Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej "A" w [...] 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...], nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 660 zł za zajęcie bez zezwolenia 22 m2 pasa drogowego drogi powiatowej [...] w celu budowy przyłącza kablowego do zasilania działki nr [...] w obrębie P. gmina L..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji nakładając w/w karę wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i podjęte czynności, w tym protokół z oględzin przeprowadzonych 7 grudnia 2017 r. Omawiając stan prawny przedmiotowej sprawy odwołał się do treści art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem wskazało, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 40 ust. 1 wprowadziła obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zezwolenia takiego, stosownie do ust. 2 art. 40 cyt. ustawy, wymaga zarówno umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak i prowadzenie robót w pasie drogowym. Przepis art. 40 ust. 3 w/w ustawy przewiduje pobieranie opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ustalane są na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Ustalona uchwałą Rady Powiatu Nr [...] z 4 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2011.943) stawka opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi, której zarządcą jest Zarząd Powiatu, innych elementów powierzchni pasa drogowego (pobocze) zajętego w celu prowadzenia robót, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wynosi 3,00 zł za m2 ( § 2 pkt 1 p.pkt 5 uchwały). Za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stanowi o tym przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Stan faktyczny ustalony na podstawie zebranych przez organ I instancji dowodów - po jego uzupełnieniu o dowód z oględzin przeprowadzony 7 grudnia 2017 r. - potwierdza fakt zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej [...] w miejscowości P. w dniu 1 kwietnia 2017 r. W trakcie dokonanych oględzin pracownicy organu dokonali szczegółowych pomiarów zajęcia pasa i ustalili wielkość jego zajęcia na 22 m2 posiłkując się dokumentacją powykonawczą i fotograficzną. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego obejmuje pobocze gruntowe zajęte na wykonanie komory przewiertowej i ustawienie szafki (5 m x 2 m) oraz pobocze gruntowe zajęte na wykonanie komory przewiertowej i przyłączenie do słupa energetycznego (6 m x 2m).

Strona powiadomiona 30 listopada 2017 r. o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin nie uczestniczyła w tej czynności i nie zakwestionowała wykonanych pomiarów. Jednocześnie z jej wyjaśnień wynika, że pomimo złożenia wniosku o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót nie otrzymała decyzji wyrażającej zgodę na to zajęcie. W świetle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie. Osoba, która zajmuje pas drogowy, zanim uzyska na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa i podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy.

W opisanym wyżej stanie faktycznym zajęcie pasa drogowego było zajęciem bez wymaganego zezwolenia w rozumieniu przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem organu było zatem nałożenie na inwestora kary pieniężnej przewidzianej tym przepisem prawa. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

"A" Spółka z o. o. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji , obarczonej wadami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania- art. 7, 10 §1 , 79 § 1 , 80 k.p.a. Wskazała, że wbrew stanowisku organu odwoławczego nie zagwarantowano jej czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy powołał się na przeprowadzone oględziny w dniu 7 grudnia 2017 r., jednak zawiadomienie o tych oględzinach zostało doręczone spółce 2 dni przed oględzinami , uniemożliwiając jej uczestniczenie w tych czynnościach. Postępowanie takie jest sprzeczne z art. 79 § 1 k.p.a., który stanowi o konieczności zawiadomienia o oględzinach przynajmniej siedem dni przed terminem. Okoliczność ta spowodowała ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego w sposób dowolny. W dniu oględzin pas nie był zajęty i nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił zajęcie 22 m2. Skarżąca podczas prac zajęła niewielką część pobocza, bowiem przewiert był pod chodnikiem, a ze znajdującego się w aktach wniosku wynika, że rodzaj zajętej powierzchni to pobocze o długości 11 m i szerokości 0,5 m i w takim zakresie dokonano zajęcia pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że choć strona otrzymała zawiadomienie o oględzinach na trzy dni przed wyznaczoną datą oględzin, do czasu wydania decyzji nie przejawiła żadnego zainteresowania czynnościami podejmowanymi w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. z 2017 r. , poz. 2222 ze zm.) , zwana dalej "ustawą", stanowi w art. 40 ust. 12, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W myśl przywołanych ust. 4- 6 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się – ogólnie rzecz ujmując - jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Z powyższego wynika, że prawidłowe ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego determinuje prawidłowe ustalenie wysokości tak opłaty za zajęcie pasa drogowego, jak i prawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej, wymierzanej za zajęcie pasa drogowego m.in. bez wymaganego zezwolenia.

Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie 5,5 m 2 pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając tę decyzję wskazało, że postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Organ stwierdził, że zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być precyzyjnie udokumentowane, albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego. Organ ten wskazał również, że w sprawie nie przeprowadzono niezbędnych oględzin. Organ pierwszej instancji miał zebrać całość materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych , a w wyniku zebranych dowodów ustalić rodzaj, wielkość i okres zajęcia pasa drogowego w sposób nie budzący wątpliwości.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że oględziny w terenie przeprowadzono w dniu 7 grudnia 2017 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że spółka mimo powiadomienia o terminie oględzin nie wzięła w nich udziału. Skarżąca zarzuca, że została zawiadomiona o terminie oględzin 2 dni przed wyznaczonym terminem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło natomiast, że spółka została powiadomiona o oględzinach w dniu 30 listopada 2017 r., a w odpowiedzi na skargę - że trzy dni przed oględzinami.

Wskazać wobec tego należy, że zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie sposób zweryfikować, kiedy spółka została zawiadomiona o terminie oględzin. Stanowiska organów i skarżącej spółki w tym zakresie są niespójne. W aktach brak jest zwrotnego poświadczenia zawiadomienia o terminie oględzin zaadresowanego do spółki. Na piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. , zawiadamiającym m.in. o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 7 grudnia 2017 r. znajduje się adnotacja "odebrałem" lub "odebrałam" oparzona datą 30.11.2017 r. i podpisem "[...]". Na podstawie adnotacji tej nie sposób ustalić, czy dotyczy ona doręczenia zawiadomienia spółce i czy zawiadomienia dokonano do rąk osoby uprawnionej. Co prawda nazwisko takie, jakie figuruje na wspomnianym piśmie nosi Prezes Zarządu skarżącej spółki, ale – jak wynika z pisma "B" Spółki z o.o. w L. skierowanego w dniu 4 kwietnia 2017 r. do Zarządu Drogowego dla Powiatu, nazwisko takie nosi również przedstawiciel spółki p. K. Ł.. Z odpisu KRS nie wynika jednak, by był on osobą uprawnioną do reprezentacji skarżącej, a w aktach administracyjnych brak jest udzielonego mu pełnomocnictwa w niniejszej sprawie.

Stwierdzenia wymaga jednak, że niezależnie od tego, czy skarżąca została zawiadomiona o terminie oględzin sześć, dwa czy trzy dni przed terminem oględzin, nie sposób rzetelnie dokonać weryfikacji prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji , że skarżąca spółka zajęła pas drogowy o powierzchni 22 m2.

Sposób przyjęcia tej wielkości nie został przez organ pierwszej instancji w żaden sposób wyjaśniony w treści wydanej decyzji. Z kolei organ odwoławczy, choć powołał się na zapisy z notatki służbowej z dnia 7 grudnia 2017 r., dotyczące pobocza gruntowego zajętego na wykonanie komory przewiertowej i ustawienie szafki (5 m x 2 m) oraz na wykonanie komory przewiertowej i przyłączenie do słupa energetycznego (6 m x 2m), nie wyjaśnił również, dlaczego uznał , że doszło do zajęcia pasa drogowego o takiej wielkości. Wskazane w notatce służbowej wielkości wynikać miały z pomiarów powykonawczych zawartych w załączniku nr 1 oraz dokumentacji fotograficznej. W aktach administracyjnych żaden dokument nie został oznaczony jako załącznik nr 1 do notatki służbowej. O ile jednak jest to dokument znajdujący się na karcie oznaczonej nr [...] stwierdzenia wymaga, że nie sposób na jego podstawie zweryfikować zasadności przyjęcia przez dokonujących oględzin, a następnie organy, że zajęta powierzchnia pasa drogowego to przyjęta wielkość 22m2. Takiej weryfikacji nie sposób dokonać także na podstawie dołączonych zdjęć. Na dokumentach tych nie zaznaczono obszaru pasa drogowego , który uznano za zajęty, nie wyjaśniono też przyczyn , dla których uznano , że zajęciu podlegała taka, a nie inna powierzchnia.

Okoliczności tych, istotnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie wyjaśniły też organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach. Przyjęta przez organy wielkość zajętego przez skarżącą pasa drogowego wymyka się wobec tego spod kontroli Sądu. Zaznaczyć też należy, że wielkość 22 m2 w sposób znaczący odbiega od wielkości przyjętej w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 sierpnia 2017 r. - 5,5 m2 oraz we wniosku skarżącej o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego ( co oczywiście nie oznacza, że skarżąca faktycznie zajęła pas drogowy o powierzchni wskazanej we wniosku).

Z powyższych względów organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1, 79 § 1 , 80, 107 § 3 k.p.a. , a organ odwoławczy ponadto art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania dotyczące konieczności prawidłowego ustalenia wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego. Przyjęta wielkość powinna mieć oparcie w prawidłowo zebranym i prawidłowo omówionym materiale dowodowym, a dokonane ustalenia pozwolą na właściwe określenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.