Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania A.K., stwierdził niedopuszczalność odwołania policjanta od "decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z dniem [...] maja 2014 r.".

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozkazem personalnym Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] A.K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r.

W dniu [...] czerwca 2014 r. na rachunek bankowy A.K. zostały przelane należności związane ze zwolnieniem ze służby w Policji, tj. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby, nagroda roczna oraz odprawa. W tym samym dniu do Szkoły Policji w [...] wpłynęło pismo wymienionego o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Zgodnie z wnioskiem organ dokonał ponownych obliczeń, potwierdzając prawidłowość wcześniejszych, o czym poinformował zainteresowanego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r.

W dniu [...] czerwca 2014 r. do Szkoły Policji w [...] wpłynęło kolejne pismo A.K. (z dnia [...] czerwca 2014 r.), adresowane do Komendanta Głównego Policji, w którym wniósł on o uchylenie, w trybie art. 127 k.p.a., "decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...], w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r.". W swoim wystąpieniu autor nie zanegował prawidłowości ustalonego wymiaru urlopu i nadgodzin, kwestionując jedynie wysokość naliczonego świadczenia pieniężnego.

W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Szkoły Policji w [...] udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na powyższe pismo, w którym po raz kolejny potwierdził prawidłowość dokonanych naliczeń oraz poinformował, że "podstawą naliczenia i wypłaty wymienionych należności finansowych nie jest decyzja administracyjna, a art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji" i co za tym idzie wnoszenie "o uchylenie decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] zostaje uznane za bezprzedmiotowe".

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. A.K. poinformował Komendanta Głównego Policji o nienadaniu biegu jego odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. "od naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny" przez Komendanta Szkoły Policji w [...].

W związku z powyższym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwrócono się do Komendanta Szkoły Policji w [...] o przesłanie stanowiska w przedmiotowej sprawie wraz z całością materiałów.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zastępca Komendanta Szkoły Policji w [...] przesłał dokumentację dotyczącą przedmiotowej sprawy wraz z wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2014 r.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od "decyzji Komendanta Szkoły Policji w K., w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r.".

W uzasadnieniu wyjaśnił, że "decyzja", na którą powołuje się A.K. w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r., nie była wydana, a naliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany przez wymienionego urlop wypoczynkowy i nadgodziny stanowiły czynność materialno-techniczną, od której odwołanie nie przysługuje.

Powołane postanowienie nr [...] stało się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1807/14 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego, nie wynika, w stosunku do jakiego pisma czy aktu A.K. wniósł odwołanie i również nie wynika, który akt czy pismo organ uznał za zaskarżone odwołaniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponadto Sąd zarzucił, że w treści postanowienia nr [...] Komendant Główny Policji nie wskazuje daty czy innego oznaczenia zaskarżonego "pisma" czy "decyzji".

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jakie pismo czy akt administracyjny był przedmiotem odwołania A.K. z dnia [...] czerwca 2014 r. i dopiero wówczas jeszcze raz dokonać oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie i czy było dopuszczalne (art. 134 k.p.a.).

Realizując wytyczne zawarte w przedmiotowym wyroku, organ pismem z dnia [...] maja 2015 r. wezwał A.K. do uzupełnienia odwołania z dnia [...] czerwca 2014 r., poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania, tj. precyzyjne wskazanie co jest przedmiotem odwołania z podaniem numeru i daty kwestionowanej "decyzji" (aktu administracyjnego, pisma).

W odpowiedzi A.K. (w piśmie z dnia [...] maja 2015 r.) stwierdził: "(...) nie wiem na podstawie jakiej decyzji otrzymałem ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Mogę się tylko domyślać, że jakiś dokument był, który spowodował, że należności obliczono i wypłacono". Wskazał przy tym, że nie otrzymał dokumentu stanowiącego podstawę wypłaty ekwiwalentu, za niewykorzystany urlop i nadgodziny, natomiast dokument taki powinien znajdować się w Szkole Policji w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w [...] z prośbą o wskazanie, jaki dokument stanowił podstawę wypłaty A.K. ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.).

W odpowiedzi Komendant Szkoły Policji w [...], w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, naliczono A.K. na podstawie zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza, zwolnionego ze służby w Policji, zawierającego między innymi informacje o wymiarze niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wymiarze niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Wskazał przy tym, że przedmiotowe zestawienie z adnotacją komórki finansowej o wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego stanowiło podstawę przygotowania list dodatkowych należności pieniężnych, w oparciu o które dokonano wypłaty danego świadczenia.

Na podstawie przedstawionych przez A.K. oraz Komendanta Szkoły Policji w [...] informacji, Komendant Główny Policji ustalił, że przedmiotem odwołania A.K. z dnia [...] czerwca 2014 r. jest zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji l.dz.[...], na podstawie którego dokonano obliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby.

Komendant Główny Policji, analizując przedmiotową sprawę, stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, w postępowaniu "wstępnym" organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Ponadto podał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a.

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Organ odwoławczy wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego. Komendant zaznaczył również, że odwołanie, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje od decyzji wydanej w I instancji. Ustalenie natomiast czy dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym jest, że ani przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ani też przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji), w formie decyzji administracyjnej.

Naliczenie i wypłata przedmiotowego ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Czynność ta jest dokumentowana między innymi poprzez przygotowanie stosownego zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, co miało też miejsce w przypadku A.K. Powołany dokument stanowi jedynie informację o wypłacanych zwolnionemu ze służby policjantowi świadczeniach pieniężnych, nie jest natomiast decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedmiotowe zestawienie stanowi dokument o charakterze wewnętrznym, którego nie doręcza się zainteresowanemu.

W tej sytuacji Komendant Główny Policji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do dokumentu, który nie jest decyzją administracyjną, winno skutkować stwierdzeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, organ wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r.

Od przedmiotowego postanowienia A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną następnie pismem z dnia [...] listopada 2015 r., domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że ponad rok temu został zwolniony ze służby w Policji. Do chwili obecnej nie otrzymał całego ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu i nadgodzin. Jego pisma w tej sprawie są pozostawiane bez nadania biegu przez jego byłego pracodawcę J.K. ze szkoły policyjnej w [...] i T.S. z Komendy Głównej Policji w [...], ponieważ twierdzą oni, że wypłata ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów § 1. 4 sprawy osobowe – to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. W § 3. 3 sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Wypłata ekwiwalentu za urlop jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli, a jeżeli J.K. nie potrafi należycie obliczyć wysokość tego ekwiwalentu, to przełożony jest zobowiązany w tej sprawie zająć stanowisko. Jeżeli i on nie wie w jakiej wysokości ma być wypłacony ekwiwalent, to od tego jest sąd administracyjny, aby wskazał czy ekwiwalent został obliczony prawidłowo, a nie J.K. i T.S.

Skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt SK 48/13 w sprawie ekwiwalentu za urlop funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z tych Sądów nie zakwestionował rozpatrywania sprawy ekwiwalentu w drodze postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa dotyczy zagadnień związanych ze zwolnieniem ze służby.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, wskazując na jej niezasadność, wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący usiłował wnieść odwołanie od dokumentu księgowego nr l.dz.[...]. W ocenie organu dokument określający zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie pochodzi od organu. Nie jest podpisany przez piastuna organu oraz nie zawiera innych niezbędnych cech rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Zatem ww. dokument nie mógł stanowić przedmiotu kontroli w trybie odwoławczym.

Organ zakwestionował również stanowisko skarżącego, że wypłata ekwiwalentu następuje na mocy decyzji administracyjnej. Co najwyżej stanowi czynność materialno-techniczną, do której nie stosuje się przepisów k.p.a.

Komendant wskazał również, że skarżący podkreślając, że ekwiwalent został naliczony nieprawidłowo, nie uzasadnił z czego wynika błąd organu. Powyższa okoliczność w powiązaniu z dokumentem w postaci zestawienia należności potwierdza, że również w tym aspekcie skarga jest chybiona. Organ zobowiązany jest zastosować treść art. 134 k.p.a. jeśli uzna, że odwołanie zostało wniesione od nieistniejącej decyzji, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – p.p.s.a.).

Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej przesłanki, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Kontrola zaś dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W przypadku zaś stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego. Podkreślić należy, że odwołanie, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje od decyzji wydanej w I instancji. Ustalenie natomiast czy dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia A. K. było zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji. Był to dokument określający zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, który niewątpliwie nie stanowi decyzji administracyjnej.

Naliczenie i wypłata przedmiotowego ekwiwalentu jest bowiem czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Czynność ta jest dokumentowana między innymi poprzez przygotowanie stosownego zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, co miało też miejsce w przypadku A.K. Powołany dokument stanowi jedynie informację o wypłacanych zwolnionemu ze służby policjantowi świadczeniach pieniężnych, nie jest natomiast decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedmiotowe zestawienie stanowi dokument o charakterze wewnętrznym, którego nie doręcza się zainteresowanemu.

Zgodzić się należy z organem, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do dokumentu, który nie jest decyzją administracyjną, winno skutkować stwierdzeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 k.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 k.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis).

W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że złożenie odwołania od zestawienia, mającego jedynie charakter informacyjny, było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. na rachunek bankowy A.K. zostały przelane należności związane ze zwolnieniem ze służby w Policji, tj. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby, nagroda roczna oraz odprawa. W tym samym dniu do Szkoły Policji w [...] wpłynęło pismo wymienionego o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Zgodnie z wnioskiem organ dokonał ponownych obliczeń, potwierdzając prawidłowość wcześniejszych, o czym poinformował zainteresowanego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r.

W dniu [...] czerwca 2014 r. do Szkoły Policji w [...] wpłynęło kolejne pismo A.K. (z dnia [...] czerwca 2014 r.), adresowane do Komendanta Głównego Policji, w którym wniósł on o uchylenie, w trybie art. 127 k.p.a., "decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...], w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r.". W swoim wystąpieniu autor nie zanegował prawidłowości ustalonego wymiaru urlopu i nadgodzin, kwestionując jedynie wysokość naliczonego świadczenia pieniężnego.

W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Szkoły Policji w [...] udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na powyższe pismo, w którym po raz kolejny potwierdził prawidłowość dokonanych naliczeń oraz poinformował, że "podstawą naliczenia i wypłaty wymienionych należności finansowych nie jest decyzja administracyjna, a art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji" i co za tym idzie wnoszenie "o uchylenie decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] zostaje uznane za bezprzedmiotowe".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1807/14 postanowienie z dnia [...] września 2014 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 r., uchylił i wskazał, że z akt postępowania administracyjnego, nie wynika, w stosunku do jakiego pisma czy aktu A.K. wniósł odwołanie i również nie wynika, który akt czy pismo organ uznał za zaskarżone odwołaniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponadto Sąd zarzucił, że w treści postanowienia nr [...] Komendant Główny Policji nie wskazuje daty czy innego oznaczenia zaskarżonego "pisma" czy "decyzji".

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jakie pismo czy akt administracyjny był przedmiotem odwołania A.K. z dnia [...] czerwca 2014 r. i dopiero wówczas jeszcze raz dokonać oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie i czy było dopuszczalne (art. 134 k.p.a.).

Realizując wytyczne zawarte w przedmiotowym wyroku, organ pismem z dnia [...] maja 2015 r. wezwał A.K. do uzupełnienia odwołania z dnia [...] czerwca 2014 r., poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania, tj. precyzyjne wskazanie co jest przedmiotem odwołania z podaniem numeru i daty kwestionowanej "decyzji" (aktu administracyjnego, pisma).

W odpowiedzi A.K. (w piśmie z dnia [...] maja 2015 r.) stwierdził: "(...) nie wiem na podstawie jakiej decyzji otrzymałem ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Mogę się tylko domyślać, że jakiś dokument był, który spowodował, że należności obliczono i wypłacono". Wskazał przy tym, że nie otrzymał dokumentu stanowiącego podstawę wypłaty ekwiwalentu, za niewykorzystany urlop i nadgodziny, natomiast dokument taki powinien znajdować się w Szkole Policji w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w [...] z prośbą o wskazanie, jaki dokument stanowił podstawę wypłaty A.K. ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.).

W odpowiedzi Komendant Szkoły Policji w [...], w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, naliczono A.K. na podstawie zestawienia należności pieniężnych funkcjonariusza, zwolnionego ze służby w Policji, zawierającego między innymi informacje o wymiarze niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wymiarze niewykorzystanego czasu wolnego od służby. Wskazał przy tym, że przedmiotowe zestawienie z adnotacją komórki finansowej o wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego stanowiło podstawę przygotowania list dodatkowych należności pieniężnych, w oparciu o które dokonano wypłaty danego świadczenia.

Tak więc zgodzić się należy z organem, że przedmiotem odwołania A.K. z dnia [...] czerwca 2014 r. było zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji l.dz.[...], na podstawie którego dokonano obliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby.

Sąd, przystępując do badania tej sprawy musi ustalić, czy udzielone skarżącemu informacje, stanowią decyzję, która podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym.

Dla ustaleń w tym zakresie istotne jest, iż postępowanie w sprawie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz ekwiwalent, wskazać należy, że w sprawie nie istnieje podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji, bowiem wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną.

Nie budzi wątpliwości stanowisko, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, natomiast nie jest czynnością materialno-techniczną odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14).

Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA Nr 5/82; Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611).

Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy A.K. nie skarżył rozstrzygnięcia organu odmawiającego mu wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny w związku ze zwolnieniem ze służby, a skarżył de facto zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji l.dz.[...], na podstawie którego dokonano obliczenia i wypłaty mu ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby.

Należy też zwrócić uwagę, iż w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906).

Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy.

Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Należy również stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Nadto przepisy rozporządzenia nie stanowią w jakiej formie rozstrzyga się w tych sprawach. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o przysługiwaniu świadczenia, jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje.

Powyższe w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja.

A zatem sama czynność wypłaty skarżącemu ekwiwalentu oraz dokument księgowy, na podstawie którego dokonano wypłaty świadczeń, będącego dokumentem wewnętrznym, nie stanowi z pewnością władczego rozstrzygnięcia organu i prawidłowo zatem Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Nie pozbawia to skarżącego prawa do żądania od organu wypłaty ekwiwalentu, w wysokości, jakiej uważa za prawidłową oraz do wydania rozstrzygnięcia w tej kwestii.

W związku z powyższym, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.