Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...].12.2020 r. o nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...].08.2020 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia p. A. S. zamiaru budowy budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o pow. 35 m2 na działce o nr ew. [...] położonej w obrębie M. w gminie S.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...].06.2020 r. A. S. złożyła zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o pow. 35 m2 na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. oraz wiaty na narzędzia rolnicze również na tej działce.

Postanowieniem z dnia [...].07.2020 r. Starosta S. wezwał inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez:

- dołączenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazania jednostki ewidencyjnej i numeru działki oraz kodu pocztowego;

- dołączenie szkicu sytuacyjnego (mapy ewidencyjnej) z oznaczeniem położenia planowanych obiektów oraz wskazania ich odległości od: granic działki, granicy ewidencyjnej lasu oraz od linii brzegowej jeziora.

Jednocześnie organ poinformował inwestorkę o treści uchwały Sejmiku Województwa P. według której obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W odniesieniu do w/w zakazu, organ zobowiązał inwestorkę do wyjaśnienia planowanej lokalizacji obiektu budowlanego.

W piśmie z [...].07.2020 r. A. S. uzupełniła wniosek poprzez dołączenie mapy z zaznaczoną lokalizacją budowli, wskazała żądane parametry. Wyjaśniła, że budynki mają służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, a ich lokalizacja jest najbardziej korzystna i funkcjonalna. Odległość wiaty od linii brzegowej jeziora określiła na 63 m, zaś budynku gospodarczego – 42 m.

Decyzją z dnia [...].08.2020 r. Starosta S. umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy wiaty (nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy).

Drugą decyzją z dnia [...].08.2020 r. Starosta S. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o pow. 35 m2 na działce o nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestorka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku tj. nie zmieniła lokalizacji obiektu pomimo, że jego odległość od jeziora C. jest mniejsza niż 100 metrów.

W odwołaniu złożonym do Wojewody P., A. S. stwierdziła, że uzupełniła zgłoszenie zgodnie z zaleceniem organu. Uzasadniła lokalizację budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej najbardziej korzystnym położeniem względem usytuowania pasieki. Nadto poinformowała, że uzyskała decyzję o warunkach zabudowy na budynek mieszkalny i mieszkalno – gospodarczy. W związku z tym nie ma innego miejsca na usytuowanie budynku pasieki niż zostało wskazane w zgłoszeniu. Odwołująca podniosła również okoliczność, że w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia, organ nie zobowiązywał jej do wskazania innej lokalizacji obiektu, bowiem gdyby taki obowiązek miała spełnić, to wówczas przedłożyłaby dokumentację dotyczącą warunków zabudowy związaną z przyszłą realizacją budynku mieszkalnego i gospodarczego na tejże działce na której planuje budynek pasieki.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda P., działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił Staroście S. (postanowieniem z dnia [...].10.2020 r.) uzupełnienie materiału dowodowego poprzez:

1) ustalenie jakie zgłoszenie lub pozwolenie na budowę wydano w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2015 r.;

2) zobowiązanie inwestorki do wykazania, że wykonanie pracowni pszczelarskiej w odległości 42 m od linii brzegowej jeziora C. ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej;

3) alternatywnie: zobowiązanie do wskazania innej lokalizacji obiektu tj. w pasie powyżej 100 m od linii brzegowej jeziora;

4) sprecyzowanie, jakie wymiary ma posiadać planowany budynek gospodarczy (parterowy czy z użytkowanym poddaszem i jaka powierzchnia wchodzi w zakres 35 m2).

Starosta uzupełnił materiał dowodowy w zaleconym zakresie. Do odpowiedzi z dnia [...].10.2020 r. załączył protokół kontroli i wyjaśnienia inwestorki.

Decyzją z dnia [...].12.2020 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...].08.2020 r. dotyczącą wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o pow. 35 m2 na działce o nr ew. [...] w obrębie M..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 30 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) dalej: p.b.; według stanu prawnego stosowanego do niniejszej sprawy tj. przed wejściem w życie nowelizacji ustawy obowiązującej od 19.09.2020 r.

Organ wyjaśnił, jakie warunki ma spełnić obiekt budowlany, na realizację którego wystraczające jest zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę.

Wojewoda stwierdził, że działka o nr [...] znajduje się na terenie objętym uchwałą nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" z dnia 22.06.2015 r. (Dz. U. Woj. Podl. z 2015 r., poz. 2116).

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w obszarze tym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W ocenie Wojewody, w toku postępowania uzupełniającego A. S. nie udowodniła, że budynek gospodarczy oddalony od brzegu jeziora C. o 42 m, będzie służył prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Wyjaśnienia złożone w piśmie z dnia [...].10.2020 r. przez inwestorkę są bardzo ogólnikowe. Wnioskodawczyni nie przedłożyła dowodu na posiadanie pasieki w lokalizacji zbliżonej do planowanego budynku gospodarczego ani też występujących na tym terenie roślin miododajnych. Inwestorka nie wyjaśniła też, w sposób nie budzący wątpliwości, do czego będzie służył planowany budynek gospodarczy. Przedstawione rysunki nie wskazują, że budynek będzie służył jako zaplecze do planowanej pasieki.

W ocenie organu, stworzenie pasieki nie wymaga ustawienia budynku jako zaplecza do jej prowadzenia. Jednak budynek w którym takie zaplecze miałoby być urządzone powinien być dostosowany do wielkości pasieki. Natomiast wnioskodawczyni nie wykazała potrzeby budowy takiego budynku, zważywszy że miałby być posadowiony na zasadzie wyjątku – w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora. Ponadto organ stwierdził, że inwestorka nie uzupełniła zgłoszenia poprzez brak wskazania wysokości poddasza w planowanym budynku, co uniemożliwia organom zakwalifikowanie obiektu jako budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym zwłaszcza, że ze szkicu budynku wynika, iż na poddaszu maja być dwa okna oraz zaplanowano schody.

Z powyższych względów, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powołując się na przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 82 ust. 3 p.b.

A. S. (zwana: skarżącą) wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzuciła decyzji (w sposób opisowy) niewłaściwą ocenę planowanej inwestycji i niedoinformowania w jaki sposób powinna uzupełnić złożone zgłoszenie. Stwierdziła, że:

- inna lokalizacja planowanego budynku gospodarczego nie jest możliwa, bo nie spełni oczekiwanej funkcji;

- poddasze w budynku ma być nieużytkowe, co nie oznacza, że nie może posiadać okien i schodów wejściowych;

- organy nie wskazały dopuszczalnego wymiaru okien i wysokości, a załączony szkic jest rysunkiem odręcznym, bo projekt nie był wymagany do zgłoszenia

- wbrew twierdzeniom organu, pasieka nie jest planowana tylko rzeczywiście istnieje od 2014 roku na tej działce w pasie lasu nad jeziorem;

- podczas kontroli przeprowadzonej na działce w październiku 2020 r. pracownice nadzoru budowlanego wykonywały zdjęcia pasieki i powinny uwidocznić ten fakt;

- urząd nie wymagał udokumentowania istnienia pasieki, a jedynie wyjaśnienia, że budynek ma służyć racjonalnej gospodarce rolnej;

- Wojewoda odnosi się do zamiaru stworzenia pasieki, która istnieje a rodzina od pokoleń zajmuję się pszczołami;

- planowany budynek w danej lokalizacji ma służyć do obsługi pasieki z dala od okolicznych mieszkańców, aby nie sprowadzać zagrożenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15.03.2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem obszarem czerwonym terytorium całego kraju (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2020r. – Dz.U. z 2020r. poz. 1871).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi był brak akceptacji (sprzeciw) zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę tj. wykonania budynku gospodarczego – pracowni pszczelarskiej o pow. 35 m2 planowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M., stanowiącej własność A. S., umiejscowionego w odległości 42 m od brzegu jeziora C..

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie wyższej niż 4,80 m.

Taką kwalifikację przyjęły organy dla przedsięwzięcia skarżącej, co wydaje się słuszne wobec faktu, że skarżąca legitymuje się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo – mieszkalnego w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działce

nr [...] (decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...].08.2015 r.).

Zatem, planowana inwestycja powinna spełniać warunki określone w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. oraz warunek lokalizacyjny (co ważne w tej sprawie) przewidziany w uchwale nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" z dnia 22.06.2015 r. zmienionej uchwałą tego organu nr L/468/18 z dnia 25.06.2018 r.

W § 4 ust. 1 pkt 7 tejże uchwały zawarto zakaz sytuowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej zbiorników wodnych, w tym jezior, za wyjątkiem "urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej".

W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana do wyjątku tj. że budynek gospodarczy może być usytuowany w odległości 42 m od brzegu jeziora C..

Zobowiązanie skarżącej (postanowieniem Wojewody P. z dnia [...].10.2020 r. w pkt 2 a) do jednoznacznego wykazania, że wykonanie pracowni pszczelarskiej w odległości 42 m od linii brzegowej jeziora C. ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej – zostało przez skarżącą wykonane w taki sposób, w jaki w/w rozumiała to pojęcie (pismo skarżącej z [...].10.2020 r.). Zważywszy na fakt, że skarżąca działała bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, a pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" jest zbyt ogólne, to organ administracji powinien, chcąc uzyskać zadowalającą odpowiedź, zadać skarżącej szczegółowe pytania dotyczące sposobu i zakresu prowadzenia pasieki. Taki obowiązek ciąży na organie administracji z mocy art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) i art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron). Nadto, jak się okazało z treści odpowiedzi na skargę, organy działały w przekonaniu, że skarżąca ma dopiero zamiar prowadzić pasiekę, gdy tymczasem (jak twierdzi skarżąca) ule już istnieją od wielu lat. Rację ma skarżąca twierdząc, iż urząd nie wymagał żadnych dokumentów na okoliczność prowadzenia pasieki. Protokół kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] z dnia [...].10.2020 r. nie zawiera żadnej wzmianki na temat istnienia pasieki, co budzi kontrowersje wobec wyjaśnień skarżącej.

Aby dokonać prawidłowej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) organ winien w pierwszej kolejności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny, czego w niniejszym postępowaniu zabrakło.

Sąd nie podziela twierdzeń organu, że skarżąca nie udowodniła zamiaru budowy budynku gospodarczego parterowego. Art. 30 ust. 2 p.b. nie wymaga dołączenia do zgłoszenia innych dowodów (np. projektów) oprócz tych, które są w tym przepisie wymienione. Mianowicie: w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich wykonania, a nadto dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że te warunki zgłoszenia zostały spełnione przez inwestorkę. Skoro inwestorka oświadcza, że jej zamiarem jest budowa budynku gospodarczego parterowego o pow. 35 m2 ze strychem nieużytkowym, to skarżąca będzie ponosić skutki ewentualnego odstąpienia od warunków zgłoszenia, jeśli wykona obiekt inny niż zgłoszony. W ocenie Sądu, zobowiązanie inwestorki do wskazywania wysokości strychu było nieuprawnione.

Natomiast, rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie zasadności zlokalizowania budynku gospodarczego w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, a mianowicie należy wyjaśnić, czy planowany budynek gospodarczy będzie służyć racjonalnej gospodarce rolnej (pszczelarskiej). W tym celu organ I instancji powinien posłużyć się dostępnymi środkami dowodowymi i wyjaśnieniami strony, żądaniem stosownych dokumentów, ewentualnie przeprowadzeniem oględzin. To organ, a nie strona, będzie zobowiązany do oceny, czy zebrane dowody wskazują na to, że planowany budynek gospodarczy będzie służyć "racjonalnej gospodarce rolnej", a co za tym idzie czy jego lokalizację można uznać jako wyjątek w świetle § 4 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały Sejmiku Województwa P.ego. Należy też mieć na uwadze usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego i gospodarczo – mieszkalnego na działce nr [...], na które to obiekty została wydana skarżącej decyzja o warunkach zabudowy.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zastosowanie przepisów art. 30 ust. 5 c i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.; poz. 2325) orzeczono jak w sentencji.

Końcowo Sąd informuje, że nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej A. S., ponieważ w treści skargi nie został zawarty taki wniosek. Skarżąca może wnieść o uzupełnienie wyroku składając pismo w tym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem ( art. 157 § 1 p.p.s.a.).