Biura Geologa Wojewódzkiego z dnia "[...]" nie było wniesione od decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a było wniesione od czynności materialno-technicznej. Wskazało m.in., iż organ odwoławczy błędnie uznał, że pismo z dnia "[...]" nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz, że wniosek inwestora o wydanie koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że informacja, której wydania żądało Stowarzyszenie nie jest informacją publiczną i w związku z tym nie podlega ona wydaniu w trybie u.d.i.p. Podniosło, iż zgodnie z przepisami art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, czyli treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokument urzędowy i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do samych dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań, np. wnioski pochodzące od stron postępowania. Istotne znaczenie ma jednak nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Informacją publiczną będzie więc całość dokumentacji posiadanej przez dany organ administracji, którą organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, w tym np. do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża. Argumentowało, że wniosek o udzielenie koncesji znajdujący się w posiadaniu organu administracji publicznej (Marszałka Województwa), w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin stanowi informację publiczną i podlega w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, czego organ pierwszej instancji nie dopełnił. Niezależnie bowiem od tego, że jakkolwiek forma pisma Dyrektora Biura Geologa Wojewódzkiego nie zawiera stwierdzenia, że jest to decyzja administracyjna i nie zawiera podstawy prawnej jej wydania, to nie ulega wątpliwości, że jest to decyzja w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż pismo jednoznacznie wskazuje na organ wydający, adresata decyzji, rozstrzygnięcie (odmowa wydania informacji) i podpis osoby wydającej. Z kolei działanie organów obu instancji należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednoznaczne wskazanie formy prawnej, w jakiej powinno nastąpić udzielenie odmownej odpowiedzi na wniosek złożony w trybie tej ustawy. Wydane zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie jest niezgodne z prawem (art. 134 k.p.a.) i powinno zostać uchylone w całości. Organ drugiej instancji nie przechodząc bowiem do merytorycznego rozpoznania odwołania w trakcie wstępnej analizy dopuszczalności odwołania nie może przesądzać, co do meritum sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Z art. 2 u.d.i.p. wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a nadto od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to postanowieniem na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia A od pisma Dyrektora Biura Geologa Wojewódzkiego z dnia "[...]".

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w przedmiotowej sprawie), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jej wydania nie zostało stronie doręczone lub ogłoszone), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną.

Zgodzić się należy z Kolegium, iż pismo Dyrektora Biura Geologa Wojewódzkiego z dnia "[...]" nie było decyzją administracyjną, miało charakter czysto informacyjny na co wskazuje jego treść, nie zawierało żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełniało również wymogu art. 107 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wskazać również należy, iż organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania, o co tak naprawdę zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu wnosiła strona skarżąca. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91, ONSA 1992 Nr 3-4, poz. 80.

Ponadto, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w postanowieniu z dnia 27 lipca 2012 r. (sygn. I OSK 1705/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiący, że "pismo informujące, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ale nie należy też do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych"

Powyższe, nie oznacza jednak, iż Stowarzyszenie zostało w ten sposób pozbawione prawa kontroli sądowej, co jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Uznając, iż powinno uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, Stowarzyszenie mogło bowiem zaskarżyć bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie. Tymczasem przedmiotem skargi jest prawidłowo wydane przez organ postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku