Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 254/17 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza R.na rzecz B. W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 254/17 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] października 2017 r., na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), a także wymierzył mu grzywnę w kwocie 500 zł (pkt IV). Przedmiotowym wnioskiem zwrócono się o udzielenie informacji publicznej w postaci skanów wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia tego wniosku pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K. W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Sąd uznał, że organ nie załatwił wniosku w jednej z przewidzianych prawem form, tj. albo przez udzielenie informacji, albo przez odmowę jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Burmistrz R. Zaskarżył go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie;

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem załatwił sprawę pismem skierowanym do skarżącego;

3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo błędnego ustalenia, że: "wymienione w piśmie wnioski, w tym również wnioski podmiotów innych niż skarżące stowarzyszenie wcale nie są "takie same";

4) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można mu przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że organ, dokonując czynności, oparł się na obowiązującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa;

5) art. 149 § 2 p.p.s.a. przez:

- wymierzenie grzywny,

- wymierzenie grzywny w zbyt wygórowanej wysokości;

6) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;

7) art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej możliwe jest zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej do wydania aktu lub dokonania czynności.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z jego treści zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa przez wydanie przez WSA w Krakowie w takich samych sprawach (tj. w niniejszej sprawie i w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17) dwóch różnych rozstrzygnięć.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SAB/Kr 251/17.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że do postępowania w przedmiocie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., a zatem skarżący w niniejszej sprawie miał obowiązek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (czego nie uczynił). Zaznaczono, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez reakcji, lecz odpowiedział na niego, precyzyjnie wyjaśniając swoje stanowisko. W takich warunkach zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można traktować Burmistrza R. na równi z innymi podmiotami, które pozostawiają wnioski o udostępnienie informacji publicznej bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Podkreślono, że u.d.i.p. stanowi realizację art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, dlatego wykładni tej ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem norm i zasad konstytucyjnych. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie może korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego. Wskazano, że działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej znanych Sądowi z urzędu nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie okoliczności szczegółowo wyjaśnione w piśmie skierowanym do wnioskodawcy uzasadniają przyjęcie, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej. Ilość spraw kierowanych przez wnioskodawcę i osoby z nim powiązane jest bowiem ogromna, a dodatkowo wnioski są kierowane w tych samych sprawach - dotyczących dostępu umów z kancelariami prawnymi lub do numerów ewidencyjnych nieruchomości. Stwierdzono, że gdyby rzeczywiście przedmiotem działalności wnioskodawcy miało być rzeczywiste dbanie o prawidłowe stosowanie przepisów u.d.i.p. przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to działania wnioskodawcy nie ograniczałyby się jedynie do wskazanych wyżej informacji, ale obejmowałyby także inne zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Postanowieniem z 9 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika Fundację [...] z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto strony pouczono, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W sprawie należało rozstrzygnąć czy dopuszczalne jest, w świetle art. 15 zzs⁴ uCOVID-19, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, na pytanie to należy odpowiedzieć pozytywnie. Z przepisów tych wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Do katalogu takich spraw pilnych ustawodawca nie zaliczał niniejszej sprawy. Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19 powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 29 stycznia 2021 r. strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Konkludując powyższe uwagi, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie złożonej w niej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut (nr 1) naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi pomimo, że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Odnosząc się do zarzucanego niewyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, trzeba wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej co do zasady nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko to było już wielokrotnie przedstawiane Burmistrzowi R. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach, których przedmiotem były skargi na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Sąd kasacyjny ponownie nie podziela bardzo obszernych rozważań Burmistrza wywodzącego, że stanowisko to jest błędne. Jako przykład można podać wyrok z 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15 w którym wskazano: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że brak jest przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkujących koniecznością odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane, chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala uznać, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (zob. też wyroki NSA: sygn. akt I OSK 646/10, sygn. akt I OSK 1084/14, sygn. akt I OSK 1690/15 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).". Natomiast w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1691/15 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) stwierdzono zaś: "Z orzecznictwa wynika, iż skarga na bezczynność adresata wniosku w udostępnieniu informacji nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (postanowienie NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 125/15 i cytowane tam orzecznictwo). Podkreślić wypada, że kwestię tę wielokroć NSA wyjaśniał Burmistrzowi R. (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10, czy wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje to stanowisko".

Aprobując dominującą w omawianym zakresie linię orzeczniczą dotyczącą stanu prawnego sprzed 1 czerwca 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do omawianego zarzutu wyjaśnia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej, bądź nieudostępnieniem żądanej informacji bez wydania decyzji w tej sprawie. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Nie uchybia to jednak założeniu, że do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stosuje się jednak pewne ogólne zasady odnoszące się do postępowań administracyjnych. Na gruncie ustawy może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym nie zawsze ma się do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana bez potrzeby wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej o udostępnieniu informacji publicznej. Podobnie będzie w sytuacji pisemnego zawiadomienia wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej przewidzianego w innej ustawie niż u.d.i.p.

Zgodnie z przedstawionym dalej orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Dotyczy ono jednak etapu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy nie toczy się jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, lecz postępowanie oparte wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji jednak, gdy organ zmierza do wydania i wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to zapada ona w ramach postępowania administracyjnego i taki też charakter ma postępowanie odwoławcze od niej. Gdyby zaś wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby wnosić zażalenie na bezczynność organu na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nawet w sytuacji kiedy organ nie zmierza do wydania decyzji, tj. na każdym etapie postępowania, to dałby temu wyraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił.

Rekapitulując na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. należało odróżnić dwa odmienne co do charakteru postępowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Oparte jest ono wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organu przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. W postępowaniu tym, jak wskazano wyżej, z założenia nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz udostępnia informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej lub pisemnie odmawia udostępnienia (bez wydania decyzji). Skoro zatem nie wydaje się decyzji administracyjnej, to znaczy, że nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie znajdował zastosowania jego art. 37 § 1 k.p.a. A zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną nie wymagała wcześniejszego wniesienia zażalenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (zob. utrwalone orzecznictwo NSA: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., I OSK 1382/07; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., I OSK 1751/07; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 462/10; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 757/10; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1013/12; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13; postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 880/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 600/14 I OSK 633/14; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 372/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 1084/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1408/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 620/15 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z drugiej strony odróżnić należało postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które toczy się na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów k.p.a. Znajduje zatem w nim zastosowanie także art. 37 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, w której stosuje się przepisy k.p.a. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie "ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania i postępowania w pozostałym zakresie, w którym nie wydaje się decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2263/13; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 218/14; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 1644/15; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3201/14; postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 562/16; por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., I OSK 1510/13; wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2899/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14 (wszystkie pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), wobec tego – a contrario – do faz po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji należy stosować przepisy k.p.a., w tym jego art. 37 § 1. Na tę sytuację nie należy zatem rozszerzać wyżej przedstawionego stanowiska orzecznictwa prezentowanego względem odmiennej rodzajowo sytuacji, jaka ma miejsce przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a która to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe zapatrywanie koresponduje ze stwierdzeniem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 3, poz. 37), że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.".

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w orzeczeniach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (dotyczących stanu prawnego sprzed 1 czerwca 2017 r.), że wniesienie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w każdym przypadku musiało być poprzedzone zażaleniem złożonym w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie został złożony [...] października 2017 r. w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w brzmieniu od 1 czerwca 2017 r. Zatem rozważenia wymaga, czy przedstawione wyżej poglądy zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, zachowały aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a. i k.p.a., po ich nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935).

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. Zmieniony został natomiast przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. Stanowi on obecnie, że "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast w myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje instytucji ponaglenia lub zażalenia na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Ustawa ta jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ponownie wskazać tu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego Kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wskazane wyżej zmiany nie dezaktualizują przedstawionego wyżej stanowiska prezentowanego na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 31 maja 2017 r. co do ograniczonego wymogu wniesienia zażalenia (obecnie ponaglenia) przed złożeniem skargi na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro Burmistrz R. pismem z [...] października 2017 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, to oczywistym jest, że nie zamierzał wydać decyzji w tej sprawie. Zatem w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 37 § 1 k.p.a. W tej sytuacji wyłączony był obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. tj. wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi. W konsekwencji brak było też podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi.

Nie są również zasadne zarzuty z punktów 2 i 3 skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do wydania aktu albo dokonania czynności.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Burmistrz R. nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do wnioskodawcy pismo z [...] października 2017 r., w którym "odmawia udostępnienia żądanej informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej". W piśmie tym Burmistrz nie zajął stanowiska, co do kwestii, czy objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazał natomiast, że "W zakresie objętym niniejszym wnioskiem składało Stowarzyszenie [...], którego to stowarzyszenia jest Pan członkiem Zarządu, już takie same wnioski", wymieniając przy tym wnioski stowarzyszenia, członka zarządu stowarzyszenia, członka stowarzyszenia i innych osób, zdaniem organu powiązanych ze sobą towarzysko i rodzinnie.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 u.d.i.p., które to przepisy stanowiły podstawę stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że żądane informacje są informacjami publicznymi a Burmistrz R. jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Z drugiej strony Burmistrz w skardze kasacyjnej twierdzi, że nie był w bezczynności, ponieważ wniosek stanowi nadużycie prawa. We wskazanym wyżej piśmie do wnioskodawcy z [...] października 2017 r. i w skardze kasacyjnej organ obszernie powołuje się na orzecznictwo i doktrynę, z których wynika możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w sytuacji nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje takiej możliwości. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek B. W. z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi nadużycia prawa w rozumieniu wskazanym w przytoczonym przez Burmistrza R. w skardze kasacyjnej orzecznictwie i doktrynie.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy jednak wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak wynika z odpowiedzi na wniosek B. W. – członek zarządu Stowarzyszenia [...] złożył dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast wskazane Stowarzyszenie złożyło cztery wnioski. Trudno więc mówić o ich nadmiernej ilości. Pozostałe wnioski (12) wymienione w odpowiedzi na wniosek, zostały złożone przez osoby powiązane według organu organizacyjnie, towarzysko i rodzinnie. Trzeba jednak podkreślić, że wymienione w piśmie wnioski, w tym również wnioski podmiotów innych niż skarżący, wcale nie są "takie same", bowiem ich zakresy są odmienne: dotyczą różnych okresów (począwszy od 1 stycznia 2006 r.) i różnych informacji (kopie umów zawartych pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K. bądź Kancelarią Adwokat M. W., kopie umów i faktur w związku z obsługą prawną gminy). Prawdą jest natomiast, że niektóre z tych wniosków częściowo się pokrywają. Nie uzasadnia to jednak stwierdzenia zawartego w omawianym piśmie, że są to wnioski "praktycznie takie same, jeżeli nawet nieznacznie zmienione w swoim brzmieniu, to i tak prowadzące do udostępnienia tych samych dokumentów wskazanym wyżej wnioskodawcom, którzy pozostają ze sobą w bliskich relacjach".

Trzeba również podkreślić, że relacje pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami, domagającymi się dostępu do informacji publicznej, nie mogą mieć znaczenia przy rozpoznawaniu poszczególnych wniosków. W szczególności skarżący, stowarzyszenie i jego członkowie, również ci wchodzący w skład organów stowarzyszenia, to odrębne podmioty prawa, z których każdy dysponuje swoim własnym uprawnieniem do udostępnienia mu informacji publicznej. Każdy wniosek winien być rozpoznany indywidualnie w oparciu o kryteria wynikające z Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Całkowicie błędne jest stanowisko Burmistrza podkreślającego jak "wymowne" jest składanie wniosków (zdaniem organu – prawdopodobnie przygotowywanych przez tę samą osobę) przez osobę fizyczną, jako organ stowarzyszenia i jednocześnie w imieniu własnym. Okoliczność ewentualnych znajomości bądź też relacji towarzysko – rodzinnych pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami jest irrelewantna dla sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nawet, jeżeli takie powiązania zaistniały, nie ma to znaczenia dla załatwienia poszczególnych wniosków z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto jedną z przyczyn tak dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych do Burmistrza R. może być fakt uporczywego uchylania się przez ten organ – wbrew wiążącym wskazaniom WSA w Krakowie i NSA, a także pomimo licznych grzywien nakładanych w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – od wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności te znane są Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu. Można tu wymienić wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawach o sygn. akt.: II SAB/Kr 56/16 – w którym wymierzono grzywnę 2000 zł, II SAB/Kr 121/16 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł, II SAB/Kr 122/16 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł, II SAB/Kr 148/15 - w którym wymierzono grzywnę 10000 zł, II SA/Kr 1471/14 - w którym wymierzono grzywnę 500 zł, II SAB/Kr 363/14 - w którym wymierzono grzywnę 5000 zł, II SAB/Kr 316/13 - w którym wymierzono grzywnę 3000 zł. We wszystkich wymienionych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając zaistnienie stanu bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przyjmował rażące naruszenie prawa. Okoliczności te, potwierdzają stanowisko skarżącego, iż Burmistrz R. celowo blokuje różnym podmiotom dostęp do informacji publicznej. Sytuacja taka trwa od wielu lat, pomimo związania Burmistrza prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały temu organowi w jaki sposób należy prawidłowo stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z [...] października 2017 r. Burmistrz powołuje się na wnioski stowarzyszenia i innych, wymienionych już wcześniej podmiotów, które pochodzą z lat: 2013, 2014, 2016, 2017. W piśmie tym powołano się na 18 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, pochodzących od różnych podmiotów. Nawet gdyby wszystkie te wnioski traktować łącznie (do czego nie ma podstaw), to nie można w żaden sposób zgodzić się z zarzutem, że kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych w danym roku utrudnia urzędowi gminy normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji. Kuriozalne jest przy tym powoływanie się na wnioski o udostępnienie informacji publicznej pochodzące sprzed 3 – 4 lat, jak również stwierdzenie Burmistrza, że organ nie jest w stanie realizować swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, ponieważ nadużycie prawa do informacji absorbuje Organ – jego siły i środki, w tym osobowe. Gdyby wymienione wnioski były załatwiane na bieżąco, w terminach i w trybie wskazanym przepisami o dostępie do informacji, nie byłoby mowy o jakimkolwiek utrudnieniu. Tymczasem zaangażowanie pracowników organu wydaje się koncentrować głównie na wyszukiwaniu coraz to nowych okoliczności, niezakwestionowanych dotychczas przez sądy administracyjne, które mogłyby w jakikolwiek sposób uzasadnić nieudostępnianie informacji publicznej. Wydaje się też, że znacznie więcej sił i środków poniesiono na obronę oczywiście niezasadnego stanowiska organu przed Sądami, niż na zgodne z prawem rozpoznanie opisanych wniosków.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynność Burmistrza R. i na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2017 r. Zatem w określonym w wyroku terminie organ został zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej albo do wydania decyzji, w której odmówi ich udostępnienia powołując się na ograniczenie prawa do tej informacji publicznej wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności (a zwłaszcza oczywistą nietrafność argumentacji Burmistrza mimo powoływania się na słuszne co do zasady orzecznictwo NSA) należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., iż bezczynność miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa. Należy tu dodać za Sądem pierwszej instancji, że organ powołuje się na "ogromną ilość" wniosków kierowanych doń przez skarżącego, tudzież osób z nim związanych, nie wskazując przy tym, czy w ogóle i ewentualnie ile z tych wniosków zostało załatwionych w przepisanej prawem formie. Ponadto, negatywna reakcja na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach właściwe nie różni się od całkowitej bierności – de facto prowadzi bowiem do daleko idącego przesunięcia w czasie rzeczywistego, "merytorycznego" rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy z zakresu udostępniania informacji publicznej i ewentualnej kontroli jego prawidłowości w postępowaniu sądowym. Trzeba też zauważyć, że podmiotem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej, który w sposób szczególny obowiązany jest do przestrzegania zasady praworządności i który wchodzącymi tu w rachubę administracyjnoprawnymi formami działania (czynność materialno-techniczna, decyzja administracyjna) posługuje się na co dzień, także przy załatwianiu spraw innego rodzaju, a zatem ma pełne rozeznanie co do ich prawnego znaczenia.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji zasadnie też na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i stanowi dodatkowy środek o dyscyplinująco-represyjnym charakterze, który powinien być stosowany w drastycznych przypadkach niezałatwienia sprawy przez organ. Przedstawione wyżej postępowanie organu takim przypadkiem jest. Wysokość grzywny mieści się w bardzo niskim przedziale zakreślonym przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Znajduje to swoje usprawiedliwienie w przedstawionych okolicznościach sprawy. Grzywna w jeszcze niższej wysokości nie spełniłaby swoje prewencyjnej funkcji.

Nie doszło zatem do zarzucanego w punktach 4 i 5 naruszenia art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skoro były podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, to brak było przesłanek do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zarzut z pkt 7). Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania "zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, ponieważ "zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności", co odpowiada dokładnie dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a nie jak twierdzi autorka skargi kasacyjnej treści art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie można też zgodzić, się z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie upatruje go w naruszeniu zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez wydanie w takich samych sprawach, tj. w niniejszej sprawie i w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17 różnych rozstrzygnięć. Obydwa rozstrzygnięcia różnią się tym, że w tej drugiej sprawie nie orzeczono o ukaraniu organu grzywną. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że po pierwsze, sprawy te nie są, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, takie same. Łączą je co prawda organ i wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ale już przedmiot wniosku w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17 był inny (skany faktur dotyczące innego okresu), inny był też wnioskodawca. Zatem okoliczności w obydwu sprawach były odmienne. Po drugie, nałożenie grzywny ma charakter uznaniowy. Po trzecie, każdą sprawę zwłaszcza wszczętą przez inny podmiot i mającą odmienny przedmiot, Sąd rozstrzyga indywidualnie, biorąc pod uwagę zachodzące w niej okoliczności. Zatem zaskarżone rozstrzygniecie w zakresie grzywny, odmienne od rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 251/17, nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Burmistrza R. na rzecz B. W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.